Sprawozdawca: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLERWspółsprawozdawca: Stefano PALMIERI
| Wniosek o konsultację |
Prezydencja hiszpańska w Radzie Unii Europejskiej, 7.2.2023 |
| Podstawa prawna |
Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję |
29.6.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
13.7.2023 |
| Sesja plenarna nr |
580 |
| Wynik głosowania |
|
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
179/0/3 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Jednym z najbardziej typowych zjawisk transformacji zachodzącej w dziedzinie audiowizualnej i dziedzinie łączności elektronicznej jest wzrost popularności tzw. influencerów. Są to użytkownicy tworzący treści internetowe, rozpowszechniający systematycznie przekazy za pomocą różnych nośników (filmów wideo, komentarzy, zdjęć) i cieszący się dużym uznaniem wśród odbiorców docelowych, do których się zwracają.
1.2. Chociaż na szczeblu europejskim brakuje konkretnych uregulowań dotyczących działalności twórców treści/influencerów, obowiązujące przepisy zapewniają odpowiedni poziom ochrony dwojakiej działalności, którą mogą oni prowadzić na rynku wewnętrznym: głównie jako reklamodawcy (oraz przedsiębiorcy) i sprzedawcy/producenci.
1.3. Na podstawie tych obowiązujących przepisów poszczególne państwa członkowskie opracowują własne przepisy w obliczu wyzwania, które stawia przed nimi to zjawisko. Te przepisy umożliwiają krajowym organom regulacyjnym wykonywanie uprawnień w zakresie nadzoru, kontroli i - w stosownych przypadkach - nakładania kar.
1.4. W każdym razie, biorąc pod uwagę stały rozwój w tej dziedzinie, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) uważa, że konieczne jest podjęcie działań w celu zapewnienia zharmonizowanego podejścia do nielegalnej i specyficznej działalności twórców treści/influencerów w UE wraz z uwzględnieniem równie specyficznych obowiązków dla administratorów platform i sieci społecznościowych, w których prowadzą działalność, oraz dla twórców treści/influencerów (zamieszkałych w UE i poza nią).
1.5. Komitet wnosi:
- by administratorzy platform i sieci społecznościowych wykazywali się solidarną odpowiedzialnością za nielegalne treści publikowane przez twórców treści/influencerów,
- by administratorzy platform i sieci społecznościowych we wszystkich przypadkach zgłoszenia nielegalnej działalności twórców treści/influencerów mieli obowiązek podjęcia działań niezbędnych do usunięcia nielegalnych treści zamieszczanych w internecie oraz zawiadomienia właściwego organu o takiej nielegalnej działalności,
- by w przypadku wszystkich twórców treści/influencerów działających poza UE platforma i administratorzy sieci społecznościowych musieli zwrócić się do nich o określenie jasnego zakresu odpowiedzialności prawnej na terytorium UE oraz o uzyskanie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywanej działalności, tak by mogli zareagować w razie szkód wywołanych przez nielegalne postępowanie.
1.6. EKES uważa, że zharmonizowane europejskie podejście do działalności influencerów powinno uwzględniać co najmniej takie kryteria, jak:
- wskazanie charakteru reklamowego ich przekazów mających cele handlowe za pomocą jasnych wskaźników i ostrzeżeń, tak by uniknąć ukrytego handlowego przekazu audiowizualnego,
- objęcie tych przekazów przepisami sektorowymi w celu zapewnienia ochrony zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów i użytkowników, szczególnie osób małoletnich i innych słabszych grup społecznych,
- uznanie nieprzestrzegania przepisów za wykroczenie ze strony influencerów bez uszczerbku dla odpowiedzialności solidarnej reklamodawców oraz platform i sieci społecznościowych.
1.7. Trzeba również zwrócić szczególną uwagę na przypadki zwodniczych interfejsów, nieodpowiedniego lub oczerniającego korzystania z marek, niedozwolonych produktów finansowych, kradzieży tożsamości i fałszywych influencerów, którzy wykorzystują wizerunek znanych osób bez ich wiedzy. Jest to bowiem coraz częstsze zjawisko, zwłaszcza w zakresie inwestycji finansowych i kryptowalut. Są to niezgodne z prawem zachowania, które mogą stać się coraz bardziej wyrafinowane i rozpowszechnione z powodu zastosowania sztucznej inteligencji (AI) i które należy skutecznie zwalczać.
1.8. EKES proponuje wyjaśnienie i doprecyzowanie tej harmonizacji przepisów bez uszczerbku dla ustanawiania w sposób uzupełniający ram współregulacji. Współregulacja musi odbywać się z udziałem influencerów, ich agentów i stowarzyszeń przedstawicielskich, sektora i reklamodawców, organizacji samoregulacyjnych ds. reklamy, stowarzyszeń konsumentów i użytkowników, partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz organów regulacyjnych.
1.9. Komitet jest zdania, że przedmiotem wnikliwej analizy na poziomie UE musi być szereg kwestii związanych z działalnością twórców treści/influencerów, takich jak ich usytuowanie w prawie pracy, zagadnienia dotyczące podatków dochodowych, podatki od wartości dodanej, a także specyficzna działalność dziecięcych influencerów.
2. Uwagi ogólne
2.1. Jednym z najbardziej typowych zjawisk transformacji cyfrowej zachodzącej w ostatnim dziesięcioleciu w dziedzinie audiowizualneji dziedzinie łączności elektronicznej jest mnożenie się niektórych twórców treści, którzy - pozornie działając indywidualnie - systematycznie rozpowszechniają przekazy za pomocą różnych nośników (filmów wideo, komentarzy, zdjęć), za pośrednictwem platform internetowych, sieci społecznościowych i komunikatorów elektronicznych. Gdy twórcy treści mają dużą liczbę wiernych obserwujących, stają się influencerami, których w dziedzinie reklamy można zdefiniować jako "twórców treści realizujących cele handlowe i nawiązujących autentyczne i oparte na zaufaniu relacje ze swymi odbiorcami (głównie na platformach usług sieci społecznościowych) oraz kontakt w internecie z podmiotami komercyjnymi za pomocą różnych modeli biznesowych w celu uzyskania dochodów" 1 .
2.2. Relacje między influencerami a obserwującymi - cechujące się poczuciem bliskości, autentyczności i zaufania - mają bezpośredni i pośredni wpływ na stosunek obserwujących do marek oraz na podejmowane przez nich decyzje zakupowe. Dotyczy to w szczególności dzieci, młodzieży i konsumentów o niskim poziomie wykształcenia lub niskich dochodach oraz o niewielkich umiejętnościach korzystania z mediów i informacji.
2.3. Jeśli chodzi konkretnie o przekazy handlowe, wykorzystanie influencerów jako rzeczników produktów i marek oznacza nie tylko, że przedsiębiorstwa reklamujące odnoszą korzyści z ich wpływu i rozgłosu w ramach tzw. marketingu wpływu, zwłaszcza wśród młodych odbiorców, do których trudniej jest dotrzeć za pośrednictwem bardziej tradycyjnych środków masowego przekazu. Daje to również przedsiębiorstwom większą swobodę w formułowaniu argumentów, których nie użyłyby w tradycyjnej reklamie i które niekiedy wiążą się z omijaniem przepisów. Ponadto sami reklamodawcy podkreślają, że specyfika influencerów oznacza, że mają oni duży margines swobody w konstruowaniu przekazu handlowego, nad którym reklamodawcy nie zawsze mogą mieć kontrolę.
2.4. Innymi słowy, chociaż na szczeblu europejskim brakuje konkretnych uregulowań dotyczących działalności influencerów, obowiązujące prawodawstwo europejskie zapewnia obecnie odpowiedni poziom ochrony dwojakiej działalności, którą mogą prowadzić oni na rynku wewnętrznym: głównie jako reklamodawcy (oraz przedsiębiorcy) i sprzedawcy/producenci.
2.4.1. Co się tyczy influencerów działających głównie jako reklamodawcy (i przedsiębiorcy), należy wymienić następujące dokumenty sporządzone na szczeblu UE:
- dyrektywę o nieuczciwych praktykach handlowych 2 , która zapewnia ramy prawne dotyczące postępowania w reakcji na rozpowszechniane przez influencerów reklamy wprowadzające w błąd i ich nieuczciwe praktyki handlowe. Wytyczne dotyczące wykładni i stosowania dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych 3 , w których wyjaśnia się jej stosowanie w wypadku, gdy influencer działa jako przedsiębiorca lub, alternatywnie, działa w imieniu lub na rzecz przedsiębiorcy. W tym kontekście Komisja przeprowadza obecnie ocenę adekwatności w zakresie sprawiedliwości cyfrowej, która powinna również obejmować kwestię influencerów 4 ,
- dyrektywę o handlu elektronicznym 5 , która zapewnia dodatkową ochronę konsumentom w przypadku, gdy influencerzy zamieszczają przekazy handlowe w internecie przy użyciu swoich kont w sieciach społecznościowych i blogów,
- dyrektywę o audiowizualnych usługach medialnych 6 , w której wprowadzono nowe szczegółowe przepisy dotyczące usług platformy udostępniania wideo i która dotyczy influencerów, gdy chodzi o tworzone przez użytkowników i rozpowszechniane za pośrednictwem tych platform nagrania wideo mogące zawierać przekazy handlowe.
2.4.2. Jeśli chodzi o influencerów jako sprzedawców lub producentów, należy wymienić następujące dokumenty sporządzone na szczeblu UE:
- dyrektywę w sprawie praw konsumentów 7 ,
- dyrektywę w sprawie treści cyfrowych i usług cyfrowych 8 ,
- dyrektywę w sprawie umów sprzedaży towarów 9 .
2.4.3. Oprócz tych dwóch konkretnych obszarów stosowania prawodawstwa UE istnieje jeszcze pakiet środków dotyczący usług cyfrowych, który obejmuje:
- rozporządzenie w sprawie usług cyfrowych 10 , którego celem jest zapewnienie większej przejrzystości treści usług cyfrowych i ochrony konsumentów, a także większej odpowiedzialności za nie,
- rozporządzenie w sprawie rynków w sektorze cyfrowym 11 zmierzające do uregulowania działalności tzw. "strażników dostępu", czyli platform, z których korzysta co najmniej 45 mln aktywnych miesięcznie użytkowników.
2.4.3.1. W akcie o usługach cyfrowych UE definiuje "nielegalne treści" jako wszelkie "informacje, które same w sobie lub przez odniesienie do działania, w tym sprzedaży produktów lub świadczenia usług, nie są zgodne z prawem Unii lub z prawem jakiegokolwiek państwa członkowskiego [...] niezależnie od konkretnego przedmiotu lub charakteru tego prawa". Ze względu na tę nową definicję nieprzestrzeganie tych przepisów może sprawić, że dane treści są nielegalne w UE.
2.5. Pomimo niektórych przepisów europejskich, na mocy których nielegalne postępowanie influencerów (jako reklamodawców lub sprzedawców/producentów) może być regulowane przez poszczególne państwa członkowskie, odczuwalna jest potrzeba podjęcia różnorakich działań:
- przyjęcia szczegółowych przepisów dotyczących influencerów,
- wdrożenia istniejącego prawodawstwa w zakresie ochrony konsumentów,
- publikacji wytycznych i kodeksów postępowania w celu ustanowienia dobrych praktyk,
- zastosowania cyfrowych narzędzi kontroli i wdrażania,
- zapewnienia szkoleń i certyfikacji influencerów,
- podniesienia świadomości konsumentów i udzielenia im wsparcia,
- ułatwienia przestrzegania przepisów na platformach za pomocą standardowych narzędzi informacyjnych.
2.6. Biorąc pod uwagę stale zmieniające się środowisko, w którym działają twórcy treści/influencerzy, EKES sądzi, że pomimo obowiązujących przepisów europejskich niezbędne jest podjęcie kroków w celu zapewnienia jednolitego stosowania doraźnych przepisów ukierunkowanych na zwalczanie konkretnych, nielegalnych działań influencerów w UE. Stanowisko EKES-u współgra z rozważaniami Komisji, która zastanawia się, czy należy przyjąć doraźne przepisy.
2.7. Takie same rozważania od kilku lat prowadzą rządy, europejskie i krajowe organy regulacyjne, stowarzyszenia konsumentów i użytkowników, a także organizacje społeczeństwa obywatelskiego 12 . W odpowiedzi na tę sytuację w poszczególnych krajach 13 podejmowano różne inicjatywy prawne, na przykład we Francji, Belgii (Flandrii) i Hiszpanii. Realizowane są także inicjatywy w dziedzinie samoregulacji i współregulacji na szczeblu europejskim 14 i na poziomie państw członkowskich. Wyjaśnia to również zainteresowanie rządu hiszpańskiego, który w ramach przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej zwrócił się do EKES-u o sporządzenie niniejszej opinii rozpoznawczej w sprawie reklamy za pośrednictwem influencerów i jej wpływu na konsumentów.
2.8. We wniosku o wydanie opinii hiszpańskie Ministerstwo ds. Ochrony Konsumentów odnosi się do poczucia bliskości, autentyczności i zaufania cechującego kontakty między influencerami a konsumentami, które zazwyczaj nie występuje z taką samą intensywnością w przypadku innych modeli komunikacji społecznej, i porusza zasadniczo dwie niepokojące go kwestie:
- długotrwałe i ciągłe korzystanie z sieci społecznościowych przez osoby małoletnie, które są podatne na zagrożenia w świecie konsumpcji, narażające je na przekazy handlowe mogące zawierać elementy szkodliwe dla ich rozwoju fizycznego, psychologicznego, społecznego i emocjonalnego,
- brak przejrzystości i identyfikowalności tego rodzaju przekazów handlowych występujący w wielu przypadkach w działalności influencerów, którzy w sposób oszukańczy ukrywają przed konsumentami charakter reklamowy przekazów.
3. Propozycje
3.1. Wziąwszy pod uwagę obecne problemy, EKES uważa, że istnieją warunki do ulepszenia, wdrożenia i harmonizacji na szczeblu UE europejskiego prawodawstwa odnośnie do konkretnych nielegalnych działań z udziałem influencerów, z uwzględnieniem specjalnych obowiązków dla administratorów platform, na których prowadzą oni działalność, oraz dla twórców treści lub influencerów (zamieszkałych w UE i poza nią).
3.2. Platformy udostępniania wideo i sieci społecznościowe
3.2.1. Chociaż prawodawstwo europejskie (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych i pakiet dotyczący usług cyfrowych) wymaga od administratorów platform udostępniania wideo i sieci społecznościowych, w których działają twórcy treści i influencerzy, przestrzegania przepisów dotyczących przekazów handlowych i ochrony małoletnich, EKES odnotowuje, że:
- administratorzy platform nie ponoszą żadnej odpowiedzialności redakcyjnej za nielegalne treści tworzone przez użytkowników,
- nie ma również potrzeby współpracy między twórcami treści/influencerami a administratorami platform w celu zapewnienia rzeczywistej zgodności z prawodawstwem europejskim.
3.2.2. W związku z tym Komitet wnosi:
- by administratorzy platform i sieci społecznościowych wykazywali się solidarną odpowiedzialnością za nielegalne treści publikowane przez twórców treści/influencerów,
- by administratorzy platform i sieci społecznościowych we wszystkich przypadkach zgłoszenia nielegalnej działalności twórców treści/influencerów mieli obowiązek podjęcia działań niezbędnych do usunięcia nielegalnych treści zamieszczanych w internecie oraz zawiadomienia właściwego organu o takiej nielegalnej działalności,
- by w przypadku wszystkich twórców treści/influencerów działających poza UE platforma i administratorzy sieci społecznościowych musieli zwrócić się do nich o określenie jasnego zakresu odpowiedzialności prawnej na terytorium UE oraz o uzyskanie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywanej działalności, tak by mogli zareagować w razie szkód wywołanych przez nielegalne postępowanie.
3.3. Twórcy treści/influencerzy
3.3.1. Gdy przedstawia się propozycje dotyczące skutecznej regulacji zamieszczania przez użytkowników treści za pośrednictwem platform udostępniania wideo oraz sieci społecznościowych, a bardziejkonkretnie - działalności reklamowej influencerów, wskazane może być uwzględnienie sprawozdań opublikowanych w 2021 i 2022 r. przez Europejską Grupę Regulatorów ds. Audiowizualnych Usług Medialnych (ERGA) 15 , zawierających zalecenia dotyczące sposobu traktowania tzw. vlogerów.
