Warunki zabudowy: oddziaływanie inwestycji decyduje o uznaniu za stronę

Ład przestrzenny najbliższego otoczenia traktowany jest przez społeczność lokalną jako dobro o dużym znaczeniu. Nie bez powodu więc każda planowana inwestycja za płotem budzi obawy o istniejący dotychczas porządek architektoniczny, szczególnie w przypadku terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Właśnie z tego powodu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy charakteryzują się dużą ilością osób wyrażających chęć udziału w postępowaniu jako jego strony, a które często opierają swój ewentualny udział w sprawie o subiektywnie odczuwany interes faktyczny.

Interes prawny a interes faktyczny na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego

Definicję legalną strony postępowania zawiera w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – przywoływana dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie interesu prawnego, w związku z brakiem definicji ustawowej, dookreślone zostało dorobkiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2015 r. II SA/Gd 679/14 LEX nr 1751474 należy go rozumieć jako „interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.”

Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który błędnie postrzegany jest jako dający legitymację do występowania w sprawie administracyjnej jako strona postępowania. W przywołanym powyżej wyroku wskazano, że „w przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej.”

Różnicą podstawową, niosącą najdalej idące skutki procesowe jest fakt, że w przeciwieństwie do interesu prawnego, interes faktyczny nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne.

Interes prawny w postępowaniu dot. warunków zabudowy

Duży stopień skomplikowania postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wynika, w znacznej mierze, ze wspomnianego na wstępie subiektywnego przeświadczenia często dużej ilości osób, o posiadaniu przymiotu strony postępowania, jak również ciążącego każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie obowiązku ustalenia właściwego katalogu adresatów decyzji.

W praktyce, krąg stron postępowania często nie ogranicza się do wnioskodawców czy też właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, a obejmuje niejednokrotnie inne podmioty, które wykażą swój interes prawny oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

W jakim zatem przypadku organ prowadzący postępowanie stwierdza, że osoba ubiegająca się o status strony, posiada legitymację do występowania w postępowaniu w takim charakterze?

Jak już wspomniano, o tym czy spełniony został warunek istnienia posiadania interesu prawnego dającego legitymację do bycia stroną w postępowaniu decyduje zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Innymi więc słowy, aby skutecznie domagać się udziału w postępowaniu w charakterze strony, dowieść należy organowi prowadzącemu postępowanie, że zgodna z wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy mogłaby wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności, np. ograniczenie sposobu jej wykorzystywania, czy też jej rozporządzaniem. W związku z powyższym, organ właściwy w sprawie wydania decyzji ma obowiązek każdorazowo zbadać jaki jest rodzaj inwestycji, jej rozmiar oraz stopień i zakres oddziaływania inwestycji, co pozwala z kolei na ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, tj. jego stron.

Wyjaśnić należy, że przepis prawa materialnego, który jest źródłem interesu prawnego nie musi być koniecznie zawarty w normie prawa administracyjnego, a może należeć do każdej gałęzi prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 817/12 LEX nr 1326968). Jako przykład, w tym przypadku normy prawa cywilnego, wskazać można art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zasięg oddziaływania inwestycji jako podstawa dla przyjęcia interesu prawnego wywodzić należy ze wskazanego przepisu Kodeksu cywilnego.

Dowiedz się więcej z książki
	Decyzja o warunkach zabudowy rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł

Na szczególne podkreślenie, w przypadku postępowania dot. warunków zabudowy, zasługują normy zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Te bowiem w sposób najbardziej szczegółowy regulują kwestie dotyczące oddziaływania obiektów budowlanych, znajdując swoje zastosowanie zwłaszcza na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy to określenie obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego stanowi podstawowy obowiązek projektanta obiektu. Na podstawie określonego w projekcie zasięgu oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ustala się strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, do których to, obok inwestora, należą właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zasadne wydaje się wskazanie, że zasięgu oddziaływania inwestycji nie należy utożsamiać z obszarem analizowanym, wyznaczanym obowiązkowo na potrzeby ustalenia parametrów i cech zabudowy w analizie stanowiącej elementarny załącznik do decyzji. Nie sposób przyjąć, że są to pojęcia o tym samym zakresie przedmiotowym, a wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym objęte są oddziaływaniem inwestycji oznaczającym uzyskanie przez ich użytkowników, czy też właścicieli przymiotu strony postępowania.

Sąsiad nie zawsze jest stroną postępowania

Jak podkreślił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1224/13 LEX nr 1493081 „o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.” Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w wyroku z dnia 30 października 2013 r. II SA/Sz 952/13 LEX nr 1395595 stwierdził, że sąsiedztwo fizyczne samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy, ale tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Sąsiedztwo - nawet bezpośrednie - nieruchomości nie musi oznaczać więc automatycznie wejścia w prawa strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Na marginesie wskazać jedynie należy, że działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków chronione są wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) ochroną ładu architektonicznego polegającą na konieczności zapewnienia kontynuacji takich parametrów, jak linia zabudowy czy gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych.