Statuty powinny kontrolować osoby z wykształceniem prawniczym

Obecnie organy nadzoru pedagogicznego mogą uchylić całość lub część szkolnego statutu w trybie następczym - uważa Mikołaj Wolanin, prezes Fundacji na rzecz Praw Ucznia. Widziałbym natomiast dużą wartość w tym, by stosowna kontrola legalności odbywała się także w trybie prewencyjnym, wraz z każdym uchwaleniem czy nowelizacją. Uważam jednak, że lepiej to zadanie wykonywaliby wojewodowie.

Szkolne statuty są specyficznymi aktami prawa wewnętrznie obowiązującego. Jednocześnie przecież są regulaminami zakładu administracyjnego wiążącymi jego użytkowników (osoby uczące się), rodziców oraz pracowników. Na ten moment Prawo oświatowe ceduje do uregulowania przez statuty m.in. obowiązki i prawa uczniowskie, nie bacząc na m.in. zasadę wyłączności ustawy z art. 31 ust. 3 Konstytucji (wszak każdy obowiązek jest ograniczeniem jakiegoś prawa). Oczywiście, skoro statut jest najważniejszym dokumentem w szkole, to wszystkie inne akty wewnątrzszkolne muszą być z nim zgodne. Jednocześnie jednak, jak każdy akt prawa wewnętrznie obowiązującego, statut musi być zgodny ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi (w tym z aktami prawa miejscowego mającymi duże znaczenie dla szkół publicznych, wobec których jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi — oczywiście w granicach terytorialnych tych jednostek). Jak zatem dochować tej zgodności? Przeprowadzać kontrolę statutów co do ich legalności. Obecnie dokonuje się to dwojako.

Katalog praw ucznia powinna określać ustawa>>

Przepis o uczniowskich obowiązkach niekonstytucyjny? >>

Kontrola następcza

Obecnie głównym trybem kontrolowania zgodności statutów z prawem powszechnie obowiązującym jest kontrola następcza dokonywana przez lokalnego kuratora oświaty. To ten organ bowiem, na podstawie art. 114 Prawa oświatowego, ma kompetencję do uchylenia całości lub części statutu, jeśli jest on niezgodny z aktami hierarchicznie wyższymi. Norma ta nie wskazuje formy rozstrzygnięcia, wobec czego stosować powinniśmy domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 par. 1 KPA) wraz ze wszystkimi wymogami, które taka decyzja musi spełniać (w szczególności zob. art. 107 KPA).

Kto może niejako zaskarżyć statut? Analizowany przepis tego nie mówi, natomiast zdaje się, że nie ma potrzeby, by było to określane. Dzięki art. 63 Konstytucji może to bowiem zrobić każdy. Rzecz jasna jednak, nie sprawia to, że taka osoba staje się z mocy prawa stroną takiego postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 10.01.2023 r., III SAB/Kr 95/22, LEX nr 3488478). Tak samo postępowanie można wszcząć z urzędu, np. w wyniku wizytacji w szkole.

Taka kompetencja organów nadzoru pedagogicznego nie jest zaskakująca. To oni i one są przecież organami nadzoru pedagogicznego (wyłączając niewielki odsetek szkół, wobec których nadzór pedagogiczny sprawują bezpośrednio ministrowie właściwi), a kontrola legalności statutu w ten nadzór wpisuje się w sposób oczywisty. Pomimo zalet, dostrzegam jednak duże i — mam wrażenie — realne zagrożenie.

W kuratoriach osobami sprawującymi nadzór są nauczyciele i wizytatorzy. To osoby doświadczone i znające realia pracy szkół. Dzięki temu są one wykwalifikowane do pełnienia pedagogicznego nadzoru. Niestety jednak, nie mają - co do zasady - wykształcenia prawniczego, a do kontrolowania legalności aktu prawnego potrzebna jest bardzo wyspecjalizowana wiedza prawnicza. Nie chodzi tu bowiem tylko o znajomość Prawa oświatowego i innych ustaw oświatowych, ale także m.in.: Konstytucji (w szczególności rozdziału II), ratyfikowanych umów międzynarodowych (m.in. obydwa Międzynarodowe pakty praw człowieka, Konwencja o prawach dziecka, Konwencja o prawach osób z niepełnosprawnościami…), szeregu ustaw, rozporządzeń wykonawczych… Niezbędna jest też wiedza z zakresu legislacji oraz postępowania administracyjnego.

