a także mając na uwadze, co następuje:(1) W dniu 20 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie aktywowania ogólnej klauzuli wyjścia paktu stabilności i wzrostu. Ogólna klauzula wyjścia, jak określono w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 oraz w art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 2 , ułatwia koordynację polityk budżetowych w okresach poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. W komunikacie tym Komisja przedstawiła swoją opinię, że biorąc pod uwagę przewidywane poważne pogorszenie koniunktury gospodarczej w wyniku pandemii COVID-19, spełnione są warunki uruchomienia ogólnej klauzuli wyjścia. W dniu 23 marca 2020 r. ministrowie finansów państw członkowskich zgodzili się z oceną Komisji. Ogólna klauzula wyjścia daje państwom członkowskim elastyczność budżetową, aby mogły poradzić sobie z kryzysem związanym z COVID-19. Ułatwia ona koordynację polityk budżetowych w okresach poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. Uruchomienie tej klauzuli pozwala na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego każdego państwa członkowskiego, pod warunkiem że nie zagraża to stabilności fiskalnej w średnim okresie. W dniu 17 września 2020 r. Komisja w swoim komunikacie dotyczącym rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego na rok 2021 zapowiedziała, że ogólna klauzula wyjścia będzie nadal stosowana w 2021 r.
(2) W dniu 20 lipca 2020 r. Rada przyjęła zalecenie 3 (zwane dalej "zaleceniem Rady z dnia 20 lipca 2020 r."). Zaleciła ona Szwecji wprowadzenie wszelkich niezbędnych środków, zgodnie z ogólną klauzulą wyjścia, w celu skutecznego zaradzenia pandemii COVID-19, wspomożenia gospodarki, a następnie wsparcia jej odbudowy. Ponadto zaleciła Szwecji - gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne - prowadzenie polityk fiskalnych mających na celu osiągnięcie ostrożnej sytuacji fiskalnej w średnim terminie i zapewnienie długookresowej zdolności do obsługi długu, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji.
(3) Program Next Generation EU, w tym Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, zapewni trwałe ożywienie gospodarcze, mające charakter sprzyjający włączeniu społecznemu i sprawiedliwy. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 4 ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności będzie zapewniał wsparcie finansowe na rzecz realizacji reform i inwestycji, co pociągnie za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Przyczyni się on do ożywienia gospodarczego oraz wdrożenia zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy reform i inwestycji, w szczególności w celu promowania zielonej transformacji i transformacji cyfrowej, oraz zwiększy odporność i potencjalny wzrost gospodarek państw członkowskich. Przyczyni się to do poprawy sytuacji finansów publicznych w perspektywie krótkoterminowej oraz zwiększenia stabilności budżetowej, wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy w średnim i długim okresie.
(4) W dniu 3 marca 2021 r. Komisja przyjęła komunikat, w którym nakreśliła kierunki rozwoju polityki w celu ułatwienia koordynacji polityk fiskalnych oraz przygotowania przez państwa członkowskie ich programów stabilności i konwergencji. Ogólny kurs polityki fiskalnej, z uwzględnieniem budżetów krajowych i Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, powinien zachować swój wspierający charakter w latach 2021 i 2022. Jednocześnie, z uwagi na spodziewaną stopniową normalizację aktywności gospodarczej w drugiej połowie 2021 r., polityki fiskalne państw członkowskich powinny stać się bardziej zróżnicowane w 2022 r. Polityki fiskalne państw członkowskich powinny uwzględniać poziom ożywienia gospodarczego, stabilność fiskalną oraz potrzebę zmniejszenia różnic gospodarczych, społecznych i terytorialnych. Z uwagi na potrzebę wspierania trwałego ożywienia gospodarczego w Unii, państwa członkowskie, w których poziom zagrożeń dla stabilności jest niski, powinny ukierunkować swoje budżety na utrzymanie wspierającej polityki fiskalnej w 2022 r., uwzględniając przy tym wpływ Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Państwa członkowskie o wysokim poziomie zadłużenia powinny prowadzić rozważne polityki fiskalne, utrzymując jednocześnie inwestycje finansowane ze środków krajowych i wykorzystując dotacje w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w celu finansowania dodatkowych, wysokiej jakości, projektów inwestycyjnych i reform strukturalnych. W okresie po 2022 r. polityki fiskalne powinny nadal uwzględniać skalę ożywienia gospodarczego, poziom niepewności ekonomicznej i względy stabilności fiskalnej. Ponowne ukierunkowanie polityk fiskalnych na osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej w średnim okresie, w tym poprzez stopniowe wycofywanie w odpowiednim czasie środków wsparcia, przyczyni się do zapewnienia stabilności fiskalnej w średnim okresie.
