Z roku na rok spada liczba uczniów kształcących się w szkołach specjalnych, podobnie jak liczba samych szkół - w roku szkolnym 2016/2017 r. było ich ok. 2400, w roku szkolnym 2019/2020 już tylko nieco ponad 1900. W roku szkolnym 2016/2017 w szkołach specjalnych uczyło się niemal 71 tys. uczniów, czyli nieco mniej niż połowa tych, którym takie orzeczenie wystawiono (45%). W ubiegłym roku szkolnym - 2019/2020 już prawie 69 tys. czyli 39%. Jak wynika z innych kontroli NIK dotyczących kształcenia specjalnego, większość uczniów z orzeczeniami trafia do placówek ogólnodostępnych.
O tym czy dziecko ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi uczy się w szkole ogólnodostępnej, integracyjnej czy specjalnej ostatecznie decydują jego rodzice bądź opiekunowie prawni. Musi mieć jednak orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną, zgodne z indywidualnymi potrzebami.
W badanym przez NIK okresie (2017-2020) największą grupę uczniów szkół specjalnych stanowiły dzieci i młodzież z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, z niepełnosprawnością sprzężoną (mający co najmniej dwa rodzaje niepełnosprawności) oraz z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym.
Czytaj w LEX: Indywidualne wsparcie uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi >
Ustalenia kontroli
Kontrola NIK pokazała, że choć w badanym okresie samorządy nie dysponowały pełną ofertą edukacyjną - dla uczniów z każdym rodzajem niepełnosprawności i w każdym preferowanym przez nich zawodzie - to wszystkim posiadającym orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego starostowie zapewniali miejsce w odpowiednich szkołach, także tych nie prowadzonych przez te samorządy.
Mimo takiego obowiązku 2 z 10 kontrolowanych powiatów nie dysponowały natomiast w terminie aktualnymi informacjami na temat sieci szkól specjalnych dostępnych na ich terenie. W efekcie mogło to utrudnić rodzicom czy opiekunom dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi wybór najwłaściwszej dla nich placówki.
Sprawdź w LEX: Jaka jest procedura utworzenia oddziału specjalnego w szkole podstawowej ogólnodostępnej? >
Niemal połowa objętych kontrolą jednostek samorządu terytorialnego (cztery z 10) nie przygotowała dokumentów strategicznych uwzględniających lokalne potrzeby w zakresie szkolnictwa specjalnego, dotyczących np. programów integracji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych, podnoszenia kompetencji nauczycieli, prac modernizacyjnych w zakresie przystosowania szkół ogólnodostępnych do potrzeb osób niepełnosprawnych czy doposażenia placówek w pomoce dydaktyczne. Z naszego badania kwestionariuszowego wynika, że takich dokumentów nie miała w badanym okresie ponad połowa z 249 powiatów (54%), 8% było w trakcie ich opracowywania.
Zmiany w funkcjonowaniu szkół specjalnych
W badanym przez NIK okresie, ministerstwo edukacji wprowadziło szereg zmian w szkołach specjalnych związanych m.in. z organizacją procesu nauczania. Polegały one na przykład na doprecyzowaniu liczby uczniów w klasach (w zależności od rodzaju niepełnosprawności) i niełączeniu w jednym oddziale uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym z uczniami z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Wskazano także obligatoryjny czas (60 minut) prowadzenia zajęć rewalidacyjnych, które mają usprawniać zaburzone funkcje rozwojowe i intelektualne uczniów.
Zdaniem NIK, zmiany te oddziałują na warunki kształcenia i organizację pracy szkół specjalnych, co potwierdzają wyniki badania kwestionariuszowego przeprowadzonego przez NIK. 11% z 508 dyrektorów placówek, którzy wzięli udział w badaniu i 10% z 249 władz powiatów wskazywało te zmiany jako przyczynę trudności w prowadzeniu szkół oraz powód wzrostu kosztów ich prowadzenia.
