WSA: Decyzja w sprawie tarczy finansowej podlega kontroli administracyjnej

Działalność PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie subwencji jest działalnością administracji publicznej i jako taka powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych – uznał WSA we Wrocławiu. Spór o to, czy do rozpoznania rozstrzygnięć właściwy jest sąd administracyjny czy powszechny, trwa od kilku miesięcy. Nie wszyscy prawnicy podzielają ocenę wrocławskiego sądu.

Spółka złożyła w maju 2020 r. wniosek o wypłatę subwencji finansowej programu Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju w kwocie 120 tys. złotych. PFR przyznał subwencję, ale niższą - 96 tys. złotych. Wskazał, że umowa zachowuje pełną moc obowiązującą między PFR i przedsiębiorcą z uwzględnieniem obniżonej kwoty subwencji. PFR nie uwzględnił ani odwołania, ani reklamacji firmy. Przedsiębiorstwo złożyło więc do sądu administracyjnego skargę, wnosząc o zobowiązanie funduszu do wypłaty 24 tys. złotych, zgodnie z umową.

PFR domagał się odrzucenia pozwu wskazując, że pismo informujące nie jest aktem lub czynnością podlegającą zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej. PFR występuje w relacji z beneficjentami programu jako spółka prawa handlowego, a nie organ administracji publicznej. Nie wykonuje też czynności z zakresu administracji publicznej i nie dysponuje środkami publicznymi.

PFR działa jako organ administracji publicznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu potwierdził, że w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej rządowy program "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" oraz w regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w toku procedury ubiegania się o subwencję finansową.

W ocenie sądu analiza obowiązujących regulacji prawnych pozwala przyjąć, że PFR, załatwiając sprawy z wniosków o udzielenie subwencji z Tarczy finansowej, działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, wykonując zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej. Jak wskazano w Programie rządowym (będącym załącznikiem do uchwały z 27 kwietnia 2020 r.), poza działalnością inwestycyjną prowadzoną na zasadach rynkowych, do zadań PFR, określonych w art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju, należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19.

Po drugie, sąd wskazał, że PFR dysponuje środkami publicznymi.

- Działalność PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy w ramach omawianego programu rządowego jest działalnością administracji publicznej i jako taka powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych – stwierdził WSA we Wrocławiu w postanowieniu (sygn. Akt III SA/Wr 27/21)

Czytaj także: Nadzwyczajna pomoc zamyka przedsiębiorcom prawo do sądu

Właściwość sądu ma wpływ na strategię działania przedsiębiorców

Joanna Prusak, radca prawny, senior associate NGL Wiater sp.k. wskazuje, że praktyka ostatnich miesięcy pokazuje, że przedsiębiorcy mają problemy z ustaleniem, jaki sąd – cywilny czy administracyjny - jest właściwy dla dochodzenia roszczeń związanych z poszczególnymi instrumentami pomocy COVIDowej. Wątpliwości te wynikają często z nieprecyzyjnie sformułowanych programów oraz niejasnej formy, w jakiej przedsiębiorcy są informowani o odmowie udzielenia wsparcia lub udzieleniu wsparcia w kwocie niższej niż wnioskowana. Wątpliwości odnośnie właściwości sądu dotyczą również subwencji PFR.

- Z jednej strony PFR realizuje Tarczę finansową jako zadanie powierzone przez Radę Ministrów i, rozpoznając wnioski o subwencje, wydawał „decyzje”, które jednak nie odpowiadały wymogom formalnym decyzji administracyjnych. Z drugiej strony, nietypowy tryb rozpoznawania wniosków - polegający na tym, że PFR najpierw zawierał za pośrednictwem banku umowę z beneficjentem, a dopiero po zawarciu umowy, rozstrzygał o wypłacie czy odmowie wypłaty subwencji stanowiącej pomoc publiczną, czyli wydawał „decyzję”, przemawiał raczej za właściwością sądów cywilnych. Wydaje się też, że w tym ostatnim kierunku poszła praktyka – mówi mec. Prusak.

Jej zdaniem postanowienie WSA we Wrocławiu jest istotnym i ciekawym głosem w sporze, bo ustalenie, który sąd - cywilny czy administracyjny jest właściwy w sprawach rozpoznawania wniosków o subwencję PFR, ma fundamentalne znaczenie dla przedsiębiorców.

- Przesądza o strategii działania przedsiębiorcy, dostępnych roszczeniach, terminach, opłatach itp.  – kwituje Joanna Prusak

PFR działa nie na podstawie decyzji, a umów

Krzysztof Brysiewicz, wspólnik zarządzający w kancelarii Brysiewicz, Bokina, Sakławski i Wspólnicy sp.k. uważa, że sąd popełnił  błąd we wnioskowaniu, bo przyjął że skoro PFR działa w zakresie zadań zleconych, to automatycznie jest organem administracji publicznej i działa w formie władczej.

-  Sąd nie pochylił się zupełnie nad kwestią, że procedura przyznawania środków opierała się w całości na umowie, którą beneficjent podpisywał z PFR jeszcze przed złożeniem wniosku o subwencję. Uważam, że te sprawy należą w całości do drogi cywilnej, właśnie ze względu na to, że nie ma tu wydzielonego etapu przyznania wsparcia od podpisania umowy. Tymczasem na konieczność badania czy dany podmiot działa we władczej formie przyznając środki publiczne zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze w uchwałach siedmiu sędziów z 2006 r. (II GPS 1/06) i 2007 r. (II GPS 3/06) - wskazuje mec. Krzysztof Brysiewicz.

Także Jakub Jankowiak, prawnik z kancelarii Filipiak Babicz uważa, że decyzja wydawana przez PFR, w której określona jest wysokość subwencji finansowej, nie stanowi przykładu decyzji administracyjnoprawnej, a występuje tu jedynie – zapewne celowa – zbieżność nazw tych instrumentów. Przypomina, że przedsiębiorca w pierwszej kolejności zawiera umowę subwencji finansowej, a dopiero w następnej kolejności PFR (w oparciu o postanowienia regulaminowe i umowne) - wydaje decyzję co do wysokości subwencji finansowej, która może być pozytywna, częściowo pozytywna albo negatywna.

- W takim wypadku ową decyzję należałoby uznać po prostu za uprawnienie PFR ukształtowane na podstawie cywilnoprawnej zasady swobody umów, które pozwala PFR określić jedynie deklaratoryjnie, ale na podstawie postanowień regulaminowych i umownych, wysokość należnej przedsiębiorcy subwencji albo w przypadku jego braku kwalifikacji do programu pozwala PFR wypowiedzieć umowę – podnosi Jakub Jankowiak.

W jego ocenie, procedura odwoławcza przysługująca od decyzji, również nie stanowi przykładu procedury administracyjnoprawnej, ale jedynie cywilnoprawne rozwiązanie, mające na celu umożliwienie pozasądowego rozstrzygnięcia sporu co do stanowiska PFR w zakresie należnej przedsiębiorcy subwencji.  W podobnych sprawach stanowiska zajmował już Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że jeśli podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem.