Pytanie:
W jakiej formie starosta zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu?
Odpowiedź:
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu nie ma formy decyzji (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r.; IV SA/Wa 495/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., IV SA/Wa 354/11).
Jednocześnie odmienne stanowisko prezentuje znaczna część przedstawicieli doktryny, gdyż mamy do czynienia z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, w której dodatkowo orzeka się o prawach i obowiązkach jednostki (ja również uważam, że UPUL powinien być zatwierdzany w formie decyzji, choćby dlatego, że o wiele łatwiej byłoby odwołać się od planu; podobne stanowisko prezentuje B. Rakoczy w komentarzu do ustawy o lasach, dostępnym w serwisie).
Oczywiste jest, że stanowisko sądu administracyjnego jest wiążące, a nie stanowisko doktryny, stąd i ja - pisząc o formie zatwierdzenia UPUL - ostatecznie przyjąłem stanowisko judykatury, niezależnie od mojego poglądu na tę sprawę. Także orzekające w tej sprawie sądy przyznają, że przedstawiciele doktryny uważają inaczej, Niemniej jednak z uwagi na to, że nie sposób z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - dalej u.l. -wywieść, że zatwierdzenie UPUL powinno nastąpić w formie decyzji (ustawodawca enumeratywnie wskazał, kiedy orzeczenie organu ma być wydane w formie decyzji), należy przyjąć, że zatwierdzenie UPUL nie odbywa się w formie decyzji. Jednocześnie trudno określić formę zatwierdzenia, gdy nie jest to decyzja ani postanowienie. Nie jest to również "zwykłe pismo", skoro wynikają z niego prawa i obowiązki dla właścicieli lasów. Dokonując zatwierdzania, starostowie używają wyrażenia "Zatwierdzam".
Ani akt u.l., ani ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. - nie definiują pojęcia "zatwierdzenie", nie określają również formy tego zatwierdzenia, poza stwierdzeniem, że u.l. w kwestii zapisów dotyczących decyzji wydawanych przez starostę pomijają faktycznie UPUL jako akt wydawany w drodze decyzji.
Uzasadnienie:
Z treści orzeczeń sądów administracyjnych można wywieść następujące uzasadnienie: prawodawca nie określił formy, w jakiej dokonywane jest zatwierdzenie planu, co nie pozwala domniemywać, iż chodzi o decyzję administracyjną. Należy wskazać, iż gdy czynności dotyczące nadzoru (reglamentacji) gospodarki leśnej przez organ władzy publicznej mają formę decyzji administracyjnej, to zostały tak określone w u.l. expressis verbis. Należą do nich np. decyzja starosty określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej wydawana w myśl art. 19 ust. 3 u.l. czy decyzje wydawane na podstawie art. 24 u.l., gdy właściciel lasu nie wykonuje ciążących na nim obowiązków związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki leśnej.
Uproszczony plan urządzenia lasu odznacza się dużą swoistością, wynikającą z konieczności uwzględnienia w nim elementów przewidzianych w art. 18 u.l., w tym zadań w zakresie zalesień, odnowień, ochrony lasów itp., a jego zapisy uzyskują moc obowiązującą po zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej (art. 22 ust. 2 u.l.). Zatwierdzenie to, aczkolwiek nadaje moc prawną zapisom planu skierowanym do właścicieli lasów na terenie nim objętym i imiennie w tym planie wskazanych, kształtując sytuację prawną tych właścicieli w zakresie sposobu wykonywania prawa właścicieli (co mogłoby sugerować, iż jest to akt wydany w indywidualnej sprawie), z uwagi na tryb jego dokonania nie może być jednak utożsamione z decyzją administracyjną w sprawie w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Jednocześnie sądy administracyjne, poza stwierdzeniem, że zatwierdzenie UPUL nie odbywa się w formie decyzji, nie określiły charakteru pisma zatwierdzającego UPUL. Stwierdzono jedynie, że "zatwierdzenie planu urządzenia lasu nie jest aktem władczym skierowanym do podmiotów spoza struktury administracji publicznej" o charakterze planistycznym (co np. do planów urządzenia lasu jest uzasadnione).
W niektórych orzeczeniach sądy posługują się wyrażeniem "inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a.Ponadto do aktu zatwierdzania uproszczonego planu urządzenia lasu nie stosuje się przepisów k.p.a., a jego wzruszenie może nastąpić właśnie w drodze zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.
NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07 (LEX nr 496231), uzasadniając wyrok, stwierdził, że "UPUL jest szczególnego rodzaju planem zagospodarowania przestrzennego, ale zarazem nie stwierdził, że jest to akt prawa miejscowego". Pogląd ten dotyczy jednak stricte planu urządzenia lasu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6 u.l. Z kolei NSA w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 2 lutego 2007 r., II OSK 1883/06, stwierdził że zapisy UPUL uzyskują moc obowiązywania po jego zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej (art. 22 ust. 2 u.l.), kształtując sytuację prawną właścicieli lasu w zakresie sposobu wykonywania prawa własności, jednak z uwagi na tryb dokonania omawianego zatwierdzenia nie może być ono utożsamione z decyzją w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Zatwierdzenie UPUL ma niewątpliwie charakter publicznoprawny, albowiem następuje w sprawie z zakresu administracji publicznej i jest władczym aktem organu administracji publicznej. UPUL "nie ma jednak charakteru normatywnego i nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, a nadto nie jest podawany do powszechnej wiadomości, czyli nie posiada tych cech, których łączne występowanie jest niezbędne dla możliwości zakwalifikowania go jako aktu prawa miejscowego (tak NSA w wyżej przywołanym orzeczeniu II OSK 1883/06).