Czytaj w LEX: Finansowanie kształcenia uczniów o specjalnych potrzebach edukacyjnych >
Tymczasem ministerstwo edukacji w projektach rozporządzeń dotyczących liczebności klas, czasu zajęć rewalidacyjnych, a także zmian zasad dotyczących indywidualnego nauczania podało, że nie spowodują one dodatkowych skutków finansowych. Resort nie przedstawiał żadnych analiz na potwierdzenie tej tezy choć samorządowcy i dyrektorzy szkół publicznych w składanych w resorcie petycjach i wnioskach wskazywali, że zmiana dotycząca zajęć rewalidacyjnych, może zwiększyć koszty prowadzenia placówek i że takie rozwiązanie jest niezasadne z terapeutycznego i edukacyjnego punktu widzenia. Proponowali by zajęcia rewalidacyjne trwały 45 minut, czyli tyle samo co tzw. godzina lekcyjna, ale ministerstwo edukacji uznało te zastrzeżenia za bezpodstawne. Resort stanął na stanowisku, że zajęcia powinny trwać 60 minut, bez względu na rodzaj i stopień niepełnosprawności ucznia i tylko w wyjątkowych sytuacjach można je skrócić, zachowując jednak ustalony dla danego ucznia łączny czas tych zajęć w tygodniu.
Czytaj w LEX: Kwalifikacje zawodowe nauczycieli zatrudnionych w szkołach specjalnych >
Problemem, jaki pojawił się w związku z reformą edukacji wprowadzaną od 2017 r. także w szkołach specjalnych było zapewnienie we właściwym czasie, czyli przed rozpoczęciem roku szkolnego 2017/2018, a także w późniejszych latach, podręczników, materiałów edukacyjnych i książek pomocniczych zgodnych z nową podstawą programową.
Z kontroli NIK wynika, że minister edukacji zlecił ich adaptację zbyt późno, a dla uczniów szkoły przysposabiającej do pracy oraz dla uczniów szkoły branżowej I stopnia nie zlecił w ogóle. W efekcie poszczególne części adaptowanych podręczników i powiązanych z nimi materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych były w większości dostępne dopiero w ostatniej dekadzie grudnia 2017 r. Natomiast w przypadku podręcznika dla klasy III szkoły podstawowej, minister edukacji zaakceptowała cztery spośród sześciu zleconych do przygotowania podręczników dopiero półtora miesiąca przed zakończeniem zajęć dydaktycznych. 149 dni po rozpoczęciu roku szkolnego 2019/2020 minister zlecił dostosowanie podręczników do klasy I szkoły ponadpodstawowej (technikum i liceum) zgodnie z potrzebami uczniów niewidomych i słabowidzących.
Ostatecznie, tylko w połowie kontrolowanych szkół specjalnych był wystarczający dostęp do odpowiednich podręczników i materiałów. Część nauczycieli korzystała z takich, które zostały opracowanych zgodnie z podstawą programową z 2002 r. i były dopuszczanych do użytku, mimo że zmiany podstawy programowej miały miejsce także w 2008 r. i w 2012 r. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, koniecznie jest zapewnienie w szkołach specjalnych takich podręczników, materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych oraz książek pomocniczych, które są zgodne z aktualną podstawą programową.
Błędy w kluczowych szkolnych dokumentach
WOPFU - Wielospecjalistyczna Ocena Poziomu Funkcjonowania Ucznia oraz IPET - Indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny to kluczowe z punktu widzenia ucznia dokumenty, które mają bezpośredni wpływ na jego kształcenie oraz dalsze szanse edukacyjne i rozwojowe. Umożliwiają one diagnozowanie ucznia w sposób wielopłaszyznowy i na tej podstawie określenie zakresu zajęć w jakich powinien uczestniczyć i metod dydaktycznych, które mogą być stosowane w jego przypadku. Tymczasem w niemal połowie kontrolowanych szkół (w 5 na 12) wystąpiły nieprawidłowości związane z opracowywaniem tych dokumentów. Sporządzono je niewłaściwie, nierzetelnie lub nieterminowo, co zdaniem NIK, utrudniało prawidłowe kształcenie uczniów wymagajacych specjalnych metod i organizacji pracy.
Dokumenty te tworzy w szkole zespół złożony z nauczycieli, rodziców i pedagoga, ale w jego pracach mogą wziąć udział także inne osoby, które pracują lub będą pracowały z uczniem. O terminach posiedzeń zespołu i możliwości wzięcia w nich udziału kierownictwo placówki powinno pisemnie zawiadamiać rodziców uczniów i pełnoletnich uczniów. Tego obowiązku nie dopełnił dyrektor co trzeciej badanej szkoły, w dwóch z nich, dodatkowo nie przekazano rodzicom czy pełnoletnim uczniom wypracowanych przez zespół dokumentów.
Zdaniem NIK, ograniczenie lub uniemożliwienie rodzicom wzięcia udziału w przygotowaniu kluczowych dla procesu kształcenia ich dzieci dokumentów powodowało, że informacje w nich zawarte mogły być niepełne, a wsparcie niewystarczające. Prawidłowa i pełna diagnoza dziecka - wskazanie jego słabych i mocnych stron - jest bowiem możliwa tylko dzięki obserwacjom i nauczycieli i rodziców. Ci ostatni, poprzez uczestniczenie w tworzeniu IPET oraz WOPFU mogą także lepiej poznać potrzeby swoich dzieci i możliwości pracy z nimi w domu.
Czytaj też: RPO: Dzieci z niepełnosprawnościami mają problem w dotarciu do szkoły >
Problemy z organizacją nauczania i zapewnieniem odpowiednich warunków do nauki
Nieprawidłowości, które stwierdziła NIK w kontrolowanych szkołach dotyczyły nie tylko dokumentów, także zapewnienia podopiecznym bezpieczeństwa i higieny oraz właściwej organizacji nauczania. Te ostatnie pojawiły się w niektórych klasach ponad połowy badanych placówek:
w 5 szkołach przekroczono dopuszczalną liczbę uczniów, w niektórych nawet o 50 %
W Publicznej Szkole Podstawowej Specjalnej przy Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym im. płk. Jerzego Strzałkowskiego w Lesznie miało to miejsce w 8 klasach. Dyrektor placówki wyjaśnił, że wynikało to głównie z przyczyn ekonomicznych oraz ze względów dydaktyczno-wychowawczych, deklarowął też, że w kolejnym roku szkolnym zaplanowano podział zbyt dużych odziałów i dostosowane ich do obowiązujących przepisów.
w 6 szkołach zrealizowano mniej godzin zajęć edukacyjnych niż planowano
Dyrektorzy tłumaczyli to zazwyczaj: ogólnopolskim strajkiem nauczycieli zorganizowanym w kwietniu 2019 r., długotrwałymi zwolnieniami kadry pedagogicznej, wycieczkami uczniów czy uroczystościami szkolnymi. Zapewniali, że nie wpłynęło to na realizację treści zawartych w podstawie programowej.
w 3 szkołach w niewłaściwy sposób zorganizowano zajęcia rewalidacyjne - nie zrealizowano minimalnej liczby zajęć lub trwały one krócej niż 60 minut
Dyrektorzy szkół tłumaczyli to: długotrwałymi nieobecnościami terapeutów prowadzących zajęcia rewalidacyjne, strajkiem nauczycieli, brakiem środków finansowych, a także możliwościami uczniów. Jak wyjaśniła dyrektor jednej z placówek „wymiar czasowy zajęć rewalidacyjnych wynika z możliwości i ograniczeń związanych z utrzymaniem uwagi uczniów podczas konkretnych zajęć. Zmiana formy zajęć po 50 minutach sprzyja (…) przyswajaniu treści i realizacji celów edukacyjno-terapeutycznych. Wydłużenie zajęć ponad ten czas skutkuje obniżeniem koncentracji, męczliwością i występowaniem niepożądanych zachowań …’’.
Sprawdź w LEX: Od czego zależy pensum nauczyciela realizującego zajęcia rewalidacyjne? >
Zdaniem NIK brak prawidłowej organizacji zajęć edukacyjnych i rewalidacyjnych, a także zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej narusza prawa uczniów do nauki, może też zagrażać realizacji celów kształcenia.
Dodatkowe utrudnienia z organizacją kształcenia w szkołach specjalnych miały związek z pandemią. Według informacji kuratoriów, wiosną 100% placówek przeszło na nauczanie zdalnie. Nie wszystkie poradziły sobie z wyzwaniami, podobnie jak rodzice czy opiekunowie uczniów. Najczęstsze problemy jakie się pojawiły to:
- nieprzygotowanie szkół do zdalnego nauczania - brakowało m.in. odpowiedniego sprzętu komputerowego, kamer umożliwiających kontakt z uczniami, dzienników elektronicznych, a także nauczycieli, bowiem część z nich, w związku z zamknięciem szkół i przedszkoli opiekowała się własnymi dziećmi; większość nauczycieli nie była też przygotowana do pracy w przestrzeni wirtualnej;
- problemy dotyczące rodziców i uczniów - ograniczony dostęp uczniów do Internetu, nieumiejętność korzystania z programów komputerowych przez uczniów i rodziców, problemy techniczne związane z różnymi zasobami domu, ograniczenia funkcji poznawczych wynikające z niepełnosprawności dzieci, niepełnosprawność rodziców.
