Ograniczenia w działalności gospodarczej mogą rodzić roszczenia wobec Skarbu Państwa

Wprowadzone po pojawieniu się epidemii koronawirusa ograniczenia w działalności przedsiębiorstw doprowadziły w wielu z nich do poważnych strat. Powstają więc pytania o odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody związane zarówno z działaniem, jak i zaniechaniem władzy ustawodawczej i wykonawczej w tej dziedzinie - pisze adwokat Elżbieta Buczek , wspólnik w Kancelarii Dubois i Wspólnicy.

Ustawą z  2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374) zmieniono m.in ustawę z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2019.1239 t.j. ). Dodany art. 46b, wprowadził możliwość ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wydane rozporządzenia wprowadzały restrykcyjnie i daleko idące ograniczenia.

Czytaj: Sejm uchwalił tarczę antykryzysową 4>>
 

Obecnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z  16 maja 2020 r. zniesiono m.in. całkowity zakaz świadczenia usług gastronomicznych polegających na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, pozostawiając ograniczenia w tym zakresie. Jednocześnie, utrzymano zakaz prowadzenia działalności w obszarach związanych m.in z organizacją, promocją lub zarządzaniem imprezami, takimi jak targi, wystawy, kongresy, konferencje, spotkania, włączając działalności polegające na zarządzaniu i dostarczaniu pracowników do obsługi terenów i obiektów, w których te imprezy mają miejsce.

Czytaj w LEX: Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii >

Kodeks cywilny. Komentarz. Tom 3. Zobowiązania. Część ogólna

Jacek Gudowski

Sprawdź  

Cena promocyjna: 39.9 zł

|

Cena regularna: 399 zł

|

Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł

Pytania o konstytucyjność i odpowiedzialność za skutki

Wprowadzanie ograniczeń i częściowe wciąż ich utrzymanie powoduje coraz liczniej pojawiające się pytania, czy tego rodzaju ograniczenia wprowadzone na czas epidemii są zgodne z przepisami Konstytucji RP, czy wydane rozporządzenia Rady Ministrów w wykonaniu upoważnienia ustawowego są prawidłowe, a w konsekwencji, czy działania organów konstytucyjnych są legalne i nie rodzące odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i nast. k.c.

Próbując odpowiedzieć na tak postawione pytanie należy przytoczyć art. 20 Konstytucji RP, w którym wyrażona została zasada wolności gospodarczej. Przesłanki jej ograniczenia określa art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Czytaj w LEX: Wpływ koronawirusa na umowy z kontrahentami >

Ograniczone uprawnienia państwa

Wolność działalności gospodarczej jest publicznym prawem podmiotowym, polegającym na swobodzie podjęcia oraz wykonywania działalności, w celu osiągnięcia zysku. Podmiotowi prywatnemu przysługuje uprawnienie do: swobody w decydowaniu o rozpoczęciu działalności gospodarczej, jej prowadzeniu oraz zakończeniu, a także swobody  wyboru formy organizacyjnej oraz sposobu jej prowadzenia. (por. wyroki TK z dnia 3 lipca 2012 r., K 22/09, oraz z dnia 7 czerwca 2005 r., K 23/04).  Z uprawnieniami tymi skorelowane są obowiązki państwa, m.in. powstrzymanie się od nadmiernej ingerencji w wolność działalności gospodarczej oraz tworzenia instytucji prawnych i warunków umożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto, jak podkreśla Piotr Tuleja: ,,Wolność ta ma również aspekt pozytywny, polegający na żądaniu od organów władzy publicznej podejmowania pozytywnych działań, w tym działań legislacyjnych, umożliwiających korzystanie z tej wolności.” (tak: P. Tuleja. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Opublikowano WKP 2019).

Czytaj w LEX: Koronawirus jako siła wyższa a umowy cywilnoprawne >

Wolność gospodarcza nie ma jednak charakteru absolutnego. Ograniczenie jej prowadzenia jest dopuszczalne po pierwsze w drodze ustawy, po drugie ze względu na ważny interes publiczny. Ustawa zasadnicza niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej czyni szczególny, kwalifikowany, rodzaj interesu publicznego. Ustawodawca musi każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej służy ochronie szczególnie istotnego, ważnego interesu publicznego. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej w związku z obecnie trwającą epidemią nie wzbudza większych wątpliwości, niemniej takie wątpliwości rodzi forma wprowadzonych ograniczeń.

Skorzystaj z wzorów dostępnych w LEX:

• Pozew o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie
• Pozew o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez władzę publiczną (niewydanie aktu normatywnego)
• Pozew o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego
• Pozew o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego
• Pozew o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną na osobie przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej
• Pozew o odszkodowanie za straty majątkowe poniesione w związku z wprowadzeniem ograniczeń spowodowanych stanem nadzwyczajnym

Ugruntowane orzecznictwo TK

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że ograniczenia prawa i wolności na gruncie art. 22 Konstytucji w płaszczyźnie materialnej muszą znajdować uzasadnienie w ,,ważnym interesie publicznym”, zaś w płaszczyźnie formalnej powinny być wprowadzone w drodze ustawy (por. np. wyrok TK z dnia 3 lipca 2012 r., K 22/09. Art. 22 Konstytucji zawęża zatem możliwość przekazania takiej regulacji aktowi podwykonawczemu – rozporządzeniu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, "(…) zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 Konstytucji. W przeciwnym bowiem razie wprowadzenie przez Konstytucję dodatkowego wymagania, iż pewne materie mogą być regulowane «tylko w drodze ustawy» byłoby pozbawione znaczenia prawnego. Innymi słowy, ustawowe odesłanie unormowania pewnych kwestii do rozporządzenia może być wprawdzie zgodne z ogólnymi wymaganiami wynikającymi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ale - jeżeli kwestie te dotyczą praw i wolności jednostki - może okazać się niezgodne z art. 22 (a także art. 31 ust. 3 bądź art. 64 ust. 3), bo te przepisy silniej akcentują konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawężają pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia" (por. także wyrok TK z dnia 13 października 2010 r., Kp 1/09, oraz wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., II GSK 212/07, LEX nr 460723).  

Nie powinien zatem budzić wątpliwości brak możliwości pełnego, kompleksowego uregulowania zakazów, wyłącznie w drodze rozporządzenia. Tymczasem art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w pełni powierza Radzie Ministrów kompleksowe uregulowanie w drodze rozporządzenia istotną materię związaną z ograniczeniem wolności działalności gospodarczej.

Czytaj w LEX: Doręczenia w postępowaniach sądowych w dobie COVID-19 (koronawirusa) >

Ograniczenia czy zakaz?

Drugą kwestią, na którą należy zwrócić uwagę na gruncie art. 22 Konstytucji jest możliwość wprowadzania w drodze ustawy jedynie ograniczeń wolności działalności gospodarczej, a nie jej całkowitego zakazania i wyłączenia możliwości jej prowadzenia. Art. 22 Konstytucji posługuje się, podobnie jak art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, pojęciem ,,ograniczenia” prawa. Ograniczać - to jak podaje Słownik Języka Polskiego PWN - zacieśnić zakres czegoś, ująć w pewne granice przestrzenne, zaś ograniczyć się to zmniejszyć zakres swego działania, posiadania itp.

Sprawdź również książkę: Kodeks cywilny. Komentarz. Tom 3. Zobowiązania. Część ogólna >>

Szczególne wymogi w zakresie ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw przewiduje art. 31 ust. 3 Konstytucji, który powinien być stosowany kumulatywnie z art. 22 Konstytucji. Przepis ten doprecyzowuje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zasada ta winna być odczytana, jako obowiązek wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy, przy tym ingerencja ta nie może naruszać samej istoty wolności i praw (por. wyrok TK z 5 kwietnia 2011 r., P 26/09 oraz wyrok z dnia 30 października 2006 r., P 10/06).

Za duża ingerencja 

Ograniczenie to nie może być tak głęboką ingerencją, która nie tyle zmniejsza, zacieśnia granice tego prawa, ale odejmuje go w całości – zakazując całkowicie prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Ingerencja Rady Ministrów nie powinna iść tak daleko, że wolność działalności gospodarczej zostaje nie tyle zmniejszona, co całkowicie wyłączona.

W wyroku z 12 stycznia 1999 r., P 2/98 TK podkreślił, że ,,Naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji z 1997 r.” Natomiast w wyroku z 12 stycznia 1999 r., P 2/98 TK podkreślił, że ,,Naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji z 1997 r.”

Naruszenie istoty prawa 

Ograniczenie prawa nie może zmierzać do naruszenia samej istoty tego prawa, co stanowi ,,rdzeń”, ,,jądro” tego prawa. Jak trafnie ta myśl została wypowiedziana w doktrynie ,,Istota prawa lub wolności zostaje naruszona, gdy regulacje prawne – nie znosząc danego prawa (lub wolności) – w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego.” (B. Banaszak. Prawo człowieka i obywatela w nowej Konstytucji RP, ,,Przegląd sejmowy 1997, nr 5, s. 57, cyt. za R. Pessel Rekompensowanie skutków naruszeń prawa własności wynikających z aktów nacjonalizacyjnych. Warszawa 2003, s. 106-107).

Jeśli zatem przepisy Konstytucji RP dopuszczają wyłącznie możliwość ograniczenia prawa wolności gospodarczej, to całkowite wyłączenie możliwości jej prowadzenia – uniemożliwienie korzystania z niej przez określony czas, zbliża się de facto do ,,wywłaszczenia” z określonego prawa. Przedsiębiorca traci prawo do prowadzenia działalności, pomimo ze formalnie odebranie tego prawa nie przejawia się w indywidualnej decyzji organu publicznego. Jak wskazywał SN w wyroku z dnia 11 maja 2018 r., II CSK 461/17, LEX nr 2486819: ,,W pojęciu faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa (własności), którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa”.

Odszkodowanie za wywłaszczenie?

Na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ,,wywłaszczenie” rodzi  skutek odszkodowawczy, przez co rozumie się możliwość żądania odszkodowania równego wartości utraconego prawa. Termin ,,wywłaszczenie” użyty w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie ma swej definicji w jej przepisach. W wyroku z 14 marca 2000 r., P 5/99, TK uznał, że pojęcie to powinno być rozumiane szeroko, jako ,,wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę.” Podobnie na założeniu szerokiego rozumienia pojęcia ,,pozbawienia własności” opiera się art. 1 Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 16 maja 2020 r., tak jak poprzedzające je rozporządzenia, nie wprowadziło ograniczeń, ale całkowity zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w określonych branżach, choć sama ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w wykonaniu której wydane zostały Rozporządzenia Rady Ministrów przewiduje wyłącznie podstawę wprowadzenia ,,ograniczeń.”

Czytaj: Haładyj: Przygotowujemy się do pozwów przeciwko państwu związanych z epidemią>>
 

Tak daleko idąca ingerencja ustawodawcy, całkowicie zakazująca prowadzenia działalności wiązać się powinna ze skutkiem odszkodowawczym. Brak zaś takiego uregulowania w przepisach ustaw, przy jednoczesnym wywłaszczeniu przedsiębiorców z prawa wolności gospodarczej może stanowić podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne na podstawie art. 417 (1) § 4 k.c.

Stan nadzwyczajny to odszkodowania

Innym przykładem zaniechania legislacyjnego, może być brak wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych określonych w Konstytucji RP. Wprowadzenie takiego stanu łączy się bowiem z odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. (Dz. U. 233.1955). Ustawa ta określa podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, powstałych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie.

