Główne zarzuty dotyczą niewłaściwego wykorzystania procedury sądowoadministracyjnej - przede wszystkim dlatego, że kontrasygnata nie jest aktem ocenianym przez sądy administracyjne, a sędziowie Izby Cywilnej SN niekoniecznie mieli legitymację do wniesienia skargi. Inni - choć podkreślają, że nie można zaskarżyć samej kontrasygnaty - wskazują, że co się stało, to się nie odstanie. Bo jej uchylenia też już się nie cofnie.

 

Błąd urzędniczy nie wystarczy do cofnięcia kontrasygnaty premiera>>

 

To błąd urzędnika

Donald Tusk złożył kontrasygnatę pod postanowieniem prezydenta Andrzeja Dudy o powołaniu na przewodniczącego Zgromadzenia Sędziów Izby Cywilnej SN sędziego Wesołowskiego. Problem tkwi w tym, że sędzia jest tzw. neo-sędzią, czyli w jego powołaniu uczestniczyła KRS ukształtowana na podstawie noweli z grudnia 2017 r. Chodzi o jej skład - 15 członków/sędziów wybieranych jest przez Sejm, a nie przez sędziów.

 

O sprawie zrobiło się głośno, gdy postanowienie opublikowano w Monitorze Polskim. Na premiera spadła fala krytyki - zarzucano mu, że w ten sposób legitymizuje kontrowersyjne reformy sądownictwa i status neo-sędziów i to wbrew obietnicom o przywróceniu praworządności oraz wyrokom międzynarodowych trybunałów. W odpowiedzi na te zarzuty premier wyjaśnił, że doszło do pomyłki - urzędnik, który oceniał znaczenie podpisywanych przez premiera dokumentów, nie dostrzegł tych kontrowersji.

Czytaj w LEX: Kmieciak Zbigniew, O pojęciu tzw. prerogatyw prezydenckich >

Mleko się jednak rozlało, jak oceniali konstytucjonaliści w rozmowie z Prawo.pl - podkreślali, że nie ma możliwości wycofania kontrasygnaty.  - Skoro premier podpisał akt prezydenta, to wziął na siebie odpowiedzialność za ten akt, ja nie znam sytuacji, w której można by się wycofać z udzielonej już kontrasygnaty - mówił nam prof. dr hab. Marek Chmaj (Kancelaria Chmaj i Partnerzy spółka partnerska). - Przepisy w procedurze konstytucyjnej nie przewidują takiego postępowania, a stosowanie tutaj regulacji prawa cywilnego typu błąd, groźba itd. nie ma sensu - wskazywał. 

 

Jak nie drzwiami, to oknem?

Mimo tych opinii premier z kontrasygnaty się wycofał - wykorzystał do tego prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą była skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą złożyli sędziowie Izby Cywilnej: Dariusz Zawistowski i Karol Weitz. Zaskarżyli postanowienie prezydenta i kontrasygnatę premiera.

 

- Zgodnie z zarządzeniem przewodniczącej Wydziału Orzeczniczego VI skarga została przekazana 9 września br. Prezydentowi RP. Zgodnie bowiem z Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ natomiast przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania - informował WSA. Nie trzeba będzie jednak czekać tak długo - o wycofaniu kontrasygnaty premier poinformował 10 września.

Czytaj w LEX: Kompetencje wewnętrzne Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prezydenta Republiki Portugalii – analiza prawnoporównawcza >

Republika bananowa?

Wielu prawników nie kryje zdziwienia, w mediach społecznościowych pojawiły się głosy, że to tak drastyczne złamanie Konstytucji, że czyni z Polski wręcz republikę bananową. Inni są bardziej powściągliwi w opiniach, jednak uważają, że decyzja premiera nie miała wiele wspólnego z procedurą sądowoadministracyjną.

- Artykuł 54 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreśla tak zwaną autokontrolę decyzji administracyjnej – polega ona na tym, że organ administracji publicznej, który podjął działanie z zakresu administracji publicznej (a więc wydał decyzję administracyjną lub podjął inną czynność dotycząca praw i obowiązków obywateli), może sam zweryfikować to swoje działanie i np. je uchylić - wskazuje prof. Grzegorz Krawiec z Uniwersytetu Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie. - Odnoszę wrażenie, iż sędziowie Zawistowski i Weitz specjalnie złożyli skargę na kontrasygnatę, by w tym trybie wyeliminować ją z obrotu prawnego. Cóż, była to jednak „intryga grubymi nićmi szyta” - uważa.

 
Tłumaczy, że co do zasady organ administracji, po wniesieniu skargi przekazuje akta sprawy do sądu, jest jednak zobowiązany ustalić, czy w trybie autokontroli nie uchylić samodzielnie np. swojej decyzji. W tym wypadku jednak tej procedury nadużyto, bo - jak podkreśla - gdyby skarga trafiła do WSA, sąd nie pozostawiłby na niej suchej nitki.

- Przede wszystkim dlatego, że sprawa kontrasygnaty to nie jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Owszem – Prezesa Rady Ministrów można potraktować jako organ administracji publicznej, ale to nie wystarczy do uznania jego wszystkich czynności jako czynności z zakresu administracji publicznej - wskazuje prof. Krawiec. A to wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych. - Kontrasygnata to czynność organu władzy publicznej (Prezesa Rady Ministrów) skierowana do innego organu władzy publicznej (Prezydenta) – jest to sprawa „wewnętrzna” organów władzy publicznej. Kontroli sądu administracyjnego zaś podlegają czynności zewnętrzne – kierowane np. wobec obywateli, przedsiębiorców i innych podmiotów spoza administracji. Czynności tego rodzaju nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Sędziowie wnoszący skargę na pewno to wiedzieli. I wiedzieli, że sąd nie będzie zajmował się sprawą. Bo gdyby się zajął, to odrzuciłby ich skargę. Sędziowie ci w sposób instrumentalny potraktowali więc prawo. Pytanie czy tak można? Odpowiem jedno: wstyd, panowie! - mówi serwisowi Prawo.pl prof. Krawiec.

