Odpowiedź:
Można rozpocząć roboty budowlane po uzyskaniu pozwolenia na budowę (nie czekając na ostateczność decyzji) gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nie można zarejestrować dziennika budowy dla nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ostateczna jest to decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast za decyzję wykonalna należałoby uznać decyzję możliwą do realizacji po wydaniu jej przez organ administracji publicznej.

Uzasadnienie:
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - dalej pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Z kolei jak stanowi art. 41 ust. 4 pr. bud., inwestor jest obowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Zarówno w pierwszym jak i drugim przepisie brak jest terminu "ostateczna". W pierwszym przypadku zostało usunięte na podstawie nowelizacji pr. bud., przeprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

O obu przypadkach ustawodawca odstąpił od konieczności uzyskania decyzji ostatecznej. Z literalnego brzmienia obu przepisów wynika, że inwestor nie musi legitymować się ostateczną decyzją. Ponadto należy przy tym wskazać na orzecznictwo sądowe w którym wskazano, że inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1620/14; publ. LEX nr 2037418. Aczkolwiek należy wskazać, że w tej sytuacji i tak obowiązują ogólne zasady zawarte w k.p.a., a konkretnie w art. 130 k.p.a. W myśl art. 130 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. tego przepisu przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.

Ponadto wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przytoczonych powyżej przepisów nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3), jak też 3) decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4).

W drugim przypadku ustawodawca określając zasady rejestracji i opieczętowania dziennika budowy przez właściwy organ w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, w § 5 ust. 3 podał, że po opieczętowaniu dziennika budowy organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia: 1) w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna albo 2) w którym inwestor nabył prawo do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia - za zwrotem kosztów związanych z jego przygotowaniem. W sytuacji kiedy decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jak i mając na uwadze art. 130 k.p.a. (o czym była mowa powyżej), oznaczałoby to, że rejestracja dziennika budowy byłaby możliwa gdy decyzja stanie się ostateczna.

Art. 16 § 1 k.p.a. definiuje pojęcie decyzji ostatecznej podając, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Natomiast k.p.a. nie zawiera definicji decyzji wykonalnej. Mając na uwadze przytoczony powyżej art. 130 k.p.a., należałoby uznać, że jest to decyzji która może być realizowana po jej wydaniu przez organ. Nie musi być to decyzji ostateczna gdyż może być nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności albo może być decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy czy też decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.