[COM(2021) 759 final - 2021/0394 (COD)]"Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Rady 2003/8/WE, decyzje ramowe Rady 2002/465/WSiSW, 2002/584/WSiSW, 2003/577/WSiSW, 2005/214/WSiSW, 2006/783/WSiSW, 2008/909/WSiSW, 2008/947/WSiSW, 2009/829/WSiSW i 2009/948/WSiSW oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/41/UE w odniesieniu do cyfryzacji współpracy sądowej"
[COM(2021) 760 final - 2021/0395 (COD)]
(2022/C 323/13)
(Dz.U.UE C z dnia 26 sierpnia 2022 r.)
Sprawozdawca: Maurizio MENSI
| Wniosek o konsultację |
Komisja Europejska, 2.5.2022 |
| Podstawa prawna |
Art. 304 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa |
| Data przyjęcia przez sekcję |
3.5.2022 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
19.5.2022 |
| Sesja plenarna nr |
569 |
| Wynik głosowania |
|
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
198/0/1 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES popiera podejście Komisji oraz cele wniosku dotyczącego rozporządzenia. Uważa jednak, że należy zapewnić odpowiednie zabezpieczenia odnośnie do następujących aspektów:
a) bezpieczeństwo i poufność - biorąc pod uwagę wrażliwy charakter kwestii objętych różnymi przesłuchaniami;
b) otwarty charakter wymiaru sprawiedliwości - tzn. potrzebę zagwarantowania przez przewidywany system poszanowania zasady otwartego charakteru wymiaru sprawiedliwości pod względem uczestnictwa, obserwacji i dostępności;
c) przepaść cyfrowa. Ma to na celu zapewnienie powszechnej dostępności technologii i środków wsparcia, aby uniknąć sytuacji, w której słabe umiejętności cyfrowe, ograniczony dostęp do technologii oraz niski poziom alfabetyzacji i wiedzy prawnej zwiększałyby bariery w dostępie do usług cyfrowych i niweczyły realizację wytyczonych celów.
1.2. Bezpieczeństwo stosowanych systemów technologicznych oraz poufność danych - zwłaszcza osobowych - mają fundamentalne znaczenie, wziąwszy pod uwagę wrażliwy charakter niektórych rodzajów przesłuchań sądowych. Istotne jest również dokonanie dokładnej oceny używanej platformy internetowej.
1.3. Należy zadbać o to, by z jednej strony podmioty, którym powierzono zarządzanie operacyjne elementami systemu, nie przetwarzały w żaden sposób danych, a z drugiej strony, by dostępna była odpowiednia szerokość pasma, gdyż nawet najmniejsze zakłócenie czy niespójność może ograniczyć zdolność systemu do wykonania stosownej usługi.
1.4. Należy koniecznie zapewnić odpowiednią ochronę systemów, sieci i danych przed ewentualnymi cyberatakami, a tym samym zagwarantować integralność przekazywanych i przechowywanych danych na podstawie obowiązujących przepisów w zakresie ochrony danych osobowych i cyberbezpieczeństwa. Systemy informatyczne i technologie służące do komunikacji cyfrowej muszą być również dostępne, zgodnie z wymogami europejskiej dyrektywy w sprawie dostępności 1 oraz europejskiej dyrektywy w sprawie stron internetowych administracji publicznej 2 , a także zgodnie z wymogami Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r.
1.5. Przewidywany system musi gwarantować zgodność z zasadą otwartego wymiaru sprawiedliwości (pod względem uczestnictwa, obserwacji i dostępności). zarówno jeśli chodzi o ogólny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, jak i o dostęp do posiedzeń jawnych. Należy zatem zagwarantować powszechny dostęp do technologii i środków wsparcia.
1.6. Pierwszoplanowe znaczenie ma utrzymanie możliwości korzystania z kanałów komunikacji w formie papierowej przez osoby fizyczne i prawne, a także przekazywanie informacji w dostępnym formacie, by zapewnić powszechny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, w tym osobom wymagającym szczególnego traktowania, małoletnim oraz osobom, które potrzebują pomocy technicznej, mieszkają na obszarach oddalonych lub nie mają dostępu do środków cyfrowych lub wymaganych umiejętności.
1.7. Szkolenie prawników praktyków w dziedzinie prawa Unii jest podstawową metodą zapewnienia prawidłowego i skutecznego stosowania rozporządzenia. W tym celu należy organizować w odpowiednim czasie ukierunkowane szkolenia skierowane do wszystkich prawników praktyków zaangażowanych w czynności przewidziane we wniosku dotyczącym rozporządzenia. Szczególnie niezbędne są specjalne szkolenie koncentrujące się na potrzebach podejrzanych, oskarżonych, świadków lub bezbronnych ofiar, aby zapewnić im faktyczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości za pomocą środków cyfrowych.
1.8. Proponowane środki wydają się zasadniczo zmierzać do zwiększenia skuteczności systemu sądowego dzięki ograniczeniu i uproszczeniu obciążeń administracyjnych oraz zmniejszeniu czasu i kosztów rozpatrywania spraw i powinny przełożyć się na lepszy i równiejszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym EKES uważa, że - bez uszczerbku dla powyższych uwag - niosą one korzyści dla handlu transgranicznego i konkurencyjności europejskiego systemu gospodarczego i społecznego.
2. Uwagi ogólne
2.1. Treść rozporządzenia
2.1.1. We wniosku dotyczącym rozporządzenia ustanawia się ramy prawne dla komunikacji elektronicznej w kontekście procedur dotyczących transgranicznej współpracy sądowej w sprawach cywilnych, handlowych i karnych oraz w kontekście dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych i handlowych mających skutki transgraniczne, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
2.1.2. Określono w nim również przepisy dotyczące stosowania i uznawania elektronicznych usług zaufania, skutków prawnych dokumentów elektronicznych oraz wykorzystania wideokonferencji lub innej dostępnej technologii zdalnej komunikacji w przesłuchaniach osób w sprawach cywilnych, handlowych i karnych. Wniosek nie odnosi się jednak do procedury przeprowadzania dowodu w sprawach cywilnych i handlowych i nie wprowadza nowych procedur.
2.1.3. By zachować bezpieczeństwo i niezawodność, oparto się na zdecentralizowanym systemie informatycznym składającym się z interoperacyjnych systemów informatycznych i punktów dostępu. Odpowiedzialność za jego funkcjonowanie spoczywa na poszczególnych państwach członkowskich, agencjach i organach UE. Odpowiadają one również za zarządzanie tym systemem, który umożliwia transgraniczną wymianę informacji między odpowiednimi organami państw członkowskich.
2.1.4. Przewiduje się uruchomienie europejskiego elektronicznego punktu dostępu w ramach europejskiego portalu "e-Sprawiedliwość". Ten ostatni jest częścią wspomnianego zdecentralizowanego systemu informatycznego i każda osoba fizyczna i prawna może korzystać z niego na równych warunkach do celów komunikacji elektronicznej z sądami i właściwymi organami w sprawach cywilnych i handlowych mających skutki transgraniczne.
2.1.5. Sądy i właściwe organy państw członkowskich są zatem zobowiązane do akceptowania w postępowaniu sądowym komunikacji elektronicznej, którą uznaje się za mającą taką samą ważność jak komunikacja w formie papierowej. Osoby fizyczne mają jednak swobodę wyboru bądź środków komunikacji elektronicznej, bądź korzystania ze środków komunikacji w formie papierowej, czego właściwe organy nie mogą w żadnym wypadku odmówić.
2.1.6. W rozporządzeniu określono również warunki korzystania z wideokonferencji lub innej technologii zdalnej komunikacji w postępowaniach cywilnych i handlowych o charakterze transgranicznym. Ustanowiono również przepisy dotyczące przesłuchania osoby podejrzanej, oskarżonej lub skazanej, a także osób małoletnich, za pośrednictwem wideokonferencji lub innej technologii zdalnej komunikacji.