 

Sędziowie z interesem prawnym, a procedura prawidłowa

Zdania tego nie podziela prof. Zbigniew Kmieciak, sędzia NSA w stanie spoczynku, który uważa, że w tej sprawie kwestia kontrasygnaty ogranicza się jedynie do przepisów prawa Konstytucji. - Rzecz w tym, że art. 144 ust. 2 i 3 tego aktu określa konstrukcję (istotę prawną) i po części zakres przedmiotowy kontrasygnaty. Natomiast o tym, kiedy będzie ona stosowana przesądzają także inne przepisy zawarte w zwykłym ustawodawstwie. W przypadku, który rozważamy, są to przepisy ustawy o SN. Mówiąc inaczej, w Konstytucji nie znajdziemy przepisu, który odnosiłby się do wyznaczenia osoby do pełnienia funkcji przewodniczącego Zgromadzenia Izby SN. Dlatego, wbrew pojawiającym się głosom, nie jest to sprawa objęta wyłącznie reżimem prawa konstytucyjnego. Materialnie jest to sprawa z zakresu administrowania wymiarem sprawiedliwości, albo szerzej: prawa publicznego - mówi.

Odpowiada też na wątpliwości dotyczące tego, czy sędziowie Izby Cywilnej mogli złożyć taką skargę do WSA. - Interes prawny to taki interes, który da się wywieść z przepisów prawa, co do zasady, materialnego. W ostatnich latach przyjmuje się również, że w określonych sytuacjach to może być wyprowadzone z innych przepisów np. prawa procesowego. Kto więc byłby uprawniony do wniesienia skargi zakończonej cofnięciem kontrasygnaty? Do tej kwestii nie ma jak się odnieść, ponieważ to postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bo zniknął przedmiot zaskarżenia. Pan premier uchylił swoją kontrasygnatę, skoro nie ma kontrasygnaty to znaczy, że nie ma tego aktu urzędowego, bo on jest ułomny - jest jeden podpis, a powinny być dwa. Nie da się zweryfikować czy ci, którzy wnieśli skargę, mieli interes prawny czy też nie - mówi profesor. Dodaje, że jeśli chodzi o skargę na uchylenie kontrasygnaty, to również może to zrobić osoba, która ma w tym interes prawny.

Kmieciak dodaje, że bez znaczenia dla rezultatów oceny, o której mowa wcześniej, jest też fakt opublikowania aktu urzędowego prezydenta w Monitorze Polskim. - Do sądów administracyjnych zaskarżanych jest wiele rodzajów aktów już opublikowanych w stosownych organach promulgacyjnych (dziennikach urzędowych), np. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, i nikt nie widzi w tym przeszkody do przeprowadzania ich kontroli. Z natury rzeczy, do sądów administracyjnych są wnoszone skargi na akty i czynności będące składnikiem obowiązującego porządku prawnego, pozostające w obrocie prawnym, a nie akty, które dopiero mają się w nim pojawić - mówi.

Przypomina również, że  skarżący musi we wniesieniu skargi mieć interes prawny. - Interes prawny zaś, to taki interes, który da się wywieść z obowiązujących przepisów prawa, co do zasady z przepisów prawa materialnego. W ostatnich latach przyjmuje się również, że w określonych sytuacjach może on być wyprowadzony z innego rodzaju uregulowań, np. przepisów prawa procesowego. Stanowisko to nie jest jednak dostatecznie sprecyzowane w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych i konsekwentne. Kto więc był uprawniony do wniesienia skargi w sprawie, w której doszło do cofnięcia kontrasygnaty? Jeśli postępowanie sądowoadministracyjne stanie się bezprzedmiotowe (zniknie przedmiot zaskarżenia), nie poznamy odpowiedzi na tak postawione pytanie. Istotne znaczenie ma tu okoliczność, że w wyniku wniesienia uwzględnionej przez premiera – w trybie art. 54 par. 3 p.p.s.a. – skargi, doszło do uchylenia udzielonej już kontrasygnaty i odmowy wydania nowej. Brak zaś kontrasygnaty oznacza, że w obrocie prawnym nie ma aktu urzędowego prezydenta w rozumieniu art. 144 konstytucji - zaznacza.

Skarga na uchylenie kontrasygnaty?

Profesor dodaje, że jeśli chodzi o skargę na akt premiera o uchyleniu kontrasygnaty to również może ją wnieść wyłącznie osoba dysponująca interesem prawnym. Przedmiotem zaskarżenia byłaby wtedy w istocie czynność, której skutkiem jest pozbawienie mocy prawnej aktu urzędowego prezydenta. Zaznacza przy okazji, że w jego przekonaniu, w normalnej sytuacji odmowy udzielenia kontrasygnaty, niedopuszczalne jest jej odrębne zaskarżenie (ograniczenie zakresu skargi tylko do tej odmowy). Wyjaśnia ponadto, że w przypadku aktu urzędowego mamy do czynienia z konstrukcją o złożonym charakterze.

- Podpisy prezydenta i premiera są uzewnętrznieniem ich woli. Prezydent występuje z określoną inicjatywą, informuje o tym premiera a premier, składając swój podpis, wyraża zgodę albo jej odmawia. Daleko idącym i wprowadzającym w błąd uproszczeniem jest więc twierdzenie, że nie można uchylić podpisu. Wycofując kontrasygnatę, premier cofa w rzeczywistości swoją zgodę, a nie dematerializuje podpis – podsumowuje profesor.

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.