Forum Obywatelskiego Rozwoju apeluje o natychmiastową nowelizację ustawy deweloperskiej. Zgodnie z analizą FOR przepisy dotyczące prospektów informacyjnych wymagają natychmiastowej zmiany ponieważ przedłużają proces zawarcia umowy, narażają obie strony umowy na poniesienie zbędnych kosztów, oraz nakładają absurdalnie wysoką sankcję karną za niesporządzenie prospektu.


Zdaniem FOR część obowiązków nałożonych na deweloperów w ustawie jest faktycznie niemożliwa do zrealizowania. Z tego względu FOR apeluje o:
- wyjaśnienie w treści ustawy niezdefiniowanych pojęć dotyczących tworzenia prospektów informacyjnych, tj.: „przewidywane inwestycje”, „promień 1km”, „publicznie dostępne dokumenty”;
- o wskazanie zamkniętego katalogu informacji, z którego deweloper musi korzystać podczas tworzenia prospektów informacyjnych;
- o zniesienie obowiązku załączenia projektu umowy deweloperskiej do prospektu informacyjnego;
- o wskazanie przedziałów czasowych, w jakich miałaby następować aktualizacja prospektu informacyjnego;
- o rozważenie zmiany absurdalnie surowej sankcji karnej, jaka grozi za niedopełnienie obowiązków wymienionych w treści przepisów, na administracyjną sankcję finansową.
 

Autorzy analizy liczą, że dzięki zastosowaniu postulowanych zmian:
- zmniejszy się obszerność prospektów;
- proces ich sporządzania będzie trwał krócej – pominięty zostanie etap składania wniosków o dostęp do informacji publicznej;
- zmniejszą się koszty obciążające konsumentów – nabywców mieszkań i domów jednorodzinnych;
- procedura sporządzania tego dokumentu będzie w pełni zrozumiała zarówno dla dewelopera, jak i dla nabywców mieszkań oraz domów jednorodzinnych;
- weryfikacja poprawności sporządzenia prospektów, a więc dotrzymania przez deweloperów ustawowego obowiązku, stanie się łatwiejsza;
- zostanie wyjaśnione, w jakich dokładnie okolicznościach nabywca może odstąpić od umowy, co uniemożliwi nadużywanie niedoprecyzowanych przepisów ustawy;
- deweloper będzie miał świadomość, za jakie uchybienia, tj. za brak jakich informacji w prospekcie, grozi mu odpowiedzialność karna.


Opis przypadku

W dniu 29 kwietnia 2012 r. weszła w życie ustawa o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (dalej jako: „ustawa deweloperska“). Do tego dnia Polska była jednym z ostatnich państw Unii Europejskiej, gdzie ani obowiązki stron umowy deweloperskiej, ani ochrona praw nabywców lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych (dalej jako: „nabywcy”), nie były regulowane ustawowo. Należy podkreślić, że w polskich przepisach prawa nie istniało w ogóle pojęcie „umowy deweloperskiej”.

Ogólne zasady, na jakich odbywać się miał do tej pory proces zawierania umowy deweloperskiej, wyznaczały głównie przepisy Kodeksu cywilnego (dalej: „k.c.”) oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali(dalej: „u.w.l.”) . Największe znaczenie miał przy tym art. 3531 k.c., wyrażający zasadę swobody kształtowania umów oraz art. 9 u.w.l., określający zasady przeniesienia własności lokalu mieszkalnego w drodze umowy. Obowiązek ochrony przez państwo nabywców lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych wynika m.in. z art. 75 i 76 Konstytucji, czy też przepisów Kodeksu cywilnego. Żadna regulacja nie określała jednak szczegółowo praw i obowiązków stron umowy deweloperskiej, a także w żaden sposób nie chroniła nabywcy domu jednorodzinnego, czy lokalu mieszkalnego. Dlatego Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do skargi w sprawie zgodności wspomnianego art. 9 u.w.l. z art: 2, 64, 75 i 76 Konstytucji, wydał w 2010 r. tzw. postanowienie sygnalizacyjne. Wskazał tam istnienie luki w polskim systemie prawa oraz wyraził potrzebę powstania regulacji prawnej, określającej wzajemne prawa i obowiązki stron umowy deweloperskiej. Z bezpośrednią prośbą o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w tej sprawie zwrócili się do Prezesa Rady Ministrów także Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jak łatwo zauważyć, ustawa deweloperska jest nie tylko długo wyczekiwaną, ale również niewątpliwie niezbędną regulacją prawną.


