Właściwość organu ws. pozwolenia zintegrowanego zależy od rodzaju eksploatowanej instalacji

Pozwolenie zintegrowane są tym rodzajem decyzji administracyjnych, które w zależności od rodzaju eksploatowanej instalacji wydają różne organy administracji. Decyzję ws. pozwolenia zintegrowanego może wydać marszałek albo starosta.

Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013, poz. 1232) organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) jest marszałek województwa. Natomiast w pozostałych przypadkach zgodnie z postanowieniami art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego jest starosta.

Decyzje ta w myśl art. 188 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wydawane są na okres do lat 10. Z punktu widzenia korzystania ze środowiska jest to bardzo długi czas w trakcie, którego może zmieniać się kwalifikacja przedsięwzięć w ramach, których eksploatowane są instalacje wymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Ciągły rozwój wymaga także dokonywania zmian w instalacjach, przy użyciu których ma miejsce korzystanie ze środowiska. W takich sytuacjach może się jednak okazać, że dotychczasowe pozwolenia zintegrowane ulegną częściowej dezaktualizacji i będą wymagały zmiany. Ta ostatnia oczywiście będzie mogła być dokonana z zachowaniem reguł wynikających z art. 214 i 315 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 155 K.p.a.

W takim przypadku pojawia się jednak wątpliwość, czy zmiana w pozwoleniu zintegrowanym powinna być wprowadzona przez organ, który wydał decyzję zmienianą, czy też ten który byłby właściwy do jej wydania w dacie dokonywania zmiany z punktu widzenia kwalifikacji przedsięwzięcia. W pierwszym przypadku mówilibyśmy o statycznej, a w drugim o dynamiczne właściwości rzeczowej organów administracji.

Dynamiczna koncepcja właściwości

Powiązanie się przez ustawodawcę w art. 378 ust.2a Prawa ochrony środowiska właściwości rzeczowej marszałków do wydawania pozwoleń zintegrowanych z kwalifikacją przedsięwzięć wskazuje na dynamiczną koncepcję właściwości, uzależnioną od sposobu kwalifikacji analizowanych przedsięwzięć. W przypadku zmiany kwalifikacji konkretnych rodzajów przedsięwzięć zmieniłby się zatem także organ właściwych do wydawania decyzji stanowiących podstawę ich eksploatacji. Rozwiązanie tego problemu nie jest jednak takie oczywiste, a w ostatnim czasie zyskał on dodatkowo na znaczeniu.

W dniu 25 czerwca 2013 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013, poz. 817) zgodnie, z którym dokonana została zmiana kwalifikacji wymienionych w nim rodzajów przedsięwzięć. W związku z tym nawet bez dokonywania jakichkolwiek zmian w instalacji zmieniała się jej kwalifikacja z punktu widzenia oddziaływania na środowisko.

Z punktu widzenia kwalifikacji przedsięwzięć zmiana ta wywiera istotny wpływ na kwalifikację przedsięwzięć, które utraciły status mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W obecnym stanie prawnym nie budzi bowiem wątpliwości, że byłyby one uznane za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji stanowiących podstawę ich funkcjonowania byłby zgodnie z art. 378 ust. 1 starosta. Proces korzystania ze środowiska ma jednak charakter permanentny w związku z czym w praktyce oprócz wydawania nowych decyzji stanowiących podstawę szeroko rozumianego korzystania ze środowiska tak samo istotne jest zmienianie decyzji już wywołujących skutki prawne.

Na tym tle pojawia się jednak wątpliwość prawna stanowiąca przedmiot dalszych rozważań, czy w przypadku zmiany kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia ocen oddziaływania na środowisko zmian w decyzjach wydanych pod rządami poprzednich przepisów powinny dokonywać organy, które wydały zmienianą decyzję, czy też te które byłyby obecnie właściwe do jej wydania. Niestety wątpliwości tych nie rozstrzygają postanowienia par. 2 rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przewidującego, że „Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo przynajmniej jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.”

Z postanowień przytoczonego rozwiązania nie wynika bowiem, jednoznacznie czy przytoczone rozwiązania odnoszą się jedynie do postępowań, w których jest badany wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz tych w których wydawane są decyzje stanowiące podstawę realizacji przedsięwzięcia, czy tez także do tych np. związanych z wydawaniem pozwoleń na korzystanie ze środowiska, w przypadku których o właściwości organu do jego wydania przemawia kwalifikacja przedsięwzięcia.

