Pytanie:
Na modernizację budynku hali została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Inwestor po zakończeniu robót zgłosił do PINB oświadczenie o zakończeniu robót wraz z dziennikiem budowy. PINB odmówił przyjęcia oświadczenia i dziennika budowy argumentując, że modernizacja to nie wznoszenie. Inwestor nie rozumie stanowiska PINB, ponieważ formalnie nie ma dokumentu potwierdzającego, że budowa została zakończona.
Czy każda decyzja o pozwoleniu na budowę wymaga zgłoszenia o jej zakończeniu?
Odpowiedź:
Problem dotyczący obowiązku dokonania zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu wykonywania robót budowlanych - niestanowiących "wzniesienia obiektu budowlanego" nie jest rozstrzygany jednoznacznie. W praktyce organów nadzoru budowlanego można spotkać się poglądem, że przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - dalej pr. bud. nie ma zastosowania do innych robót budowlanych niż budowa, jak np. przebudowa. Wobec czego zgłoszenie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, w stosunku do robót budowlanych, nie będących budową jest niewymagane. W orzecznictwie i literaturze obecny jest również pogląd przeciwny twierdzący, że inwestor zobowiązany jest dokonać zgłoszenia nawet w przypadku wykonywania robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie stanowią budowy obiektu budowlanego.
Zdaniem odpowiadającego z powodu różnej praktyki organów oraz dla udokumentowania legalnego przystąpienia do użytkowania inwestor, który zakończył pozwoleniu na prowadzenie robót innych niż budowa został zobowiązany do zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu robót i zamiarze przystąpienia do użytkowania powinien takiego zgłoszenia dokonać.
Skoro inwestor dokonał w organie nadzoru budowlanego zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, wraz z dokumentami wymienionymi w przepisach art. 57 pr. bud., natomiast organ odmówił jego przyjęcia, w takim przypadku nie będzie można zarzucić inwestorowi przystąpienia do użytkowania budynku z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 pr. bud., a tym samym wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Niewątpliwie dokonanie zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu robót i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku, będzie potwierdzeniem legalnego użytkowania budynku i nawet w sytuacji odmowy przyjęcia przez organ zawiadomienia "bezpieczniejsze" dla inwestora jest złożenie zawiadomienia i otrzymanie odpowiedzi o braku podstaw do jego rozpatrzenia przez organ niż brak udokumentowania przystąpienia do jego użytkowania.
Procedura związana ze zgłaszaniem zawiadomień o zakończeniu budowy nie kończy się wydaniem żadnego aktu administracyjnego, a jedynie udzieleniem "milczącej zgody" organu. W ocenie odpowiadającego, w przypadku uznania przez organ, że złożone przez inwestora zawiadomienie o zakończeniu budowy - nie było konieczne, organ nie powinien wydawać na tę okoliczność żadnego aktu, może tylko poinformować o tym inwestora. W takiej sytuacji dokumentem potwierdzającym legalność użytkowania budynku po zakończeniu robót będzie pismo organu nadzoru budowlanego informujące o braku obowiązku dokonania zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania.
W przekonaniu odpowiadającego słuszne jest stanowisko, że obowiązek zawarty w art. 54 pr. bud. dotyczy wszystkich robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie tylko budowy i to takiej, w wyniku której dochodzi do wzniesienia obiektu budowlanego.
Uzasadnienie
Cytat za Z. Kostka [w:] Piątek Wojciech, Despot-Mładanowicz Arkadiusz, Gliniecki Andrzej, Ostrowska Anna, Kostka Zdzisław, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 (wydanie I) uwaga nr 1 do art. 54 pr. bud.:
"Pierwsza wątpliwość, która nasuwa się przy wykładni komentowanego przepisu, związana jest z użyciem przez ustawodawcę sformułowania mogącego wskazywać, że dotyczy on obiektów budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę, ale nie wszystkich, tylko takich, które zostały wzniesione w wyniku tego pozwolenia. Poza zakresem art. 54 pozostawałyby zatem obiekty budowlane, które na podstawie pozwolenia na budowę zostały wyremontowane (np. obiekty budowlane wpisane do rejestru zabytków) lub odbudowane, rozbudowane, nadbudowane, ale przede wszystkim przebudowane.
W przypadku bowiem tego rodzaju robót budowlanych nie dochodzi do "wzniesienia" obiektu budowlanego, tylko do zmian w już istniejącym obiekcie budowlanym. Ważnym argumentem przy dokonywaniu wykładni tego przepisu jest uświadomienie sobie konsekwencji ewentualnego jego naruszenia. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54, a więc przed zawiadomieniem o zakończeniu robót budowlanych, jest obwarowane sankcją administracyjną w postaci kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7).
Jak zaś zastosować ten przepis, gdy w przypadku remontu lub przebudowy obiektu budowlanego z technologicznego punktu widzenia nie jest konieczne zaprzestanie dotychczasowego jego użytkowania? Trudno w takim przypadku przeprowadzić wyraźną cezurę pomiędzy użytkowaniem przed remontem lub przebudową a użytkowaniem obiektu budowlanego po zakończeniu robót budowlanych. Bardzo często przy tego rodzaju robotach budowlanych po prostu nie dochodzi do przerwania dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego.
Z drugiej strony należy zdać sobie sprawę z funkcji obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Chodzi o to, aby dać organom nadzoru budowlanego możliwość skontrolowania zachowania warunków pozwolenia na budowę.
Wydaje się, że można w związku z tym przyjąć, iż mimo sformułowania art. 54, w którym mówi się o wzniesieniu obiektu budowlanego, przepis ten ma zastosowanie także do robót budowlanych, które nie prowadzą do wzniesienia obiektu budowlanego. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok NSA z 2 października 2007 r., II OSK 1124/2006 (...), w którym uznano, że pojęcia "wzniesienie" użytego w art. 54 nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw.
W takim jednakże przypadku ewentualne zastosowanie sankcji, o której mowa w art. 57 ust. 7, zależeć powinno od tego, czy z uwagi na wykonywane roboty budowlane w istniejącym budynku przerwano jego dotychczasowe użytkowanie.
Druga wątpliwość związana jest z użyciem w komentowanym przepisie sformułowania o zakończeniu budowy, a nie robót budowlanych (przypomnieć należy, że z definicji tych pojęć sformułowanych w art. 3 pkt 6 i 7 wynika, że każda budowa to roboty budowlane, jednakże nie każde roboty budowlane to budowa).
Stanowi to niekiedy wsparcie dla tezy, że art. 54 nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany lub wyremontowany na podstawie pozwolenia na budowę (tak Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 578; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 174; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej.
Kometarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2010, s. 262). (...) Ponadto istnieją poważne argumenty natury celowościowej przemawiające za tym, aby przyjąć, że jednak komentowany przepis odnosi się do robót budowlanych, a nie tylko budowy. Dobrym ku temu powodem jest sprawa, której dotyczył przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie tej przebudowano (a więc wykonano roboty budowlane, a nie budowę) na podstawie pozwolenia na budowę pomieszczenie w istniejącym budynku, urządzając w nim lokal gastronomiczny.
O zakończeniu robót budowlanych nie zawiadomiono właściwego organu i przystąpiono do użytkowania lokalu gastronomicznego. Organ nadzoru budowlanego wymierzył z tego powodu inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś sądy administracyjne obu instancji ją zaakceptowały, odrzucając argument, że nie wzniesiono obiektu budowlanego, oraz nie zważając na to, że chodziło o roboty budowlane, a nie o budowę (sąd drugiej instancji w uzasadnieniu wyroku zamiast ustawowego sformułowania "zawiadomienie o zakończeniu budowy" używał sformułowania "zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych").
Na przykładzie tego orzeczenia widać, że mogą być przebudowy, w wyniku których następują daleko idące zmiany (definicja przebudowy określona w art. 3 pkt 7a zakłada także zmianę parametrów technicznych), które uzasadniają sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego ich wykonania zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Trudno wobec tego oprzeć się wrażeniu, że ustawodawca nie chciał jednak pozbawić organów nadzoru budowlanego kontroli wykonania takich robót budowlanych.
Wyraźnie za stosowaniem art. 54 do przebudowy obiektu budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się ponadto w wyroku z 10 lutego 2011 r., II OSK 308/2010 (...), zaś w wyroku z 25 września 2009 r., II OSK 1487/08 (niepubl.), stwierdził, że nie jest istotne, że w przepisach art. 54 i art. 55 pkt 1 ustawodawca użył zwrotu "wzniesienie" oraz że można przyjąć, że w tym przypadku jest on synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6.
Należy więc przyjąć, że art. 54 dotyczy wszystkich robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie tylko budowy i to takiej, w wyniku której dochodzi do wzniesienia obiektu budowlanego.".
Czy każda decyzja o pozwoleniu na budowę wymaga zgłoszenia o jej zakończeniu?
Problem dotyczący obowiązku dokonania zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu wykonywania robót budowlanych - niestanowiących wzniesienia obiektu budowlanego nie jest rozstrzygany jednoznacznie. W praktyce organów można spotkać się poglądem, że przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie ma zastosowania do innych robót budowlanych niż budowa.