2.2. Kontekst
2.2.1. Inicjatywa regulacyjna opiera się na założeniu, że osoby fizyczne i prawne muszą być w stanie korzystać ze swoich praw i wypełniać swoje obowiązki w sposób szybki, skuteczny i przejrzysty, bez jakiejkolwiek dyskryminacji. Uzyskanie skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w rozsądnym terminie jest zresztą kluczowym aspektem prawa do bezstronnego procesu sądowego, zapisanego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej 3 .
2.2.2. Na szczeblu UE istnieje już szereg instrumentów służących poprawie współpracy sądowej i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w transgranicznych sprawach cywilnych, handlowych i karnych. Należą do nich metody komunikacji między organami, w tym w niektórych przypadkach komunikacji z agencjami i organami UE zajmującymi się wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi (WSiSW). Większość z tych narzędzi nie przewiduje jednak korzystania z komunikacji cyfrowej, a nawet jeżeli taka możliwość istnieje, brakuje bezpiecznych i wiarygodnych kanałów ku temu lub nie uznaje się dokumentów, podpisów i pieczęci elektronicznych.
2.2.3. Stan zagrożenia zdrowia publicznego pokazał również, że zdarzenia spowodowane działaniem siły wyższej mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie systemów sądowych państw członkowskich ze względu na całkowitą izolację ludności. Stan zagrożenia zdrowia publicznego miał również wpływ na współpracę sądową i dostęp do wymiaru sprawiedliwości w przypadku sporów transgranicznych w obrębie UE, co uwidoczniło potrzebę zapewnienia bezpiecznej, stałej i odpornej komunikacji również w celu niezakłócania prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej.
2.2.4. W tym względzie przepisy zawarte we wniosku mają na celu poprawę dostępu do wymiaru sprawiedliwości na równych warunkach, a także skuteczności i odporności przepływu informacji związanych ze współpracą sądową w UE. Wykorzystanie technologii cyfrowych zmniejsza obciążenie administracyjne systemów sądowych poprzez skrócenie czasu rozpatrywania spraw, zwiększenie bezpieczeństwa i wiarygodności komunikacji oraz automatyzację zarządzania sprawami.
2.2.5. Inicjatywa Komisji wynika również z potrzeby uniknięcia sytuacji, w której opracowywanie rozwiązań informatycznych na szczeblu krajowym prowadziłoby do rozwiązań fragmentarycznych, niezgodnych z potrzebą zagwarantowania jednolitych działań na szczeblu UE.
2.2.6. Wniosek dotyczący rozporządzenia poprzedzony był komunikatem w sprawie cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości w UE z grudnia 2020 r., w którym unowocześniono ramy regulacyjne dotyczące unijnych procedur transgranicznych w prawie cywilnym, handlowym i karnym, zgodnie z zasadą domyślnej cyfrowości, i uznano konieczność uniknięcia wszelkich form wykluczenia społecznego. Przedmiotowy wniosek stanowi ponadto uzupełnienie wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie skomputeryzowanego systemu łączności w zakresie transgranicznych postępowań cywilnych i karnych (tzw. system e-CODEX 4 ) i jest zgodny z rozporządzeniem eIDAS 5 , gdyż wprowadza się w nim przepisy dotyczące usług zaufania. W czerwcu 2021 r. Komisja przyjęła zresztą wniosek zmieniający rozporządzenie eIDAS w celu ustanowienia europejskich ram tożsamości cyfrowej 6 .
2.3. Uwagi szczegółowe
2.3.1. EKES popiera podejście Komisji oraz wytyczone cele. Uważa również, że zasadnicze znaczenie ma zabezpieczenie i zagwarantowanie wymienionych poniżej elementów.