W odpowiedzi na postulaty formułowane m.in. przez wymienione już w poprzednim akapicie instytucje państwowe, w dniu 16 września 2011 r. Sejm RP uchwalił ustawę deweloperską. Należy wyraźnie podkreślić, że prace nad tą regulacją były przyspieszone ze względu na zbliżający się koniec kadencji Sejmu (zakończyła się niecały miesiąc po uchwaleniu ustawy). Pośpiech, jaki towarzyszył przeforsowaniu ustawy, miał widoczny wpływ na jej treść. Brak rzetelnej analizy prawnej oraz konsultacji środowiskowych o kompleksowym charakterze poskutkowały wieloma wątpliwościami interpretacyjnymi, zgłaszanymi już w okresie vacatio legis. Wśród tych wątpliwości pojawiło się między innymi zagadnienie dotyczące tzw. prospektów informacyjnych.


W ustawie deweloperskiej na deweloperów nałożone zostały określone obowiązki. Za najważniejsze z nich można uznać:
- obowiązek zakładania przez deweloperów rachunków powierniczych;
- zawarcie umowy deweloperskiej w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności;
- ujawnienie roszczeń nabywcy (m.in. o wybudowanie budynku, wyodrębnienie lokalu mieszkalnego i przeniesienie prawa własności lokalu) w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której ma zostać przeprowadzone przedsięwzięcie deweloperskie;
- sporządzenie i dostarczenie nabywcom mieszkań prospektów informacyjnych, które dotyczą danego przedsięwzięcia deweloperskiego lub zadania inwestycyjnego.


Prospekt jest nie tylko swojego rodzaju broszurą informacyjną. Stanowi on integralną część zawieranej umowy deweloperskiej, a przy tym bardzo istotny środek ochrony praw nabywcy lokalu. Wzór prospektu informacyjnego został załączony do ustawy. Wskazuje on, jakie informacje deweloper zobowiązany jest przekazać nabywcy. Wiele spośród jego punktów nie budzi żadnych wątpliwości, np. podstawowe dane identyfikacyjne i kontaktowe dewelopera, a także szczegółowe informacje dotyczące budynku i/lub lokalu, czy też informacje na temat środków ochrony nabywcy oraz obciążeń nieruchomości. We wspomnianym wzorze prospektu informacyjnego znajdują się także kontrowersyjne, bo niedoprecyzowane pojęcia. Przykładem tego jest nieokreślony katalog dokumentów, z których należy czerpać informacje dotyczące przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km.


@page_break@

W treści ustawy wprowadzony został wymóg, aby prospekt informacyjny oraz załączniki do prospektu były aktualne, tj. zgodne ze stanem faktycznym na dzień podpisania umowy deweloperskiej. Deweloper zobowiązany jest więc do poinformowania nabywcy o wszelkich zmianach w prospekcie oraz załącznikach do umowy deweloperskiej, jakie zajdą w ich treści od momentu ich doręczenia do dnia podpisania umowy. Deweloper musi dostarczyć te informacje nieodpłatnie, w formie nowego prospektu, wraz z naniesionymi zmianami lub pod postacią nowego załącznika. Nabywca musi mieć możliwość zapoznania się ze wszystkimi poprawkami i zmianami w prospekcie jeszcze przed podpisaniem umowy deweloperskiej.