Rozwiązując ten problem w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z punktu widzenia systemowego przytoczone rozwiązania o charakterze przejściowym odnoszą się jedynie do postępowań w których wydawane są decyzja, w toku wydawania których badany jest wpływ przedsięwzięcia na środowisko lub tych stanowiących podstawę jego realizacji. W związku z tym odnoszą się one jedynie do tych rodzajów postępowań, które zostały w nim precyzyjnie wymienione. W żadnym razie nie mogą być one jednak rozszerzane na inne rodzaje decyzji administracyjnych, które nie zostały w nim wprost wymienione (takich jak np. pozwolenia na korzystanie ze środowiska).

Dlatego też w pozostałych przypadkach przy ustaleniu organu właściwego do wydania decyzji znajdować będą zastosowanie ogólne reguły przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W sytuacji pozwoleń na korzystanie ze środowiska skutkuje to komplikacją związana z ustaleniem, czy właściwym do wprowadzenia wnioskowanych zmian w pozwoleniu zintegrowanym byłby starosta właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy tak kwalifikowane jest przedsięwzięcie w związku z korzystaniem z którego było wydane pozwolenie w chwili składania wniosku o dokonanie zmiany, czy też marszałek województwa właściwy w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, który wydał przedmiotowe pozwolenie).

Rozwiązania tak postawionego problemu prawnego należy poszukiwać w pierwszej kolejności w postanowieniach art. 214 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który stanowi że „1. Przed dokonaniem zmian w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, polegających na zmianie sposobu funkcjonowania instalacji, prowadzący instalację jest obowiązany poinformować o planowanych zmianach organ właściwy do wydania pozwolenia.” Natomiast zgodnie z postanowieniami ust. 2 tego przepisu „Organ, o którym mowa w ust. 1, może uznać, że planowane zmiany w instalacji wymagają zmiany niektórych warunków wydanego pozwolenia zintegrowanego i zobowiązać prowadzącego instalację, w terminie 30 dni od otrzymania informacji, do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia.”

Z postanowień tego przepisu wynika więc, że do dokonania zmiany w pozwoleniu zintegrowanym właściwy jest organ uprawniony do wydania pozwolenia zintegrowanego. Z gramatycznej wykładni tej normy prawnej wynika zatem, że właściwym do wprowadzenia zmian w pozwoleniu zintegrowanym co do zasady będzie właściwy organ uprawniony do jego wydania w stanie prawnym i faktycznym występującym w dacie orzekania o zmianie, gdyż w przeciwnym razie przepis ten stanowiłby, że właściwy jest organ wydający pozwolenie. Takie stanowisko znajduje oparcie w postanowieniach art. 214 Prawa ochrony środowiska. Jest ono o tyle uzasadnione, że w przepisie tym ustawodawca nakłada na podmiot korzystający ze środowiska w pierwszej kolejności obowiązek poinformowania organu właściwego do wydania pozwolenia o planowanych zmianach w instalacji oraz wystąpienia o jego zmianę. Oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca wprowadził odmienne rozwiązania w zakresie zmiany decyzji w stosunku do tych wynikających z art. 155 K.p.a., który przewiduje, że ostateczna decyzja może być zmieniona przez organ, który ją wydał lub organ wyższego stopnia. Gdyby zatem intencją ustawodawcy na gruncie postanowień art. 214 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska było tak jak w art. 155 K.p.a. zachowanie właściwości organu, który wydał decyzję to ustawodawca, posłużył by się takim samym sformułowaniem jak w tym ostatnim przepisie. Tak jednak się nie stało.

