Odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych nie mogą być nadużywane

Wprowadzenie odstępstw od zakazów obowiązujących w stosunku do niektórych gatunków chronionych było konieczne. Przyjęte rozwiązania mogą rodzić jednak wiele trudności w praktyce. Ich wadliwe zastosowanie może zaś doprowadzić do negatywnych następstw na dużych obszarach i zniweczyć pozytywne efekty wypracowane w przeszłości.

Objęcie ochroną gatunkową w przeszłości niektórych gatunków zwierząt przyniosło bardzo pozytywne rezultaty. W wyniku tego w niektórych częściach Polski stały się one stosunkowo powszechne stwarzając uciążliwości dla mieszkańców oraz podmiotów prowadzących działalność w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa. Dlatego też w celu zminimalizowania tego negatywnego oddziaływania został dodany do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody art. 56a upoważniający regionalnych dyrektorów do wprowadzenia odstępstw od obowiązujących zakazów.

Przepis ten jest nowym rozwiązaniem, które zostało wprowadzone przez ustawę z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012, poz. 985). Z uzasadnienia do projektu proponującego wprowadzenie tego rozwiązania wynika, że zostało ono przyjęte „Ze względu na poważne szkody wyrządzane w gospodarstwach przez niektóre gatunki w sposób powszechny, tj. bobra europejskiego, kormorana czarnego oraz czapli siwej, jak również na zagrożenie zdrowia i bezpieczeństwa powszechnego w wyniku zalewania terenów przez bobra europejskiego, zaproponowano określenie ogólnego odstępstwa od zakazów w stosunku do tych gatunków - w zarządzeniu regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W tych przypadkach nie będzie konieczności uzyskiwania indywidualnych zezwoleń na odstępstwo od zakazów.” (Sejm RP VII kadencji nr druku 441). Z przytoczonej argumentacji wynika więc, że przyczyna wprowadzenia komentowanego rozwiązania jest nieomal oczywista i nie wymaga szerszej argumentacji.

Niestety sprawa nie jest taka prosta i oczywista. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska zgodnie z postanowieniami art. 56a ust. 1 ustawy będą miały status przepisów prawa miejscowego. W związku z tym po ich opublikowaniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz po ich wejściu w życie będą wywoływały skutki erga omnes, a zatem na wynikające z nich rozwiązania będą mogły powoływać się wszystkie podmioty znajdujące się w sytuacji uzasadniającej zastosowanie odstępstw bez względu na to, czy prowadziły one określony rodzaj działalności w chwili wprowadzania zarządzenia. Jednocześnie rozwiązania te zgodnie z ogólnymi regułami wynikającymi z art. 3 par. 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będą mogły, jak wszystkie inne przepisy prawa miejscowego stanowić przedmiot sądowej kontroli po wniesieniu skargi przez podmiot mający w tym interes prawny (po wcześniejszym wezwaniu na podstawie art. 52 par. 3 p.p.s.a. do usunięcia stanu naruszenia prawa).

Podobne reguły będą znajdowały zastosowanie także do zarządzeń wydawanych na podstawie art. 56a ust. 7 ustawy zmieniających wcześniejsze zarządzenia zezwalające na odstępstwa od zakazów wynikających z art. 52 ust. 1 ustawy lub uchylających te zarządzenia. W związku z tym akty te będą musiały być wydawane z dużą staranności i w sytuacjach do końca przemyślanych, gdyż np. uchylanie przez sądy administracyjne zarządzeń próbujących ograniczyć zakres odstępstw od zakazów lub uchylić wcześniejsze zarządzenia na podstawie, których one zostały wprowadzone może doprowadzić w efekcie finalnym do wystąpienia trudnych do odwrócenia zmian w środowisku przyrodniczym, będących efektem błędów popełnianych przez regionalnych dyrektorów w procesie wydawania omawianych zarządzeń.

W związku z tym, że zarządzenia zezwalające na odstępstwa od zakazów wynikających z art. 52 ust. 1 ustawy zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy mogą być wydawane na stosunkowo długi okres do 5 lat (ale także krótszy) w praktyce mogą wystąpić sytuacje, w których odstępstwa od zakazów będą znajdowały zastosowanie w dużo większej ilości przypadków niż ta jaka występowała w dniu wprowadzania odstępstw od zakazów wynikających z art. 52 ust. 1 ustawy. To zaś przemawia za niezwykle ostrożnym i przemyślanym korzystaniem z rozwiązań wynikających z art. 56a ustawy. O ile bowiem jak wskazuje przeszłość łatwo jest ograniczyć populację konkretnych gatunków zwierząt, to dużo trudniej jest ją przywrócić do stanu właściwego.