Niezwykle istotne jest, że za podanie fałszywych informacji w prospekcie informacyjnym lub za ich zatajenie, grozi kara grzywny, kara ograniczenia wolności lub kara pozbawienia wolności do lat 2. Ponadto, nabywca nieruchomości ma prawo odstąpienia od umowy (do 30 dni po jej zawarciu), jeżeli prospekt informacyjny będzie sporządzony wadliwie – tzn. niezgodnie ze stanem prawnym na dzień podpisania umowy deweloperskiej.

Ocena regulacji

Prospekt informacyjny, jako obligatoryjny środek ochrony praw nabywcy lokalu mieszkalnego, jest rozwiązaniem nieznanym w praktyce innych państw. W trakcie przygotowywania projektu ustawy opierano się na rozwiązaniach prawnych i praktyce innych krajów (głównie kraje członkowskie UE: Austria, Francja, Niemcy), jednak w żadnym z tych państw nie stosowano dotychczas prospektów informacyjnych jako integralnej części zawieranej umowy. Dlatego też niemożliwe jest odnalezienie analogii pomiędzy wzorem prospektu informacyjnego zamieszczonym w załączniku do ustawy a podobnymi, zagranicznymi regulacjami prawnymi.
 

 

Również prawodawstwo UE nie zajmuje stanowiska w sprawie obowiązku dołączania prospektów przy zawieraniu umów deweloperskich. Prawo unijne reguluje jedynie fakultatywne załączanie prospektów informacyjnych do umów turystycznych i umów o timeshare.

Niewątpliwie, nowatorski pomysł wprowadzenia takiego rodzaju środków ochrony praw nabywcy można ocenić pozytywnie. Naganne jest jednak niedopatrzenie prawodawcy w postaci istnienia rażących nieścisłości w wyjaśnieniu treści nowych obowiązków, jakie nałożono na deweloperów. Jeżeli za nieprawidłowe wykonanie takiego obowiązku grozi kara pozbawienia wolności, niemożliwe jest, aby pozostawić jakiekolwiek wątpliwości w kwestii interpretacji przepisów. Wszystkie znamiona przestępstwa muszą być zdefiniowane w ustawie w sposób dokładny i szczegółowy.


Najbardziej rażącym przykładem nieprecyzyjnie przedstawionego obowiązku ustawowego jest nakaz podania w prospekcie informacji o przewidzianych inwestycjach w promieniu 1 km od nieruchomości, do której prawo jest przedmiotem umowy.

„Informacje zawarte w publicznie dostępnych dokumentach dotyczących przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od przedmiotowej nieruchomości, w szczególności o budowie lub rozbudowie dróg, budowie linii szynowych oraz przewidzianych korytarzach powietrznych, a także znanych innych inwestycjach komunalnych, w szczególności oczyszczalniach ścieków, spalarniach śmieci, wysypiskach, cmentarzach”

Nasuwają się pytania: czy promień 1 km należy mierzyć od narożnika, czy też „centrum“ planowanej inwestycji? Sprecyzowanie tego pojęcia jest niezbędne, ponieważ stwarza realne wątpliwości interpretacyjne. Najbardziej racjonalne wydawałoby się użycie wyrażenia „1 km od granic planowanej inwestycji“.

Problemem jest również wykładnia zwrotu „przewidziane inwestycje" - nie wiadomo, jakiego rodzaju inwestycje powinny zostać wskazane w prospekcie. Znaczenie słowa „przewidziane” obejmuje swoim zakresem zarówno inwestycje faktycznie znajdujące się w planach zagospodarowania przestrzennego, jak i takie, które przypuszczalnie mogą się tam znaleźć – a więc, przykładowo, znajdujące się na etapie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danego obszaru lub rozpatrywania wniosków o uwzględnienie w takim studium. Ustawa nie określa również, czy chodzi o inwestycje publiczne, czy także prywatne – np. inwestycje prywatnych inwestorów, takie jak spalarnie śmieci, czy wysypiska lub przedsięwzięcia innych deweloperów. Tym samym, niemożliwe jest ustalenie wszystkich „przewidzianych” inwestycji w promieniu 1km. Dlatego też należy wyraźnie wskazać, czy mają być to inwestycje uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też te, dla których wydano pozwolenia na budowę albo decyzje w sprawie warunków zabudowy.


Największe wątpliwości, związane z interpretacją ustawy, budzi jednak niedoprecyzowane wyrażenie „z publicznie dostępnych dokumentów“. W treści ustawy deweloperskiej, ani też żadnej innej ustawy, nie istnieje definicja tego niejednoznacznego pojęcia.

@page_break@

W tym miejscu należy podkreślić, iż informacje zawarte w prospekcie i jego załącznikach muszą być zgodne ze stanem faktycznym na dzień podpisania umowy - w innym wypadku deweloperowi grożą dotkliwe konsekwencje, tj.:
• możliwość odstąpienia od umowy przez nabywcę oraz
• odpowiedzialność karna, grożąca osobie sporządzającej prospekt (do 2 lat pozbawienia wolności).


Przy sporządzaniu i aktualizacji prospektu istotne jest zatem dochowanie jak największej staranności. Nie istnieje jednak zamknięty katalog dokumentów, z jakiego powinno się czerpać niezbędne informacje. Stąd też, należy sprawdzić możliwie największą liczbę „publicznie dostępnych dokumentów“. W praktyce oznacza to składanie niezliczonej liczby wniosków o udostępnienie informacji publicznej. To zaś wiąże się z oczekiwaniem na decyzje urzędów o udostępnienie żądanych danych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ogranicza ten czas do 14 dni (maksymalne, uzasadnione wydłużenie tego terminu, to 2 miesiące). Praktyka polskich urzędów jest jednak bardzo różna. Terminy udzielenia informacji są nierzadko przedłużane. Bezpośrednim tego następstwem jest więc wydłużenie procedury zawierania umowy deweloperskiej.

Ponadto, użycie tego niejednoznacznego zwrotu powoduje wzrost kosztów zarówno po stronie dewelopera, jaki i nabywcy. Prospekt informacyjny jest integralną częścią umowy deweloperskiej, dlatego też wraz z umową musi mieć formę aktu notarialnego. Koszty czynności notarialnych opłacane są w połowie przez dewelopera, a w połowie przez nabywcę. W zależności od miejsca położenia lokalu lub domu, różna jest obszerność - a więc i wartość takich wypisów. Sama umowa deweloperska to „jedynie” około 25 stron. Przykładowo, na terenie aglomeracji warszawskiej, po dodaniu prospektu informacyjnego, umowa liczy już około 80 stron. W tym przypadku koszt samych wypisów notarialnych przekroczy 1500 zł. Jest to absurdalnie wysoka kwota.


Obszerność umów deweloperskich jest efektem korzystania przez deweloperów z ogromnej liczby „publicznie dostępnych dokumentów” w trakcie przygotowywania prospektów informacyjnych. Dlatego też, rozwiązaniem wskazanego powyżej problemu jest wprowadzenie zamkniętego katalogu źródeł informacji, z którego deweloperzy korzystaliby przy tworzeniu prospektów informacyjnych. W tej sprawie istnieje wspólne stanowisko Fundacji na Rzecz Kredytu Hipotecznego oraz Polskiego Związku Firm Deweloperskich. W proponowanym przez te instytucje projekcie nowelizacji ustawy uwzględniono następujący katalog dokumentów:
- miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego;
- miejscowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
- decyzje lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- decyzje środowiskowe, dotyczące przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od granic przedmiotowej nieruchomości.

Są to rzeczywiście „publicznie dostępne” dokumenty, dlatego nie wymagają wnioskowania o udostępnienie informacji publicznej.

W tym miejscu należy także podkreślić, że projekt umowy deweloperskiej stanowi niezbędny załącznik do prospektu informacyjnego - wraz z prospektem musi zostać dołączony do samej umowy. Oznacza to powielenie tych samych dokumentów w treści umowy deweloperskiej.