- problemy w kontaktach z rodzinami dysfunkcyjnymi, które odmawiały współpracy z nauczycielami
- brak dostępnych online materiałów dydaktycznych dostosowanych dla uczniów niepełnosprawnych intelektualnie.
W badaniu kwestionariuszowym problemy z organizacją zdalnego nauczania potwierdziły 24 powiaty, czyli 10% badanych.
Prawo oświatowe gwarantuje uczniom, także niepełnosprawnym, możliwość korzystania z pomieszczeń do nauki z niezbędnym wyposażeniem, co nie tylko pozwala na realizowanie podstawy programowej, a także sprzyja atrakcyjności i różnorodności procesu nauczania, co ma szczególne znaczenie w przypadku kształcenia osób ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.
Odpowiednich warunków lokalowych i właściwego wyposażenia sal lekcyjnych nie zapewniono w 3 z 12 badanych przez nas szkół. Jedna z placówek nie miała sali gimnastycznej i boiska, w dwóch kolejnych pracownie komputerowe wyposażono w 4 stanowiska, choć w oddziałach było więcej uczniów. Z kolei klasy I-III nie miały wydzielonej i urządzonej części rekreacyjnej z odpowiednio przystosowaną podłogą, co zapewniłoby uczniom swobodny ruch i pracę. Ponad połowa dyrektorów szkół, którzy wzięli udział w naszym badaniu kwestionariuszowym (56%), stan wyposażenia pomieszczeń szkolnych oceniła jako „średnio dostatni” lub gorszy.
Większość kontrolowanych szkół (8 z 12) naruszyła natomiast przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny. Jedna z placówek mieściła się w XIX-wiecznym budynku wpisanym do rejestru zabytków, niedostosowanym do potrzeb osób niepełnosprawnych, w innych stwierdziliśmy niezabezpieczone poręcze schodów na klatce schodowej, brak toalet dla osób niepełnosprawnych w budynku szkoły, albo poręczy ułatwiających im korzystanie z łazienki, a na terenach należących do placówek nierówne i niebezpieczne nawierzchnie, które utrudniały poruszanie się osobom na wózkach inwalidzkich.
Tego typu nieprawidłowości stanowiły nie tylko naruszenie przepisów gwarantujących uczniom bezpieczny i higieniczny pobyt w szkole, ale również w niektórych przypadkach utrudniały korzystanie z pomieszczeń do nauki z niezbędnym wyposażeniem. Dyrektorzy placówek tłumaczyli takie sytuacje niewiedzą bądź trudną sytuacją finansową.
Ministerstwo edukacji monitorowało warunki kształcenia w ograniczonym zakresie, koncentrując się w większym stopniu na tak zwanej edukacji włączającej, prowadzonej przez szkoły ogólnodostępne. Zakłada ona, że osoby niepełnosprawne mają prawo rozwijać się zgodnie ze swoimi możliwościami, bez potrzeby dorównywania osobom pełnosprawnym i dostosowuje system szkolny do indywidualnego tempa nauki, uzdolnień i trudności każdego ucznia. Zdaniem resortu upowszechnienie takiej edukacji podniesie jakość kształcenia, dlatego w 2017 r. zlecił opracowanie projektu programu pod nazwą Edukacja dla wszystkich, który zakłada, że kształcenie w przedszkolach i szkołach specjalnych będzie ograniczone czasowo i że jego celem będzie przygotowanie do podjęcia nauki w placówkach ogólnodostępnych. Do czasu zakończenia kontroli (czerwiec 2020 r.) projekt nie został zatwierdzony.
Adaptacja do dorosłego życia
Szkoły specjalne mają zapewnić uczniom przygotowanie do samodzielnego życia i aktywizacji zawodowej. Powinny budować ich tożsamość oraz wyposażyć w takie umiejętności i wiadomości, które pozwolą na korzystanie, na miarę indywidualnych możliwości, z wolności i praw człowieka.
Wszystkie kontrolowane przez NIK placówki podejmowały działania na rzecz adaptacji uczniów do dorosłego życia, czemu służyły różnego rodzaju formy aktywności - wycieczki do zakładów pracy czy teatru, udział w warsztatach, spotkaniach, np. z okazji świąt co sprzyjało uczeniu zachowań zgodnych z ogólnie przyjętymi normami życia społecznego, a także w konkursach artystycznych i zawodach sportowych dzięki czemu uczniowie mieli okazję nawiązywać kontakty ze środowiskiem rówieśniczym, w tym z osobami pełnosprawnymi. Innym rodzajem wsparcia w adaptacji do dorosłego życia, było na przykład organizowanie spotkań z higienistką szkolną poświęconych dojrzewaniu.