2.4. Przetwarzanie danych i cyberbezpieczeństwo
2.4.1. Wdrożenie rozporządzenia wymaga ustanowienia i utrzymywania zdecentralizowanego systemu informatycznego składającego się z sieci krajowych systemów informatycznych i interoperacyjnych punktów dostępu. Odpowiedzialność za ich funkcjonowanie i za zarządzanie nimi spoczywa na poszczególnych państwach członkowskich, instytucjach lub agencjach UE, a celem jest zapewnienie bezpiecznej i niezawodnej transgranicznej wymiany informacji. Ważne jest by zagwarantować, by podmioty, którym powierzono zarządzanie operacyjne elementami systemu, nie przechowywały ani nie przetwarzały danych, a także by wykorzystywany sprzęt nadawał się do obsługi systemu informatycznego. EKES z aprobatą przyjmuje zawartą we wniosku zapowiedź, że Komisja udostępni państwom członkowskim, które jeszcze nie opracowały odpowiednich krajowych systemów informatycznych, oprogramowanie wzorcowe, z którego będą mogły skorzystać.
2.4.2. Ważne jest zapewnienie dostępności odpowiedniej szerokości pasma (co jest kosztownym elementem usług połączeń wideo). Zalecana szerokość pasma wynosi co najmniej 1,5-2 Mb/s w przypadku sieci IP (lub co najmniej 384 KB/s w przypadku sieci ISDN). Systemy wideokonferencji powinny być projektowane z myślą o zapewnieniu jak największej przepustowości pasma i nawet w przypadku systemów o maksymalnej przepustowości należy uwzględniać niezawodność i skuteczność połączenia sieciowego, gdyż nawet najmniejsze zakłócenie bądź niespójność może ograniczać zdolność systemu do wykonania odpowiedniej usługi.
2.4.3. W związku z tym EKES zwraca uwagę na konieczność zapewnienia z jednej strony adekwatności technicznej komunikacji cyfrowej, a z drugiej strony na potrzebę ochrony systemów, sieci i danych przed cyberatakami, wziąwszy pod uwagę, że podatność na zagrożenia obu planowanych systemów - jednego w formie papierowej (fizycznej), i drugiego operującego za pośrednictwem danych (w trybie cyfrowym) - są zupełnie różne. Należy także uwzględnić konieczność ochrony systemów i sieci poprzez zagwarantowanie integralności przekazywanych i przechowywanych danych na mocy obowiązujących przepisów w zakresie ochrony danych osobowych. Przewidziane systemy informatyczne i technologie komunikacji cyfrowej muszą być również dostępne, zgodnie z wymogami europejskiej dyrektywy w sprawie dostępności oraz europejskiej dyrektywy w sprawie stron internetowych administracji publicznej i przedsiębiorstw interesu publicznego.
2.4.4. EKES podkreślił już wcześniej w opinii SOC/573 "Pakiet dotyczący interoperacyjności" z dnia 23 maja 2018 r. 7 , że ze względu na wrażliwy charakter wymienianych informacji należy koniecznie zagwarantować zgodność z przepisami dotyczącymi ochrony danych osobowych oraz bezpieczeństwo wszystkich wykorzystywanych danych i systemów.
2.4.5. Transmisje wideo powinny być zabezpieczone przed bezprawnym podsłuchem przez osoby trzecie, i to nie tylko w postępowaniu karnym, lecz również w sprawach cywilnych i handlowych, przy użyciu środków technicznych proporcjonalnych do danej sprawy. W tym względzie należy zagwarantować zgodność z obowiązującymi przepisami w dziedzinie cyberbezpieczeństwa oraz z wnioskiem dotyczącym dyrektywy NIS 2 8 .
2.5. Szkolenia
2.5.1. EKES zaznacza, że szkolenie prawników praktyków w dziedzinie prawa Unii jest podstawową metodą zapewnienia prawidłowego i skutecznego stosowania przedmiotowego rozporządzenia. Komisja przyjęła europejską strategię szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości na lata 2021-2024 9 , aby przygotować prawników praktyków na przyszłe wyzwania i zapoznać ich ze stosowaniem narzędzi cyfrowych w codziennej pracy. W tym celu trzeba będzie zorganizować w odpowiednim czasie ukierunkowane szkolenia dla wszystkich prawników praktyków zaangażowanych w czynności przewidziane we wniosku dotyczącym rozporządzenia.