Dlatego też z punktu widzenia praktyki bardzo istotne staje się precyzyjne omówienie przesłanek uzasadniających wprowadzenie odstępstw od zakazów wynikających z art. 52 ust. 1 ustawy. Z postanowień art. 56a ust. 2 ustawy wynika, że podstawy zliberalizowania ochrony bobra europejskiego, kormorana czarnego oraz czapli siwej mogą być dwojakiego rodzaju. Po pierwsze uzasadnieniem ich wprowadzenia jest brak rozwiązań alternatywnym, jeżeli czynności, których dotyczy zarządzenie, nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji gatunków objętych zarządzeniem oraz leży to w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego. Po drugie przesłankami ograniczającymi zakres ochrony prawnej przysługującej wymienionym gatunkom mogą być względy wymienione w art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Do wprowadzenia odstępstw od zakazów wystarczy wystąpienie jednego z rodzajów tych przesłanek, na co wskazuje oddzielenie ich od siebie słowem „lub” będącego przejawem alternatywy, ale nie rozłącznej. Pamiętanie o tym zróżnicowaniu jest o tyle istotne, że powołanie się na pierwszą grupę przesłanek uzasadniających wprowadzenie odstępstw może mieć miejsce tylko wówczas gdy „brak rozwiązań alternatywnych, jeżeli czynności, których dotyczy zarządzenie, nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji gatunków objętych zarządzeniem oraz leży to w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego”. Powołanie się na nie może więc mieć miejsce tylko przy kumulatywny ich wystąpieniu. Jeżeli zatem w ocenianym przypadku organ administracji stwierdzi, że dla proponowanych odstępstw występują rozwiązania alternatywne lub mogą one wpłynąć negatywnie na właściwy stan populacji dziko występujących konkretnych gatunków lub nie uzasadniają tego względy zdrowotne lub bezpieczeństwa powszechnego, to brak będzie podstaw do ich wprowadzenia. W drugim alternatywnym przypadku podstawami uzasadniającymi wprowadzenie odstępstw od zakazów jest wystąpienie poważnych zagrożeń dla działów gospodarki wymienionych w art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. W tej sytuacji nikt nie łączy już wprowadzenia odstępstw od zakazów z brakiem negatywnego oddziaływania na populacje występujących w stanie dzikim bobrów europejskich, czapli siwych lub kormoranów czarnych. W związku z tym należy uznać, że w tych sytuacjach prawodawca dopuszcza negatywne oddziaływania na te gatunki, mające wpływ na ich populacje. Dlatego też powinno być ono stosowane z niezwykłą ostrożnością.
 

Zamów książkę w internetowej księgarni>>>

@page_break@


Konieczność taką pogłębia także fakt, że zagrożenia generowane przez omawiane gatunki nie mogą być jakiekolwiek, ale muszą one mieć poważny charakter. Niestety posłużenie się w tym przypadku zwrotem niedookreślonym „poważny” powoduje, że w zależności od sytuacji może mu być nadawane odmienne znaczenia. To zaś nie wpływa pozytywnie na utrzymanie właściwych standardów ochrony, jeżeli nigdzie nie jest doprecyzowane jakiego rodzaju zagrożenia mogą być uznane za poważne. Dlatego też w każdej sytuacji rozważania wprowadzenia omawianych odstępstw, ocena taka powinna być dokonywana w sposób zindywidualizowany i w pełni transparentny z uwzględnieniem poszanowania również gatunków chronionych, tak aby w procesie sądowej kontroli konkretnego zarządzenia nie było cienia wątpliwości dlaczego skorzystano z możliwości wprowadzenia odstępstw od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych.

Z punktu widzenia odstępstw od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych wymienionych w art. 56a ust. 1 ustawy bardzo ważne jest ustalenie zasięgu terytorialnego, na którym mogą być one stosowane. W przypadku kormorana czarnego oraz czapli siwej okoliczność ta teoretycznie nie powinna nasuwać poważniejszych wątpliwości interpretacyjnych gdyż, w art. 56a ust. 3 ustawy określono, że dotyczą one wyłącznie terenu stawów rybnych uznanych za obręby hodowlane. W związku z tym odstępstwa od zakazów w stosunku do tych gatunków nie mogą być stosowane poza obrębami hodowlanymi. Zgodnie z postanowieniami art. 15 ust. 2b ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1471 z późn. zm.) „Obręb hodowlany ustanawia marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek uprawnionego do rybactwa, który prowadzi działalność w zakresie chowu i hodowli zwierząt akwakultury oraz rozrodu ryb, w rozumieniu przepisów o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.”