(5) W komunikacie z dnia 3 marca 2021 r. Komisja wyraziła również opinię, że decyzję w sprawie dezaktywacji ogólnej klauzuli wyjścia lub dalszego jej stosowania należy podejmować w ramach oceny ogólnej stanu gospodarki, przy czym głównym kryterium ilościowym powinien być poziom aktywności gospodarczej w Unii lub w strefie euro w porównaniu z poziomami sprzed kryzysu (na koniec 2019 r.). Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2021 r. w dniu 2 czerwca 2021 r. Komisja stwierdziła, że spełnione zostały warunki uzasadniające dalsze stosowanie ogólnej klauzuli wyjścia w 2022 r. i jej dezaktywację w 2023 r. Po dezaktywacji ogólnej klauzuli wyjścia nadal uwzględniać się będzie sytuację poszczególnych państw członkowskich.
(6) W dniu 30 kwietnia 2021 r. Szwecja przedłożyła swój program konwergencji na 2021 r., zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1466/97.
(7) Według danych zweryfikowanych przez Eurostat deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Szwecji wyniósł w 2020 r. 3,1 % produktu krajowego brutto (PKB), a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł do 39,9 % PKB. Roczna zmiana pierwotnego salda budżetowego wyniosła - 3,8 % PKB i składają się na nią m. in. wspierające gospodarkę działania dyskrecjonalne w ramach polityki budżetowej, które odpowiadają 3,3 % PKB, oraz działanie automatycznych stabilizatorów. Ponadto Szwecja zaoferowała przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym wsparcie płynności (takie jak gwarancje i odroczenia płatności podatków, które nie mają bezpośredniego i natychmiastowego wpływu na budżet) szacowane na ok. 11,5 % PKB; według szacunków Komisji rzeczywisty poziom korzystania z gwarancji publicznych w 2020 r. odpowiadał mniej więcej 1 % PKB.
(8) W dniu 2 czerwca 2021 r. Komisja opublikowała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu. W sprawozdaniu tym omówiono sytuację budżetową Szwecji, ponieważ jej deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył w 2020 r. określoną w Traktacie wartość referencyjną wynoszącą 3 % PKB. W sprawozdaniu stwierdzono, że kryterium deficytu zostało spełnione.
(9) Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, jest ostrożny w 2021 r. i realistyczny w 2022 r. Na podstawie aktualniejszych danych w prognozie Komisji z wiosny 2021 r. prognozuje się w 2021 r. wyższą stopę wzrostu realnego PKB niż tę, jaką zakładano w scenariuszu bazowym w programie konwergencji na 2021 r.
(10) W swoim programie konwergencji na 2021 r. rząd planuje wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych z 3,1 % PKB w 2020 r. do 4,5 % PKB w 2021 r. oraz utrzymanie wskaźnika zadłużenia na poziomie 39,9 % PKB w 2021 r. Zgodnie z programem konwergencji na 2021 r. zmiana pierwotnego salda budżetowego w 2021 r. w porównaniu z poziomem sprzed kryzysu (2019 r.) ma wynieść - 5,2 % PKB i odzwierciedla wspierające gospodarkę działania dyskrecjonalne w ramach polityki budżetowej, które odpowiadają 5,0 % PKB, oraz działanie automatycznych stabilizatorów. Te projekcje dotyczące deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych są wyższe niż w prognozie Komisji z wiosny 2021 r., w której prognozuje się szybsze ożywienie działalności gospodarczej, a w związku z tym niższe wydatki na środki wsparcia w sytuacji kryzysowej, szczególnie środki na pokrycie tymczasowych świadczeń dla bezrobotnych oraz strat wynikających ze spadku obrotów przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem.
(11) W odpowiedzi na pandemię COVID-19 i spowodowane nią pogorszenie koniunktury gospodarczej Szwecja wprowadziła środki budżetowe mające na celu wzmocnienie możliwości systemu ochrony zdrowia, powstrzymanie pandemii COVID-19 oraz pomoc tym osobom i sektorom, które zostały szczególnie dotknięte jej skutkami. Ta zdecydowana reakcja polityczna złagodziła spadek PKB, co z kolei ograniczyło wzrost deficytu i długu publicznego. Środki polityki fiskalnej powinny zmaksymalizować wsparcie na rzecz ożywienia gospodarczego, nie przesądzając o przyszłych trajektoriach fiskalnych. W związku z tym należy unikać tworzenia trwałych obciążeń dla finansów publicznych. Wprowadzając środki o charakterze stałym, państwa członkowskie powinny odpowiednio je finansować, aby zapewnić neutralność budżetową w perspektywie średnioterminowej. Działania podjęte przez Szwecję w latach 2020 i 2021 były zgodne z zaleceniem Rady z dnia 20 lipca 2020 r. Wydaje się, że niektóre działania dyskrecjonalne przyjęte przez rząd w latach 2020 i 2021 nie mają charakteru tymczasowego lub nie są zrównoważone środkami kompensacyjnymi. Jeżeli chodzi o okres wykraczający poza horyzont prognozy Komisji, wstępnie szacuje się, że łączny pozostały wpływ tych działań niemających charakteru tymczasowego wyniesie ok. 1 % PKB w 2023 r.; będą stanowić je głównie środki po stronie wydatków oraz obniżki podatku dochodowego.
(12) W programie konwergencji na 2021 r. nie uwzględniono żadnych wydatków w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. W swoich projekcjach budżetowych zawartych w prognozie z wiosny 2021 r. Komisja uwzględniła dochody z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w wysokości 1/11 łącznej dostępnej alokacji na dotacje w 2021 r. i w wysokości 2/11 łącznej dostępnej alokacji na dotacje w 2022 r. oraz zakłada uproszczoną i linearną integrację wydatków finansowanych ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności 5 .
(13) W kontekście obecnej sytuacji należy zastanowić się nad przyjętymi wskaźnikami korekty fiskalnej, które określono w rozporządzeniu (WE) nr 1466/97. Po pierwsze, szacunki dotyczące luki produktowej wiążą się ze znaczną niepewnością. Po drugie, konieczne jest, aby polityka fiskalna była w stanie szybko reagować na rozwój pandemii COVID-19 poprzez zastąpienie pomocy doraźnej bardziej ukierunkowanymi środkami, gdy zmniejszą się ryzyka dla zdrowia. Po trzecie, charakterystyczne dla obecnej sytuacji są znaczące reakcje polityczne mające na celu wspieranie aktywności gospodarczej. W przypadku znacznych transferów z budżetu Unii (takich jak środki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności) przyjęte wskaźniki nie mierzą w pełni impulsu dla gospodarki, który zapewniają polityki fiskalne. W tym kontekście saldo strukturalne nie wydaje się odpowiednim wskaźnikiem w obecnych okolicznościach. Wartość odniesienia dotycząca wydatków wymaga również dostosowania 6 i uzupełnienia o dodatkowe informacje, aby w sposób kompletny mierzyła kierunek rozwoju polityki fiskalnej.
(14) Podobnie jak w przypadku podejścia stosowanego przy ocenie projektów planów budżetowych na 2021 r. z zagregowanych wydatków wyłączono tymczasowe środki nadzwyczajne. Te tymczasowe działania nadzwyczajne związane z kryzysem wspierają systemy opieki zdrowotnej oraz rekompensują pracownikom i przedsiębiorstwom utratę dochodów spowodowaną izolacją i zakłóceniami w łańcuchach dostaw; organy publiczne będą mogły je wycofać, gdy sytuacja gospodarcza i sytuacja w zakresie zdrowia publicznego powrócą do normalności. Aby móc ocenić ogólny kurs polityki fiskalnej w obecnej sytuacji, w odpowiednich zagregowanych wydatkach należy uwzględnić znaczne transfery z budżetu Unii (takie jak środki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności). Ogólny kurs polityki fiskalnej jest zatem mierzony zmianą wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych związanych z kryzysem), w tym wydatków finansowanych z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych. Poza oceną ogólnego kursu polityki fiskalnej celem analizy jest również sprawdzenie, czy krajowa polityka fiskalna ma rozważny charakter, a jej struktura sprzyja trwałemu ożywieniu gospodarczemu zgodnemu z celami zielonej transformacji i transformacji cyfrowej. Z tego powodu szczególną uwagę zwraca się na zmiany bieżących wydatków pierwotnych i inwestycji finansowanych ze środków krajowych.
(15) W swoim programie konwergencji na 2021 r. Szwecja planuje, że w 2022 r. deficyt jej sektora instytucji rządowych i samorządowych zmaleje do 1,0 % PKB, zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2021 r., głównie za sprawą ożywienia gospodarczego w połączeniu z zaprzestaniem stosowania tymczasowych środków wsparcia przyjętych w 2020 i 2021 r. Planuje się, że w 2022 r. wskaźnik zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych zmaleje do 37,0 % PKB, nieco poniżej prognozy Komisji z wiosny 2021 r., częściowo za sprawą skutków wyceny. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2021 r. oraz przy zastosowaniu szczegółowej metodyki odzwierciedlającej określone wyżej wyzwania szacuje się, że ogólny kurs polityki fiskalnej - obejmujący również wpływ na popyt zagregowany, jaki będą mieć w 2022 r. inwestycje finansowane zarówno z budżetu krajowego, jak i z budżetu Unii, w szczególności z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności - wyniesie - 0,2 % PKB 7 . Prognozuje się, że pozytywny wpływ wydatków finansowanych z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych wzrośnie o 0,1 p.p. PKB. Prognozuje się, że inwestycje finansowane ze środków krajowych będą miały neutralny wpływ 8 . Prognozowane jest, że bieżące wydatki pierwotne finansowane ze środków krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) będą miały ekspansywny wpływ, który wyniesie 0,1 p.p. PKB.
(16) Jakość środków budżetowych państw członkowskich wydaje się szczególnie istotna. Strukturalne reformy fiskalne mające na celu poprawę struktury budżetów krajowych mogą wspierać potencjalny wzrost, tworzyć bardzo potrzebną przestrzeń fiskalną i przyczyniać się do zapewnienia stabilności fiskalnej w długim okresie, w tym w obliczu wyzwań związanych ze zmianą klimatu i zdrowiem. Po stronie dochodów kryzys związany z COVID-19 uwypukla znaczenie reform na rzecz zwiększenia wydajności i sprawiedliwości systemów dochodów publicznych. Po stronie wydatków kryzys ten sprawił, że jeszcze większej wagi nabrało podniesienie poziomu i jakości zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy inwestycji, zgodnie z celami zwiększania potencjału wzrostu, odporności gospodarczej i społecznej oraz dwojakiej zielonej transformacji i transformacji cyfrowej. Plany odbudowy i zwiększania odporności umożliwią poprawę struktury budżetów krajowych.
(17) Zgodnie ze średniookresowymi planami budżetowymi zawartymi w programie konwergencji na 2021 r. przewidziane jest, że nadwyżka sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie z 0,5 % w 2023 r. do 1,0 % PKB w 2024 r. Program konwergencji na 2021 r. nie zawiera informacji koniecznych do oszacowania ogólnego kursu polityki fiskalnej w latach 2023 i 2024. Średni nominalny potencjalny wzrost z 10 lat szacowany jest obecnie na 4 % 9 . Szacunki te nie uwzględniają jednak wpływu reform, które wchodzą w skład planu odbudowy i zwiększania odporności i które mogłyby w związku z tym zwiększyć potencjalny wzrost Szwecji.
(18) Planuje się, że wskaźnik zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych zmaleje z 33,7 % PKB w 2023 r. do 31,4 % PKB w 2024 r. Stwierdza się, że Szwecja jest narażona na niskie zagrożenia dla stabilności fiskalnej w średnim okresie, co wynika z ostatniej analizy zdolności obsługi zadłużenia.
(19) Jako że poziom niepewności pozostaje wyjątkowo wysoki, wytyczne dotyczące polityki fiskalnej powinny nadal być głównie jakościowe. Bardziej precyzyjne wytyczne ilościowe na kolejne lata powinny zostać przedstawione w 2022 r., jeżeli do tego czasu poziom niepewności wystarczająco się zmniejszy.
(20) Rada oceniła program konwergencji na 2021 r. i działania następcze podjęte przez Szwecję w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 20 lipca 2020 r.,
NINIEJSZYM ZALECA SZWECJI:
1. Kontynuowanie w 2022 r. wspierającego kursu polityki fiskalnej, w tym impulsu zapewnianego przez Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, oraz utrzymanie inwestycji finansowanych ze środków krajowych.
2. Kiedy warunki ekonomiczne na to pozwolą, prowadzenie polityki fiskalnej mającej na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej i zapewnienie stabilności finansów publicznych w średnim okresie. Jednoczesne zwiększenie inwestycji w celu pobudzenia potencjału wzrostu gospodarczego.
3. Zwrócenie szczególnej uwagi na strukturę finansów publicznych, zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków budżetowych, oraz na jakość środków budżetowych w celu zapewnienia trwałego ożywienia gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Priorytetowe traktowanie zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy inwestycji, w szczególności wspierających zieloną transformację i transformację cyfrową. Nadanie priorytetu strukturalnym reformom fiskalnym, które pomogą zapewnić finansowanie priorytetów polityki publicznej i przyczynią się do długoterminowej stabilności finansów publicznych, w tym, w stosownych przypadkach, poprzez zwiększenie zasięgu, adekwatności i stabilności powszechnych systemów ochrony zdrowia i ochrony socjalnej.