2.5.2. Konieczne będą tu zwłaszcza specjalne szkolenia koncentrujące się na potrzebach osób podejrzanych, oskarżonych, świadków lub bezbronnych ofiar, aby zapewnić im skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości za pomocą środków cyfrowych.
2.6. Narzędzia cyfrowe i papierowe
2.6.1. Celem wniosku dotyczącego rozporządzenia jest umożliwienie osobom fizycznym i prawnym komunikowanie się z sądami i właściwymi organami za pośrednictwem środków cyfrowych, bez doświadczania z tego powodu jakiejkolwiek dyskryminacji, a także uczestniczenie w przesłuchaniach za pomocą wideokonferencji lub innej dostępnej technologii zdalnej komunikacji, bez ponoszenia kosztów innych niż koszty związane z korzystaniem z komputera i dostępem do internetu.
2.6.2. EKES uważa, że bardzo ważne jest dalsze umożliwianie osobom fizycznym i prawnym korzystanie z kanałów komunikacji w formie papierowej, jak również przekazywanie informacji w dostępnym formacie, by zagwarantować powszechny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, w tym osobom wymagającym szczególnego traktowania, małoletnim oraz osobom, które potrzebują pomocy technicznej, mieszkają na obszarach oddalonych lub nie mają dostępu do środków cyfrowych lub wymaganych umiejętności.
2.6.3. Komitet odnotowuje, że jeśli chodzi o wideokonferencję, którą wiele krajów systematycznie wprowadza - między innymi w ramach współpracy sądowej - to według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka korzystanie z niej musi mieć uzasadniony cel, chociaż udział pozwanego w postępowaniu za pośrednictwem wideokonferencji nie jest sprzeczny z konwencją 10 . Sądy korzystające z wideokonferencji powinny zatem nadal poprawiać jakość tego narzędzia i stosować kodowanie sygnału wideo, by uniknąć podsłuchu. Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (CCJE) podkreśliła w wydanej opinii nr 14 z 2011 r. "Wymiar sprawiedliwości i technologie informacyjne (IT)", że wprowadzenie technologii informatycznych w europejskich sądach nie powinno godzić w ludzkie i symboliczne wartości wymiaru sprawiedliwości. Postrzeganie wymiaru sprawiedliwości przez użytkowników w czysto technicznym aspekcie, w oderwaniu od jego rzeczywistej i podstawowej funkcji, grozi jego dehumanizacją.
2.6.4. W Stanach Zjednoczonych połączenia wideo wykorzystuje się głównie na potrzeby tzw. przesłuchań za kaucją, aby zaoszczędzić koszty i zmniejszyć ryzyko związane z przewozem oskarżonych z więzienia do sądu. Badacze z Northwestern University przeanalizowali kwotę kaucji gotówkowych ustanowionych przed wprowadzeniem wideokonferencji i po ich wprowadzeniu i doszli do wniosku, że wskutek stosowania tej technologii wysokość kaucji wzrosła średnio o 51 % 11 . Transmisja wideo ma skutek dehumanizujący i stawia oskarżonego w niekorzystnym położeniu pod względem wizualnym i słuchowym. W przypadku przesłuchań w sprawach imigracyjnych większe prawdopodobieństwo wydalenia mają osoby, które pojawiają się w nagraniach wideo, niż osoby, które stawiają się na przesłuchanie osobiście. To samo dotyczy osób ubiegających się o azyl. Ważne jest również, co ludzie w sądzie mogą zobaczyć i usłyszeć. Funkcja audio niektórych technologii wideokonferencyjnych wykorzystuje filtr o średniej szerokości pasma, który - jak wynika z finansowanego przez Departament Sprawiedliwości USA sprawozdania z 2015 r. dotyczącego przesłuchań za pomocą wideokonferencji - eliminuje niskie i wysokie częstotliwości głosu używane na ogół do wyrażania emocji.