W związku z tym mogłoby się wydawać, że odstępstwa od zakazów będą znajdowały automatycznie zastosowanie na terenie wszystkich wyznaczonych obrębów hodowlanych. Przyjęcie jednak takiego sposobu obowiązywania zasięgu terytorialnego obowiązywania odstępstw od zakazów powodowałoby, że w zarządzeniu miałby on jedynie charakter blankietowy, a wyznaczenie po jego wydaniu kolejnych obrębów hodowlanych automatycznie skutkowałoby tym, że ochrona na ich terenie kormorana czarnego i czapli siwej byłyby ograniczone. Z punktu widzenia przyrodniczego takie rozwiązania nie byłyby najlepsze, gdyż wartość poszczególnych obrębów hodowlanych z punktu widzenia przyrodniczego może być mocno zróżnicowana, także ich powierzchnia może być odmienna od bardzo małej, po bardzo dużą. Na terenie obrębów hodowlanych wyznaczane bywają również rezerwaty ornitologiczne (np. „Stawy Milickie”). Względy te przemawiają za tym aby w zakresie stosowania odstępstw od zakazów obowiązujących generalnie w stosunku do czapli siwej i kormorana czarnego nie było automatyzmu obejmującego zasięgiem ich obowiązywania wszystkich obrębów hodowlanych wyznaczonych na terenie właściwości miejscowej konkretnego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Za takim podejściem przemawiają także postanowienia art. 56a ust. 4 pkt 6 ustawy określającego, że w zarządzeniu powinien być wskazany „obszar wykonania czynności, których dotyczy zarządzenie”. Z powyższego wynika więc, że w zarządzeniu powinny być enumeratywnie wymienione obręby hodowlane na terenie, których mogą być stosowane odstępstwa od zakazów. Tylko w takim przypadku można bowiem mówić o wskazania obszaru wykonywania konkretnych czynności.

Zamów książkę w internetowej księgarni>>>

@page_break@

Mówiąc o zasięgu terytorialnym obowiązywania odstępstw od zakazów nie można zapominać o tym, że problem ten dotyczy także bobra europejskiego. Ustawodawca w tym przypadku w przeciwieństwie do kormorana czarnego oraz czapli siwej nie ograniczył zasięgu terytorialnego wprowadzenia odstępstw od zakazów do konkretnych obszarów. Nie oznacza to jednak, że odstępstwa te automatycznie będą obowiązywały na terenie całej właściwości miejscowej regionalnego dyrektora ochrony środowiska wprowadzającego odstępstwa (czego jednak wykluczyć nie można). Jak już bowiem była o tym mowa w wyżej w zarządzeniu musi być bowiem wskazany obszar wykonywania czynności stanowiących odstępstwa od zakazów. Z tego zaś wynika, że organ administracji po przeprowadzeniu oceny występujących okoliczności faktycznych powinien precyzyjnie określić obszary, na których uzasadnione jest wprowadzenie odstępstw od zakazów.

Z punktu widzenia zakresu ingerencji w środowisko przyrodnicze bardzo ważne są także postanowienia konkretnych zarządzeń, o których mowa w art. 56a ust. 4 ustawy, a w szczególności opis w zarządzeniu czynności, których ono dotyczy oraz wskazanie dozwolonych metod lub sposobów wykonania czynności w nim określonych. Niestety w obowiązujących przepisach prawa nie ma określonych kryteriów jakimi powinien kierować się w tym zakresie organ administracji lub katalogu metod lub czynności spośród, których może dokonywać wyboru wprowadzanych odstępstw. W związku z tym cały ciężar w tym zakresie będzie spoczywał na wprowadzającym zarządzenie, a co za tym idzie przed jego wydaniem będzie musiał on w tym zakresie dokonać samodzielnej oceny, której prawidłowość będzie stanowiła jeden z punktów wyjścia przy kontroli prawidłowości konkretnego zarządzenia. Podobne warunki będą musiały być spełnione także przy dokonywaniu na podstawie art. 56a ust. 7 ustawy uchylenia lub zmiany wydanego zarządzenia. Również w tych przypadkach powinna je bowiem poprzedzać wszechstronna ocena okoliczności stanu faktycznego.
 