Stąd uważam, że nauczyciele-wizytatorzy są, oczywiście, osobami odpowiednimi do sprawowania nadzoru pedagogicznego, ale już sama kontrola legalności statutów szkół powinna zostać oddana w ręce prawników i prawniczek mających kompetencje z zakresu legislacji. Komu dokładnie? Rozwinę tę myśl za moment.

Wąski zakres kontroli prewencyjnej

Najpierw bowiem chciałbym zająć się kwestią już zaimplementowanej kontroli prewencyjnej. Taki tryb ma zastosowanie rzadko. Mowa bowiem o tworzeniu szkół. Gdy dokonuje tego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, stosowna uchwała jest przecież przesyłana do wojewody, a załącznikiem do uchwały jest właśnie statut szkoły. W momencie zatem tworzenia szkoły statut jest kontrolowany prewencyjnie w ramach badania legalności uchwały JST przez służby prawne wojewody. To system, który działa od lat i który jest „bezpieczny” (stosunkowo wolny od pobudek partyjno-politycznych) dzięki zastosowaniu wyłącznie kryterium legalności oraz późniejszej możliwej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody przez nawet dwie instancje sądów administracyjnych.

Postulaty rozszerzenia tego zakresu

Dlaczego zatem nie możemy zastosować go szerzej i oddać służbom prawnym wojewodów kontroli legalności szkolnych statutów w przypadku każdej ich nowelizacji, na zasadzie prewencyjnej? Każdorazowo istnieje przecież ryzyko naruszenia np. konstytucyjnych wymogów limitacji praw i wolności człowieka czy zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) poprzez np. wykroczenie poza granicę nadaną przez — przede wszystkim — art. 98 Prawa oświatowego. Bardzo często granica ta jest natomiast zniuansowana i stąd, z całym szacunkiem do nauczycieli-wizytatorów, znacznie lepiej taką kontrolę wykonaliby prawnicy. Takie osoby pracują jako służby prawne wojewody i to tam przeniósłbym tę kompetencję. Wizytatorzy w kuratoriach mogliby bardziej skupić się natomiast na merytorycznych (w szczególności pedagogicznych) aspektach prowadzonego nadzoru, co i ich trochę odciążyłoby.

Takie rozwiązanie miałoby wiele zalet. Po pierwsze, zapewnilibyśmy wysoki standard ochrony praw i wolności osób uczących się oraz wewnętrznej zgodności aktów prawnych. Po drugie, sprawilibyśmy, że kontrola legalności aktów prawnych na poziomie województwa byłaby bardziej skoncentrowana w jednym organie, dzięki czemu można byłoby oczekiwać jednolitej praktyki rozstrzygnięć. Po trzecie, zapobieglibyśmy obowiązywania wielu luk oraz pominięć, które obecnie mogą pozostać w procesie prawodawczym nie zauważone, przede wszystkim w sposób niezamierzony. Wreszcie, po czwarte, dalibyśmy osobom uczącym się poczucie, że szkoła jest miejscem praworządności, co powinno wzbudzić w nich postawy legalistyczne także w przyszłości, jak również nauczyć poszanowania dla Konstytucji.

Zastanowić się ponadto trzeba nad kwestią kontroli następczej. Tutaj proponowałbym jednolitość. Jeśli wzmocnilibyśmy kontrolę prewencyjną i zobligowalibyśmy wojewodów do kontrolowania każdej nowelizacji szkolnego statutu pod kątem legalistycznym (na tożsamej zasadzie, co akty prawa miejscowego), to zdaje się, że i ewentualna kontrola następcza powinna być przez nich dokonywana. Trzeba jednak, oczywiście, zadbać na etapie projektowania takiej reformy, by wojewodowie nie zostali „zasypani” oczywiście bezzasadnymi zgłoszeniami, które sparaliżują pracę obsługujących ich urzędów.

Biorąc to wszystko pod uwagę, sądzę, że kuratoria oświaty powinny sprawować nadzór pedagogiczny bardziej w sferze merytorycznej. Badanie zgodności statutów szkolnych z prawem hierarchicznie wyższym powinno natomiast być dokonywane przez wyspecjalizowane podmioty. Najlepsze do wykonywania tego zadania zdają się służby prawne wojewodów, które mają wieloletnie już doświadczenie dokonywania takiej kontroli, gdy idzie o akty prawa miejscowego. To one powinny, moim zdaniem, kontrolować legalność statutów i prewencyjnie — przy każdej ich nowelizacji — i następczo. Tylko tak zapewnimy tak wysoką, jak to możliwe, zgodność najważniejszych szkolnych aktów prawnych z tymi powszechnie obowiązującymi, ucząc tym samym praworządności w praktyce już od pierwszej klasy szkoły podstawowej.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.