3.3.2. ERGA zaznacza, że do celów dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych działalność influencerów można uznać zasadniczo za audiowizualną usługę medialną, pod warunkiem że spełnione są wszystkie z następujących warunków:
- muszą to być świadczenia wykonywane za wynagrodzeniem zgodnie z definicją zawartą w art. 56 i 57 TFUE,
- dostawca musi ponosić odpowiedzialność redakcyjną za oferowane treści,
- musi to być usługa skierowana do odbiorców, którzy indywidualnie wybierają i żądają wizualizacji jej treści, i mieć na celu wywarcie wyraźnego wpływu na znaczną część tej grupy,
- celem rozpowszechnianych treści (wideo/programów) powinno być przede wszystkim informowanie, dostarczanie rozrywki lub edukowanie,
- treści powinny mieć charakter audiowizualny i być dostarczane za pośrednictwem sieci łączności elektronicznej.
3.3.3. W związku z tym można zaproponować harmonizację na szczeblu europejskim przewidującą wprost uregulowanie funkcji twórców treści/influencerów i ich odpowiedzialność za tworzenie i rozpowszechnianie przekazów handlowych. Zagwarantuje to większą przejrzystość prowadzenia tej działalności i odpowiedzialność za nią.
3.3.3.1. Istnieje cały łańcuch podmiotów zaangażowanych w działalność twórców treści/influencerów: marka, przedsiębiorstwa multimedialne i osoby prowadzące działalność na własny rachunek, agencje i agenci zarządzający/mena- dżerowie talentów, platformy analizujące sieci społecznościowe, sieci wielokanałowe i przedsiębiorstwa public relations/reklamowe, których umowy muszą przewidywać konkretne obowiązki dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym wspólną odpowiedzialność za nielegalne postępowanie twórcy treści/influencera.
3.4. EKES wzywa zarówno administratorów platform i sieci społecznościowych, jak i twórców treści/influencerów do zapewnienia:
- technicznej możliwości uniemożliwienia nieletnim użytkownikom platform lub sieci społecznościowych dostępu do wszelkich newralgicznych treści (dotyczących alkoholu i napojów energetycznych, gier hazardowych i zakładów, pornografii, tytoniu i wyrobów tytoniowych, w tym papierosów elektronicznych, chirurgii estetycznej itp.), które w każdym przypadku muszą zostać opatrzone oznakowaniem "niedozwolone dla dzieci poniżej 18 roku życia", a także zobowiązania do sprawdzenia wieku oraz umożliwienia korzystania z kontroli rodzicielskiej,
- zawarcia w tego rodzaju przekazach wzmianki "reklama", "informacja handlowa" lub "sponsorowane przez",
- zawarcia wzmianki "zdjęcie retuszowane" w przypadku zdjęć będących rezultatem retuszu lub przeróbek,
- dodania wzmianki "obraz wirtualny" w przypadku materiałów stworzonych przy użyciu sztucznej inteligencji, a także wskazania, że skorzystano z pomocy influencerów wirtualnych.
3.5. Trzeba również zwrócić szczególną uwagę na przypadki zwodniczych interfejsów, nieodpowiedniego lub oczerniającego korzystania z marek, promowania niedozwolonych produktów finansowych, kradzieży tożsamości i fałszywych influencerów, którzy wykorzystują wizerunek znanych osób bez ich wiedzy. Jest to bowiem coraz częstsze zjawisko, zwłaszcza w zakresie inwestycji finansowych i kryptowalut. Są to niezgodne z prawem, coraz bardziej wyrafinowane i powszechne zachowania wynikające z zastosowania AI, które należy skutecznie zwalczać.
3.6. Uzupełnieniem zaproponowanej przez EKES harmonizacji przepisów mogą być ramy współregulacji z udziałem influencerów, ich agentów i stowarzyszeń przedstawicielskich, sektora i reklamodawców, organizacji samoregulacyjnych ds. reklamy, stowarzyszeń konsumentów i użytkowników, partnerów społecznych i innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz organów regulacyjnych.
3.7. Komitet jest zdania, że wnikliwej analizy na poziomie UE wymaga wciąż szereg kwestii związanych z działalnością twórców treści/influencerów, takich jak ich usytuowanie w prawie pracy, zagadnienia dotyczące podatków dochodowych, podatki od wartości dodanej, a także specyficzna działalność dziecięcych influencerów.
Bruksela, dnia 13 lipca 2023 r.