8. Z punktu widzenia skutków wprowadzonych rozwiązań prawnych bardzo ważne staje się ich właściwe wykonywanie. Dlatego tez w art. 56a ust. 5 ustawy wprowadzono rozwiązania przyznające regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska uprawnienia kontrolne analogiczne jak w przypadku zezwoleń na wykonywanie określonych w nich czynności w stosunku do gatunków chronionych. Takie rozwiązanie z punktu widzenia systemowego nie było jednak konieczne. O ile bowiem zezwolenia na wykonanie określonych czynności w stosunku do gatunków chronionych są indywidualnymi aktami administracyjnymi do prawidłowości stosowania których niezbędne jest konkretne upoważnienie, to zarządzenia wydawane na podstawie art. 56a ustawy są przepisami prawa miejscowego, będącymi jednocześnie przepisami z zakresu ochrony przyrody. W związku z tym do prawidłowości ich stosowania w przypadku braku odmiennych rozwiązań znajdowałby zastosowanie art. 123 ustawy przyznający regionalnym dyrektorom ochrony środowiska uprawnienia kontrolne bardzo zbliżone do tych o jakich mowa w art. 56 ust. 7-7i ustawy. Dlatego też art. 56a ust. 5 z punktu widzenia systemowego stanowi zbędne przyznanie organowi ochrony przyrody uprawnień, które i tak mu przysługują na podstawie innych przepisów prawa, a powtórzenie to na pewno nie wpływa na przejrzystość rozwiązań w zakresie ochrony przyrody.

Na ocenę prawidłowości wprowadzonych na podstawie art. 56a ustawy odstępstw duży wpływ mają informacje w oparciu, o które jest ona dokonywana. W celu ich zapewnienia oceniającemu w art. 56a ust. 7 ustawy na podmioty wykonujące czynności na podstawie zarządzeń nałożono obowiązek przedłożenia informacji o nich regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Niestety wydaje się, że rozwiązanie to nie spełni we właściwy sposób swojego celu. Po pierwsze nie wskazano w nim terminu w jakim sprawozdanie powinno być przedłożone, w związku z tym w zasadzie może ono być przedłożone w każdym czasie. Ponadto brak wywiązania się z tego obowiązku nie został opatrzony żadną sankcją. W związku z tym w praktyce nie sprzyja to właściwemu wywiązywaniu się z obowiązków, to zaś nie wpływa na możliwość skutecznej ochrony przyrody. Może także uniemożliwić przedstawienie przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska informacji, o których mowa w art. 56a ust. 8 ustawy.

Schwytanie lub zabicie egzemplarza gatunku zwierzęcia objętego ochroną ścisłą lub wydry (objętej jedynie ochroną częściową) może mieć miejsce także na skutek przypadkowego oddziaływania nie mającego charakteru zamierzonego (np. kolizja drogowa w wyniku, której dochodzi do śmierci zwierzęcia). Takie zdarzenia niewątpliwie mogą stanowić źródło bardzo poważnej presji na niektóre gatunki. Jednocześnie do niedawna skala takich oddziaływań nie była znana, gdyż nie było obowiązku informowania o nich oraz uwzględniania w przedkładanych sprawozdaniach. Taka sytuacja powodowała, że informacje publikowane w oficjalnych sprawozdaniach nie uwzględniały skali rzeczywistego oddziaływania na niektóre gatunki chronione. Dlatego też w celu urealnienia danych w art. 58 ust. 3 ustawy obowiązek zawiadomienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska o schwytaniu lub zabiciu egzemplarza gatunku objętego ochroną ścisłą (lub wydry) nałożono na każdego kto się o tym dowiedział (a zatem nie tylko sprawcę czynu ale także inne osoby bez względu na ich obywatelstwo) oraz instytucje państwowe. Generalnie intencja wprowadzenia tego rozwiązania musi być oceniona pozytywnie. Niestety praktyczne znaczenie tego rozwiązania może być minimalne, gdyż nie wskazano w nim terminu w jakim informacja ma być przedłożona. Nie wprowadzono również żadnej sankcji za brak wywiązania się z tego rozwiązania, w związku z czym w praktyce może skutkować to tym, że nie będzie ono zbyt często stosowane.

Podsumowując zatem powyższe rozwiązania należy stwierdzić, że niewątpliwie było konieczne wprowadzenie rozwiązań umożliwiających wprowadzenie odstępstw od zakazów obowiązujących w stosunku do niektórych gatunków chronionych. Jak wynika jednak z powyższych uwag przyjęte rozwiązania mogą rodzić wiele trudności w praktyce. Ich wadliwe zastosowanie może zaś doprowadzić do negatywnych następstw na dużych obszarach i zniweczyć pozytywne efekty wypracowane w przeszłości. Na skutek niekompletnych rozwiązań „sprawozdawczych”, uświadomienie wystąpienia negatywnych następstw może zaś być odsunięta w czasie. W związku z tym omawiane odstępstwa powinny być stosowane tylko wówczas gdy są rzeczywiście niezbędne a ich wpływ na gatunki chronione jest właściwie oceniony.
 

Zamów książkę w internetowej księgarni>>>