Odrywając się jednak od gramatycznej wykładni postanowień art. 214 ust. 1 Prawa ochrony środowiska należy zauważyć, że gdyby przepis ten interpretować dokładnie w taki sam sposób jak postanowienia art. 155 K.p.a., to okazałoby się w praktyce, że nawet najdalej idąca zmiana warunków korzystania ze środowiska nie miałaby wpływu na właściwość organu administracji upoważnionego do przyjęcia informacji o planowanych zmianach w instalacji i zmiany pozwolenia zintegrowanego, gdyż zawsze byłby nim organ, który wydał pozwolenie. W takim zaś przypadku postanowienia art. 214 ust. 1i 2 Prawa ochrony środowiska w części w jakiej ustawodawca określił, że właściwym do rozpatrzenia wniosku o zmianę jest organ upoważniony do jego wydanie byłyby zbędne. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z jedną z podstawowych zasad wykładni, która zabrania interpretacji przepisów w ten sposób, że niektóre z nich lub ich części są zbędne. Taki zaś efekt wywołałoby przyjęcie, że zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia objętego pozwoleniem zintegrowanym nie ma żadnego wpływu na właściwość organu uprawnionego do przyjęcia informacji o zamiarze wprowadzenia istotnej zmiany w instalacji, gdyż w takim przypadku i tak zawsze właściwy byłby organ, który wydał konkretne pozwolenie zintegrowane zgodnie z ogólnymi regułami. Stanu tego w żaden sposób nie zmienia pogląd zaprezentowany w orzecznictwie przyjmujący, że „Trudno zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego byłby organ, który nie był uprawniony do jego wydania z uwagi na charakter przedsięwzięcia. Nawet jeżeli przedsięwzięcie nie jest już przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś., to właściwym organem w sprawie nie jest starosta, a marszałek województwa.” (postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r., II OW 129/12, Lex nr 1270264). Pogląd ten odnosi się bowiem jedynie do właściwości organu w przypadku wygaszenia pozwolenia na korzystanie ze środowiska. W uzasadnienie do tego orzeczenia stwierdzono bowiem, że „Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wnioskodawcy, zgodnie z którym, skoro przedsięwzięcie nie jest już przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 378 ust. 2a p.o.ś., to właściwym organem w sprawie jest starosta.

Stanowisko to oczywiście znalazłoby zastosowanie, gdyby chodziło o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednakże przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Mamy więc do czynienia ze swoistym "utrwaleniem" właściwości i zasadnicze znaczenie ma nie obecny stan faktyczny, lecz stan z chwili wydania pozwolenia, które ma być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 140 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Trudno bowiem zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego byłby organ, który nie był uprawniony do jego wydania z uwagi na charakter przedsięwzięcia.” Decyzja w przedmiocie zmiany pozwolenia jest bowiem rodzajowo taką samą decyzją jak pozwolenie. W związku z tym w świetle przytoczonych wyżej rozwiązań art. 214 i 215 Prawa ochrony środowiska nie można mówić o utrwaleniu właściwości organu w przypadku wydania lub zmiany pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy decyzją w przedmiocie wygaszenia, a decyzją zmieniającą pozwolenia. Ta pierwsza bowiem wiąże się z reguły z oceną kwestii procesowej będącej ścisłą konsekwencją wydanego wcześniej pozwolenia. Natomiast zmiana w pozwoleniu jest następstwem zmiany sposobu korzystania ze środowiska lub kwalifikacji jego skutków.

Dlatego też należy uznać, że o właściwości organu przesądzać będzie kwalifikacja instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym po dokonaniu zamierzonych zmian w instalacji lub po zmianie przepisów prawa przesądzających o właściwości organów. Jeżeli zatem z oceny przedłożonej informacji oraz wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego będzie wynikało, że po dokonaniu planowanej zmiany przedsięwzięcie lub na skutek zmiany stanu prawnego będzie kwalifikowane ono do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to organem właściwym do wprowadzenia zmian w pozwoleniu zintegrowanym będzie starosta, nawet jeżeli sam wcześniej nie wydawał pozwolenia objętego wnioskowaną zmianą. Jeżeli natomiast z przeprowadzonej oceny wynikać będzie, że przedsięwzięcie w ramach, którego eksploatowana jest instalacja objęta wnioskowaną zmianą kwalifikowane będzie do kategorii tych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to organem upoważnionym do wprowadzenia zmian będzie marszałek województwa (poza terenami zamkniętymi) nawet jeżeli wcześniej pozwolenie zintegrowane było wydane przez starostę. Nie można bowiem wykluczyć w praktyce również sytuacji, w której na skutek proponowanych zmian w instalacji, jej kwalifikacja z grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zmieni się na grupę mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tylko taki sposób rozumienia postanowień art. 215 ust. 1 Prawa ochrony środowiska pozwala bowiem na to aby w przypadku wprowadzania istotnych zmian w instalacji ich oceny dokonywał organ właściwy w sprawie poszczególnych rodzajów przedsięwzięć.

W przeciwnym razie organy, które wydały konkretne pozwolenie zintegrowane orzekałyby w sprawach, w których de facto stały się nie właściwe z uwagi na zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia w ramach, którego eksploatowana jest instalacja objęta pozwoleniem zintegrowanym.