Tym samym umowa deweloperska staje się nieczytelna, koszty notarialne są ogromne a odczytanie aktu notarialnego trwa dwukrotnie dłużej. Niezbędna jest zatem zmiana ustawy w zakresie wyeliminowania projektu umowy deweloperskiej z załączników do prospektu informacyjnego.

Ponadto, żaden przepis ustawy deweloperskiej nie reguluje kwestii, jak często powinny być aktualizowane informacje, znajdujące się w prospekcie informacyjnym. Dosłowna interpretacja art. 19 ust 2. ustawy nakazywałaby bezustanne kontrolowanie wszystkich „publicznie dostępnych dokumentów”. Jest to nie tylko absurdalne, ale także niewykonalne zadanie. Należy zatem rozważyć, czy aktualizacja prospektów nie powinna odbywać się okresowo, tj. w przedziałach czasowych ściśle określonych w ustawie.

Nawet w przypadku uściślenia obowiązków, jakie ustawodawca nakłada na deweloperów w treści załącznika do ustawy deweloperskiej, wciąż zastanawiający jest wymiar kary grożącej za zatajenie lub podanie nieprawdziwych informacji w prospekcie informacyjnym. Jest to kara grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do lat 2. Odpowiedzialność karna spoczywa na osobie upoważnionej do sporządzenia prospektu. W przypadku ewentualnego uchybienia, deweloper może nawet nie odczuć konsekwencji niewypełnienia obowiązku. Dla porównania, niesporządzenie prospektu informacyjnego jest traktowane jako wykroczenie, za które grozi jedynie kara grzywny. Dlatego też o wiele bardziej zasadną, a zarazem dotkliwą (skłaniającą do rzetelnego wypełnienia obowiązku) byłaby z pewnością administracyjna kara finansowa, nakładana bezpośrednio na dewelopera. Tylko taka sankcja może odnieść pożądany skutek i wywrzeć presję na przedsiębiorcy.
 

Powyżej przedstawione zostały problemy, jakich doświadczają przede wszystkim deweloperzy w związku z wypełnianiem obowiązków nałożonych na nich w ustawie deweloperskiej. Należy jednak pamiętać, iż przepisy ustawy w obecnym brzmieniu szkodzą również nabywcom. Jak podniesiono powyżej, procedura zawarcia umowy przedłuża się, a obszerność dokumentu umowy sprawia, że staje się on nieczytelny. W konsekwencji wzrasta także cena mieszkania lub domu jednorodzinnego. Dodatkowe koszty, wliczone w tę cenę, wiążą się m.in. z:
• zatrudnieniem dodatkowej kadry pracowniczej lub specjalnych firm, zajmujących się sporządzaniem prospektów;
• opłacaniem wyjątkowo kosztownych czynności notarialnych;
• zakupem płyt i innych nośników informacji, na których przekazywane są nabywcom prospekty informacyjne;
• wydrukami ogromnej ilości dokumentów.


W dniu 21 lutego 2013 r. projekt nowelizacji ustawy deweloperskiej przedłożyli Sejmowej Komisji Infrastruktury przedstawiciele Polskiego Związku Firm Deweloperskich. Jednocześnie, wskazali oni na pilną potrzebę nowelizacji obecnych przepisów. Przewodnicząca podkomisji ds. budownictwa oraz gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (podlegającej Komisji Infrastruktury) zadeklarowała wówczas chęć podjęcia prac nad nowelizacją ustawy deweloperskiej. Nie odbyło się jednak żadne posiedzenie podkomisji w tej sprawie.