2.6.5. Jeśli chodzi o stosowane oprogramowanie, to należy odnotować, że dostępność rozwiązań opartych na otwartym oprogramowaniu, porównywalnych pod względem niezawodności i dokładności do najlepszych produktów przemysłowych, ma tę zaletę, że umożliwia przeprowadzanie operacji bezpośrednio w centrum danych i sieciach, a w każdym razie w ramach infrastruktury zarządzanej w sposób kolektywny przez administrację publiczną lub we współpracy z nią. Pozwoliłoby to uniknąć ryzyka związanego z transgranicznym przepływem danych w UE lub poza nią, które jest z kolei związane z opartymi na chmurze rozwiązaniami stosowanymi przez przedsiębiorstwa spoza Europy (a tym samym zapobiegłoby stosowaniu amerykańskiej ustawy CLOUD).
2.7. Poprawa skuteczności i konkurencyjności
2.7.1. EKES zgadza się z Komisją, że wykorzystanie narzędzia komunikacji cyfrowej między sądami i właściwymi organami w państwach członkowskich może niewątpliwie przyczynić się do poprawy skuteczności systemu wymiaru sprawiedliwości, ponieważ ma na celu zmniejszenie opóźnień i obciążeń administracyjnych dzięki uproszczeniu i przyspieszeniu wymiany informacji między organami, skróceniu czasu rozpatrywania spraw, a także obniżeniu związanych z tym kosztów. Należy wziąć pod uwagę, że komunikacja zdalna podczas sytuacji wyjątkowej umożliwiła zachowanie dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a tym samym przyczyniła się do zagwarantowania jego jakości, skuteczności i niezależności - zasadniczych elementów praworządności i wartości będących fundamentem Unii Europejskiej.
2.7.2. EKES uważa również, że skuteczne systemy wymiaru sprawiedliwości mają kluczowe znaczenie dla wdrażania prawa europejskiego, jak podkreślono w komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2019 r. pt. "Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości 2019". Tablica ta umożliwia roczny przegląd wskaźników istotnych dla niezależności, jakości i efektywności systemów sądowych, który przeprowadzany jest na podstawie danych Europejskiej Komisji na rzecz Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości Rady Europy (CEPEJ).
2.7.3. W związku z tym Komitet sądzi, że możliwość korzystania przez osoby fizyczne i prawne uczestniczące w operacjach transgranicznych z lepszego i równiejszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, niższych kosztów i szybszych procedur dochodzenia swoich praw jest korzystna dla handlu transgranicznego i poprawia konkurencyjność szerzej pojętego systemu gospodarczego.
2.8. W konkluzji EKES podkreśla, że przedmiotowy wniosek powinien zagwarantować odpowiednie zabezpieczenia w następujących kwestiach:
a) bezpieczeństwo stosowanej technologii - ze względu na wrażliwy charakter niektórych przesłuchań sądowych, bezpieczeństwo i poufność są sprawą pierwszej wagi, podobnie jak dokładna ocena danej platformy internetowej przez ekspertów IT,
b) otwarty charakter wymiaru sprawiedliwości - przewidziany system musi gwarantować zgodność z zasadą otwartego wymiaru sprawiedliwości (pod względem uczestnictwa, obserwacji i dostępności),
c) przepaść cyfrowa - niewielkie umiejętności cyfrowe, ograniczony dostęp do technologii oraz niski poziom alfabetyzacji i wiedzy prawnej mogą jeszcze bardziej utrudnić dostęp do usług cyfrowych i zniweczyć realizację wytyczonych celów; należy zatem zagwarantować powszechny dostęp do technologii i środków wsparcia.
Bruksela, dnia 19 maja 2022 r.
