Analizując zapisy art. 29-30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243 poz. 1623 z późniejszymi zmianami) zwane dalej p.b. istnieje katalog inwestycji, np. altany, wiaty przystankowe, parkometry, oczka wodne do 30m2, itp., które są zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę a wymagają jedynie zgłoszenia.
Pytanie: W jaki sposób realizować inwestycję dotyczącą budowy zjazdu z drogi publicznej?
Odpowiedź: Na terenie gdzie nie obowiązuje plan miejscowy na budowę zjazdu potrzebne jest pozwolenie na budowę wydawane na podstawie decyzji o lokalizacji zjazdu, a nie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wyjaśnienie
W wyroku z dnia 31 lipca 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 742/07, WSA w W. stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy, zwana dalej o wz, stanowi, z punktu widzenia organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji. Do zadań i kompetencji organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę nie należy kontrola poprawności proponowanych rozwiązań przestrzennych. Dalej stwierdził, że organ administracji publicznej nie może wniosku o ustalenie wz interpretować zawężająco. Na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania. W związku z tym organ powinien, zwłaszcza wobec podniesionych w sprawie zarzutów co do lokalizacji wjazdu na działkę, przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia, czy proponowana przez inwestora lokalizacja wjazdu jest jedyną możliwą lokalizacją, biorąc pod uwagę zarówno jego potrzeby i interesy, jak i możliwość zminimalizowania uciążliwości wjazdu dla użytkowników sąsiedniej działki (uzasadniony interes osób trzecich). O ile rozwiązanie alternatywne jest możliwe, w przypadku braku zgody inwestora na zmianę lokalizacji dojazdu organ winien odmówić ustalenia wz, w przeciwnym razie - warunki określić.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść przepisów art. 59-64 pizp. Podniósł, że ustalone warunki zabudowy są zgodne z założeniami projektu planu miejscowego oraz zostały uzgodnione z Miejskim Zarządem Dróg w P. oraz pełnomocnikiem ds. przeprawy mostowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 20 lutego 2007 roku wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania w postaci braku dokonania przez organ I instancji analizy funkcji i cech zabudowy terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dowodzi, że w toku postępowania przeprowadzono analizę terenu pod względem spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pizp. Ponadto Kolegium podniosło, że nieuwzględnienie żądania zmiany lokalizacji wjazdu i jego przesunięcia w kierunku południowym z uwagi na brak modyfikacji wniosku o ustalenie wz przez inwestora było zasadne. Organ odwoławczy wywiódł ponadto, że organy prowadzące postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ponownie zbadają prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniając w tym postępowaniu słuszny interes osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu odwołania kwestionującego prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w okresie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie ustanawia zakazu, co w takim przypadku oznacza, że postępowania te mogą toczyć się równolegle.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła m. in., że organy nie wywiązały się w sposób prawidłowy z obowiązku dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest niezrozumiałe, zaś sama analiza - zdaniem skarżącej - nie dotyczy układu przestrzennego drogi, a więc inwestycji, o której traktuje. Skarżąca wadliwości postępowania w przedmiocie ustalenia wz upatruje ponadto w tym, że zostało ono wszczęte w czasie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W uwzględnił skargę i uznał za uzasadnioną. Uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ponieważ uznał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania określających wymagania dotyczące uzasadnienia rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia stanowiska nie pozwala uznać, iż określone istotne okoliczności były rozważane przez organ administracyjny, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia polegała na dokonaniu oceny stanu faktycznego w kontekście niewłaściwie zinterpretowanych uwarunkowań formalnoprawnych (regulacji prawa materialnego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ I instancji powinien, zwłaszcza wobec podniesionych w sprawie zarzutów co do lokalizacji wjazdu na działkę, przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia, czy proponowana przez inwestora lokalizacja wjazdu jest jedyną możliwą lokalizacją, biorąc pod uwagę zarówno jego potrzeby i interesy, jak i możliwość zminimalizowania uciążliwości wjazdu dla użytkowników sąsiedniej działki (uzasadniony interes osób trzecich). O ile rozwiązanie alternatywne jest możliwe, w przypadku braku zgody inwestora na zmianę lokalizacji dojazdu organ winien odmówić ustalenia wz, w przeciwnym razie - warunki określić. Oceniając zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich organ winien mieć na uwadze m. in. treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pizp, w którym wyrażono zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie przepisy wykonawcze do ustawy - rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie określają szczegółowo dla rozpoznawanego przypadku zasad ustalania wypełnienia warunków dobrego sąsiedztwa (regulacje nie dotyczą wprost określenia warunków lokalizacji dróg dojazdowych), jednak organ wobec tego winien mieć na względzie zasady ogólne określone w szczególności w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pizp.