Na tym samym posiedzeniu Komisji Infrastruktury, wiceprezes UOKiK zapowiedział na koniec 2013 r. opublikowanie raportu konsumenckiego w tej sprawie. Raport „Konsument na rynku deweloperskim” został ujawniony dopiero w dniu 3 lutego 2014 r. Następnie, w dniu 2 kwietnia 2014 r., UOKiK opublikował „Raport z badania rynku budownictwa mieszkaniowego – rynek pierwotny” Należy podkreślić, że już w treści raportu konsumenckiego autorzy zwrócili uwagę na nieprawidłowości w funkcjonowaniu ustawy deweloperskiej oraz zapowiedzieli, iż niezbędne będzie wskazanie przepisów ustawy, które „wymagają zmian legislacyjnych”. Propozycje takich zmian przedstawiono w kolejnym raporcie. Następnie, oba w/w raporty załączono do „Projektu informacji Rady Ministrów dla Sejmu o skutkach obowiązywania ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego”.41 Dokument ten powstał w celu ułatwienia Radzie Ministrów realizacji obowiązku nałożonego w art. 40 ustawy deweloperskiej. Wśród zmian zaproponowanych w „Projekcie informacji (…)” znajdują się niektóre z powyżej przedstawionych postulatów.

W obecnym stanie prawnym z całą pewnością nie można mówić o prawidłowym uregulowaniu procedury zawierania umowy deweloperskiej. Dlatego też nowelizacja ustawy we wskazanym zakresie jest konieczna i powinna nastąpić niezwłocznie po tym, jak Rada Ministrów przedstawi Sejmowi przegląd jej funkcjonowania.


Podsumowanie i postulowane zmiany

Obecnie przepisy ustawy deweloperskiej godzą w interesy nie tylko deweloperów, ale także nabywców. Nieprecyzyjnie przedstawione obowiązki prowadzą do wydłużającej się procedury związanej z tworzeniem prospektów informacyjnych i obciążają strony umowy niepotrzebnymi kosztami.

Zagadnienia dotyczące prospektów informacyjnych nie stanowią jedynych wątpliwości interpretacyjnych, towarzyszących tej regulacji. Przytoczone przykłady obowiązków należy jednak uznać za kluczowe, ze względu na absurdalnie wysoką sankcję karną, grożącą za ich niedopełnienie. Z tego samego powodu nowelizacja ustawy w wymienionym zakresie jest potrzebna w trybie natychmiastowym. W obecnym stanie prawnym, w wyniku błędów ustawodawcy, osoba przygotowująca prospekt informacyjny może zostać pozbawiona wolności, mimo zachowania należytej staranności w swoim działaniu. Takie zjawisko jest nie tylko niedorzeczne - przede wszystkim hamuje ono sprawny przebieg procedury zawarcia umowy deweloperskiej.

Niezbędne są natychmiastowe zmiany, które przyczynią się do sprawnego przebiegu procedury zakupu mieszkania lub domu, jednocześnie chroniąc interesy zarówno nabywcy, jak i dewelopera.

Są to:
- wskazanie zamkniętego katalogu dokumentów, z których korzystać mieliby deweloperzy podczas sporządzania prospektów informacyjnych;
- podanie sposobu pomiaru „promienia 1km” ;
- doprecyzowanie określeń takich jak: „przewidziana inwestycja”, „publicznie dostępne dokumenty”;
- zniesienie obowiązku załączenia projektu umowy deweloperskiej do prospektu informacyjnego;
- wskazanie przedziałów czasowych, w jakich miałaby następować aktualizacja prospektu informacyjnego;
- rozważenie zmiany sankcji pozbawienia wolności na karę finansową.

29 kwietnia 2014 r. minie ustawowy termin, w jakim Rada Ministrów powinna przedłożyć Sejmowi informacje dotyczące funkcjonowania ustawy deweloperskiej. Zmiany postulowane przez środowiska m.in. deweloperów, notariuszy i banków zostały zawarte w szczegółowych raportach UOKiK. Ponieważ w obecnym stanie prawnym nie można mówić o prawidłowym uregulowaniu procedury zawierania umowy deweloperskiej, nieuniknione będzie rozważenie proponowanych zmian.

(FOR)