Osiem spośród 10 kontrolowanych samorządów także podejmowało podobne działania wpierające, choćby wykorzystując środki unijne. Powiat policki w województwie zachodniopomorskim zorganizował Program Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Powiecie Polickim receptą na dostosowanie kształcenia zawodowego do potrzeb regionalnego rynku pracy. Uczestniczyło w nim 39 uczniów i sześciu nauczycieli ze szkół specjalnych.
Trzeba jednak dodać, że w przypadku niektórych uczniów, z uwagi na poziom ich funkcjonowania wynikający z niepełnosprawności, adaptacja do samodzielnego życia nie jest możliwa. W zaspokajaniu nawet najbardziej podstawowych potrzeb związanych z czynnościami higieniczno-pielęgnacyjnymi, przygotowywaniem i spożywaniem posiłków, czy ubieraniem się uczniowie ci, także w dorosłym życiu są uzależnieni od osób trzecich - rodziców, opiekunów czy nauczycieli.
Losy absolwentów szkół specjalnych nie są monitorowane
Czy system kształcenia uczniów w szkołach specjalnych - relatywnie kosztowny (w 2019 r. średnio miesięcznie na jednego ucznia przeznaczano od niemal 3 tys. do ok. 6 tys. złotych) osiąga zakładane rezultaty i przeciwdziała wykluczeniu społecznemu? Trudno to ocenić ponieważ Ministerstwo Edukacji Narodowej, nie mając takiego obowiązku nie wypracowało mechanizmów, dzięki którym mogłoby gromadzić i analizować dane dotyczące losów absolwentów takich placówek.
Systematycznego i zorganizowanego monitoringu nie prowadziły również odpowiedzialne za oświatę samorządy i same szkoły specjalne. Tymczasem zdaniem NIK, dzięki takiej wiedzy możliwe byłoby wprowadzanie zmian w procesie kształcenia osób ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, tak by odpowiadało ono ich rzeczywistym potrzebom.
Tylko w dwóch kontrolowanych szkołach monitorowano losy absolwentów na bieżąco, a wyniki analiz były wykorzystywane do poprawy jakości pracy szkoły. Przykładem może tu być Zespół Szkół Specjalnych im. ks. Jana Twardowskiego w Wołominie, w którym wyznaczona grupa nauczycieli gromadziła informacje w formie wywiadów: z absolwentami, ich rodzicami, znajomymi, kolegami, dyrekcją szkoły, nauczycielami oraz pedagogiem i na tej podstawie tworzyła w każdym roku szkolnym dokument pt. „Analiza losów absolwentów” dotyczący całego rocznika z podziałem na poszczególne typy szkół. Zawierał informacje na temat niezależności ekonomicznej absolwentów, ich ewentualnego zatrudnienia i ról pełnionych w domu, a także wnioski mogące usprawnić pracę szkoły.
Dyrektorzy pozostałych kontrolowanych placówek zapewniali, że znają losy absolwentów dzięki kontaktom z nimi samymi lub ich rodzinami, do których dochodzi np. podczas dni otwartych w placówkach, albo poprzez media społecznościowe. Część tłumaczyła, że śledzenie losów pełnoletnich absolwentów było trudne lub niemożliwe, np. z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania, a w przypadku absolwentów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym i znacznym, czy z niepełnosprawnością sprzężoną nie było konieczne, ponieważ w dorosłym życiu nie uzyskują samodzielności i pozostają pod opieką najbliższych.
Spośród 508 dyrektorów szkół, którzy wzięli udział w badaniu kwestionariuszowym, ponad 96% zadeklarowało, że zna dalsze losy absolwentów, którzy zakończyli naukę w latach 2017- 2019, ale ponad połowa (57%) przyznała, że znajomość ta dotyczy tylko części byłych uczniów. Większość samorządów (57%) gromadziła informacje na temat losów absolwentów placówek niesystematycznie, a zdecydowana większość z nich taki monitoring prowadziła za pośrednictwem szkół.
Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, odpowiednio zorganizowana wymiana informacji na temat losów absolwentów szkół specjalnych - ich dalszego kształcenia i rozwoju po ukończeniu edukacji formalnej - mogłaby usprawnić tworzenie programów i nauczanie w tego typu placówkach. Dlatego NIK złożyła wniosek do Ministerstwa Edukacji Narodowej o opracowanie i wprowadzenie do użytku systemu gromadzenia i analizowania takich danych.