W wyroku z 24 września 2003 r., I CK 143/03 wskazał, że ,,zaniechanie legislacyjne (normatywne), (…) zachodzi wówczas, gdy ustawodawca, wbrew obowiązkowi prawnemu, nie stworzył wymaganych regulacji (zaniechanie właściwe) albo stworzył regulację niepełną lub fragmentaryczną (zaniechanie względne). Uznał, że będące źródłem szkody bezprawie normatywne w postaci zaniechania ustawodawcy może być ustalone przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy w postępowaniu odszkodowawczym.”

Co ma istotne znaczenie dla dochodzących roszczeń i ich szybkości, zaniechanie legislacyjne nie wymaga uprzedniego uzyskania prejudykatu, zgodnie z art. 417 (1) § 4 k.c.

Naruszenia legislacyjne do wyjaśnienia

Natomiast, rozwiązania wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów naruszające podstawowe zasady legislacyjne, wymagają uprzedniej ich oceny przez Trybunał Konstytucyjny zgodnie z art. 417 (1) § 1 k.c., co może być trudniejszą drogą do dochodzenia odszkodowań przed sądem. Na gruncie tego wymogu należy przypomnieć, że art. 77 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, jednakże w orzecznictwie dominuje pogląd, iż z treści tego przepisu nie można wywieźć samoistnego roszczenia odszkodowawczego, niezależnego od przepisów ustawowych (por. wyrok SA w Warszawie z 25 maja 2018 r., IV ACa 1724/17).

Zobacz procedurę w LEX: Postępowanie w sprawie z powództwa o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia (art. 417(1) § 2 k.c.) >

Warte jest jednakże, przytoczenie również poglądu odmiennego, choć odosobnionego, zaprezentowanego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 6 lutego 2002 r., V CKN 1248/00, który pominął art. 417 k.c. i zastosował bezpośrednio przepis Konstytucji, tj. art. 77 ust. 1. Przedstawiona koncepcja dotyczyła bezprawia ustawodawczego tj. art. 260 Ordynacji podatkowej. W wyroku tym SN podkreślił jednocześnie, ,,że przepis art. 77 § 1 Konstytucji stosownie do jej art. 8 ust. 2 ma bezpośrednie stosowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, skoro szkoda, o której strona powodowa twierdzi, że istnieje, ma związek z decyzjami organu władzy publicznej.”

Można odwołać się do Konstytucji

Bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji coraz częściej znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny (por. A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Wolters Kluwer, Warszawa, 2008, s. 46-47, por. także K. Działocha, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Komentarz do art. 8, Lex/el), oraz poglądach judykatury  (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2017, sygn. II GSK 1954/16, LEX nr 2425551 oraz wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II GSK 2706/17, LEX nr 2455181). Jak słusznie wskazuje się w doktrynie – prof. P. Kardas: ,,Konstytucja nie jest od kurzenia się na półce. To najwyższe prawo i należy je stosować.”(por. https://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/1026984,konstytucje-nalezy-stosowac.html).

Należy mieć nadzieję, że obecna sytuacja oraz konieczność realizacji przez podmioty uprawnień z art. 77 Konstytucji RP będzie wymuszać konieczność zmian i stosowania bezpośredniego przez sąd Konstytucji RP. Należy przypomnieć, że kierowanie pytania prawnego, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jest uprawnieniem, a nie bezwzględnym obowiązkiem sądu (art. 193 Konstytucji RP).

Opisane powyżej regulacje prawne nie doczekały się jeszcze wypracowanego stanowiska doktryny i judykatury co do ich zasadności, proporcjonalności oraz legalności. Przedstawiona zaś w tym artykule hipotetyczna odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody związane zarówno z działaniem, jak i zaniechaniem władzy ustawodawczej i wykonawczej została oparta w głównej mierze o zasady i wartości wskazane w Konstytucji RP, oraz wykładnię nowo wprowadzonych rozwiązań zgodnie z normami i wzorcami konstytucyjnymi.

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.