W wyniku skargi kasacyjnej inne podejście do problemu przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o pizp w zakresie ustalania wz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek zarzuty podniesione w stosunku do uzasadnienia wyroku WSA w W. są trafne i uzasadnione. Wyrok jednak, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, jest jednak zgodny z prawem.
W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji określa się inwestycje jako budowę drogi, co jednak nie ma żadnego odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Ponadto o żadnej budowie drogi nie ma wzmianki w aktach, natomiast jest to sprawa o lokalizację wjazdu na działkę (zjazdu). Takie błędne określenie inwestycji ma prawdopodobnie znaczenie przy wyjaśnianiu, dlaczego Sąd pierwszej instancji zajął w tej sprawie takie stanowisko. Inaczej przebiega ustalenie wz dla drogi, a inaczej zjazdu z drogi.
Usprawiedliwione są także zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, że dla tak prostej inwestycji nie jest wymagane zamieszczenie opisu obejmującego dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2, który poprzez art. 64 ustawy o pizp ma zastosowanie w sprawie, obejmuje trzy podstawy, jakie co do zasady zamieszczane są w charakterystyce inwestycji, a z porównania ich wyraźnie wynika, że nie muszą mieć łącznie zastosowania do każdej inwestycji. Projektowana inwestycja znajduje się wszak przy drodze publicznej, co oznacza, że wjazd z drogi na działkę powinien być dostosowany do ruchu drogowego i spełniać inne konieczne warunki techniczne. Z wjazdu z drogi publicznej nie będzie niewątpliwie korzystała większa liczba pojazdów aniżeli z samej drogi (ulicy), a zatem w tym zakresie nie zwiększa się obciążenie nieruchomości sąsiednich, aczkolwiek planowana inwestycja może mieć wpływ na zwiększenie ruchu na ulicy, co jednak nie ma w sprawie znaczenia.
Nietrafne jest także zobowiązanie organów administracji samorządowej do rozważenia możliwości innej lokalizacji inwestycji aniżeli wskazana przez inwestora. Żaden przepis nie daje takiego uprawnienia stronie niebędącej realizatorem inwestycji. Wprost przeciwnie, rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że skoro lokalizacja jest zgodna z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić ustalenia wz (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o pizp).
Mimo wady uzasadnienia, którą trafnie przedstawił w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony, nie uwzględniono istoty zadania inwestycyjnego, a co za tym idzie, nie zastosowano właściwych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając wadliwość uzasadnienia, jakie przedstawił WSA w wyroku z dnia 31 lipca 2007 r., jednocześnie uznał, że samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a tym samym skarga kasacyjna stosownie do art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Z dokumentacji, jak została przedstawiona do wniosku o ustalenie wz pod nazwą wjazd na działkę nr 117, nie wynika, że chodzi w niej o zagospodarowanie samej działki przez odpowiednie usytuowanie wjazdu na nieruchomość. Z dotychczasowych niepełnych ustaleń można wnioskować, że chodzi o zjazd z drogi publicznej, jaką jest ul. G. w P. We wniosku o warunki zabudowy podano wprost, że sprawa dotyczy wjazdu z ul. G.
Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 ustawy o d.p. "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu (a za taki przyjmuje się zgodnie z art. 4 pkt 8 powołanej ustawy o d.p. "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), jak i w sprawie o ustalenie wz chodzi o ustalenie lokalizacji, i to w rozumieniu przepisów o pizp. Nie ma zatem różnicy między żądaniem sformułowanym we wniosku a sytuacją, jaka przewidziana jest w art. 29 ustawy o d.p. Organy administracji i Sąd pierwszej instancji tej okoliczności w ogóle nie wzięły pod uwagę. Wprawdzie z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd żądanie określił jako warunki zabudowy dotyczące budowy drogi, jednakże to nie zostało wyjaśnione, a ponadto budowa drogi nie ma tu miejsca. Budowa zjazdu może być fragmentem drogi, ale nie drogą. Przepisy nie posługują się określeniem "wjazdu" na drogę publiczną, natomiast definicja ustawowa "zjazdu" jest adekwatna także do wjazdu (wyjazdu) na działkę. Nie może bowiem zostać wybudowany wjazd na działkę z drogi publicznej bez wydania przez zarządcę drogi decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.W ocenie składu orzekającego, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o pizp w zakresie ustalania wz. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie.
W niniejszej sprawie wniosek dotyczył ustalenia wz dla inwestycji pod nazwą "wjazd na działkę". Dla inwestora punktem odniesienia jest wjazd z ulicy na teren jego nieruchomości. Ustawodawca, mając na celu ochronę dróg publicznych przed niezgodną z warunkami technicznymi ich zabudową, jak również bezpieczeństwo związane z ruchem drogowym, za punkt odniesienia przyjmuje drogę publiczną oraz określa warunki, w jakich może dojść do lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przyległą do drogi publicznej. Skoro jednak nie jest do zaakceptowania, by zjazd z drogi publicznej na położoną przy niej nieruchomość mógł mieć odrębną lokalizację niż wjazd z nieruchomości na drogę, to konsekwentnie należy przyjąć, że co do zasady jest to takie samo zamierzenie inwestycyjne.
Organy rozpoznające sprawę w ogóle nie odniosły się do przepisów ustawy o d.p., a zwłaszcza nie zwróciły uwagi, czy przepisy ustawy o pizp, które wymagają dla danej inwestycji ustalenia wz, stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - p.b. bez ustalenia wz nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę, mają zastosowanie także w sprawie budowy zjazdu z drogi publicznej, którego lokalizacja jest ustalana w drodze decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o d.p.. Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały ani nie dublowały. Skoro w ustawie o d.p. w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu wz, która de facto dotyczyłaby tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji.
Warunki zabudowy nieruchomości położonej przy drodze publicznej mogą obejmować także wjazd. Wówczas powinien on być zawsze związany z rozplanowaniem inwestycji na danej nieruchomości i konieczne będzie, przed wydaniem decyzji, uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o pizp z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.Ustalenia, jakie zostały poczynione w sprawie, nie wystarczają, by jednoznacznie określić, z jaką sytuacją mamy do czynienia. Z akt wynika, że chodzi w istocie o zjazd z ulicy. W aktach znajduje się także dokumentacja, w formie fotokopii, obrazująca sprawę o pozwolenie na budowę określoną jako "zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku usługowego - salonu samochodowego wraz z przyłączami zewnętrznymi oraz zjazdem na działkę z ul. G. w P."
Reasumując, należy stwierdzić, że wyrok uchylający decyzje jest zgodny z prawem, gdyż należy przyjąć, iż nie zostały poczynione wyczerpujące ustalenia co do tego, czy w sprawie chodzi o zjazd z drogi publicznej, czy też jedynie o wjazd jako element zabudowy działki, który nie był rozpatrywany, gdy ustalano warunki zabudowy nieruchomości dla budynku usługowego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, zaskarżony wyrok bowiem, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Podsumowanie
Skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 z późniejszymi zmianami) na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami).Przydatne materiały:
- Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami)
- Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami)
- Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243 poz. 1623 z późniejszymi zmianami)
- Ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 z późniejszymi zmianami)
- Wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 742/07
- Wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1722/07