Komunikat Komisji Skoordynowane podejście etapowe zmierzające do przywrócenia swobody przemieszczania się i zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych - COVID-19.

KOMUNIKAT KOMISJI

Skoordynowane podejście etapowe zmierzające do przywrócenia swobody przemieszczania się i zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych - COVID-19

(2020/C 169/03)

(Dz.U.UE C z dnia 15 maja 2020 r.)

I. 

WPROWADZENIE

Pandemia COVID-19 spowodowała niespotykany dotąd stan zagrożenia zdrowia we wszystkich krajach europejskich. Brak skutecznego sposobu leczenia lub szczepionki w połączeniu z wykładniczym wzrostem zakażeń w Europie od lutego 2020 r. sprawił, że wiele państw członkowskich UE i państw stowarzyszonych w ramach Schengen ¹  (zwanych dalej "państwami członkowskimi") wprowadziło daleko idące środki dotyczące całej społeczności, takie jak izolacja i utrzymywanie dystansu fizycznego. W prawie wszystkich państwach członkowskich jednym z tych środków były ograniczenia swobody przemieszczania się w celu ochrony zdrowia publicznego, w tym tymczasowe kontrole na granicach wewnętrznych ² . Ponadto na granicach zewnętrznych Unii wprowadzono ograniczenia innych niż niezbędne podróży do UE zgodnie z zaleceniami Komisji z dnia 16 marca ³ , 8 kwietnia ⁴  i 8 maja ⁵  oraz wytycznymi z dnia 30 marca ⁶ .

W ciągu ostatnich tygodni Komisja i państwa członkowskie zwiększyły zakres koordynacji, wspólnych działań i wymiany informacji. Przyczyniło się to do złagodzenia skutków wprowadzonych ograniczeń i umożliwiło przywrócenie niektórych aspektów funkcjonowania jednolitego rynku, w tym dostaw podstawowych towarów i usług w całej Europie oraz swobodnego przemieszczania się na potrzeby niezbędnych podróży transgranicznych. Wprowadzając te pierwsze środki, starano się wyważyć, z jednej strony, chęć opóźnienia rozprzestrzeniania się pandemii i zmniejszenia ryzyka nadmiernej presji na systemy opieki zdrowotnej, a z drugiej - konieczność ograniczenia negatywnego wpływu na swobodny przepływ osób, towarów i usług.

W miarę stopniowego polepszania się sytuacji w zakresie zdrowia publicznego szala powinna przechylać się w stronę powrotu do nieograniczonego swobodnego przemieszczania się i przywrócenia integralności strefy Schengen, która jest jednym z głównych osiągnięć integracji europejskiej. Zniesienie ograniczeń ma kluczowe znaczenie dla ożywienia gospodarczego. Ograniczenie swobodnego przemieszczania się i przywrócenie granic wewnętrznych jest szkodliwe dla jednolitego rynku i sprawnego funkcjonowania łańcuchów dostaw. Co więcej, zagraża to naszemu europejskiemu stylowi życia w Unii, gdzie obywatele mogą swobodnie przemieszczać się przez granice w celach zawodowych, naukowych, rodzinnych czy turystycznych. Musimy działać na rzecz przywrócenia tego kluczowego osiągnięcia europejskiej integracji.

Celem niniejszego komunikatu jest zachęcenie państw członkowskich do zaangażowania się w proces przywrócenia nieograniczonego swobodnego przemieszczania się w Unii. Przywrócenie swobodnego przemieszczania się i zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych musi być procesem etapowym, uwzględniającym przede wszystkim życie i zdrowie obywateli. W związku z tym podstawowym warunkiem przywrócenia możliwości podróżowania będzie sytuacja epidemiologiczna. Dodatkowo wprowadzone zostaną środki, takie jak wymogi w zakresie bezpieczeństwa zdrowia w różnych środkach transportu i rodzajach zakwaterowania, w celu ograniczenia zagrożeń dla zdrowia. Wznowienie ruchu transgranicznego jest jednym z warunków koniecznych do przywrócenia turystyki i transportu.

Wraz z niniejszym komunikatem Komisja przedstawia pakiet środków mających na celu ożywienie ekosystemu turystycznego, jednego z najważniejszych czynników napędowych w Europie pod względem gospodarczym, społecznym i kulturowym. W niniejszym komunikacie przedstawiono, w jaki sposób stopniowe znoszenie krajowych i transgranicznych ograniczeń zgodnie z zasadą niedyskryminacji powinno iść w parze ze stopniowym przywróceniem swobodnego przemieszczania się Europejczyków i zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych.

II. 

WSPÓLNY EUROPEJSKI PLAN DZIAŁANIA

W dniu 15 kwietnia 2020 r. przewodnicząca Komisji Europejskiej wraz z przewodniczącym Rady Europejskiej ogłosili wspólny europejski plan działania prowadzący do zniesienia środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się COVID- 19 (zwany dalej "wspólnym planem działania"). Zawiera on szereg zaleceń dla państw członkowskich dotyczących stopniowego wycofywania wprowadzonych środków i wzywa do zastosowania podejścia etapowego, prowadzącego do przywrócenia nieograniczonej swobody przemieszczania się i zniesienia tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych, wprowadzonych przez większość państw członkowskich. Przewidziano w nim również zniesienie, w drugim etapie, ograniczeń dotyczących innych niż niezbędne podróży do UE przez granicę zewnętrzną, co podlega ciągłej ocenie Komisji.

Wspólny plan działania wzywa Komisję do nieprzerwanego 1) analizowania proporcjonalności środków wprowadzanych przez państwa członkowskie w związku z pandemią COVID-19 w miarę rozwoju sytuacji oraz 2) zwracania się o znoszenie środków uznanych za nieproporcjonalne, zwłaszcza gdy mają one wpływ na jednolity rynek. Podkreśla się w nim również, że skoordynowane znoszenie środków wprowadzonych z uwagi na COVID-19 jest przedmiotem wspólnego europejskiego zainteresowania. Pamiętając, że priorytetem jest obecnie walka z pandemią COVID-19 oraz z jej bezpośrednimi skutkami, europejskie społeczeństwa i gospodarki muszą jednocześnie powrócić do normalnego funkcjonowania. Zniesienie ograniczeń podróżowania i kontroli na granicach wewnętrznych powinno być oceniane równolegle z procesem znoszenia ograniczeń wewnątrz państw członkowskich. Wszystkie działania muszą być podejmowane z pełną świadomością ryzyka wywołania drugiej fali przenoszenia zakażenia w społeczności, co wymagałoby ponownego wprowadzenia bardziej rygorystycznych środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa. Jak wskazano we wspólnym planie działania, konieczne będzie również przyglądanie się sytuacji w krajach sąsiadujących z UE. Zgodnie z komunikatem Komisji "Wsparcie dla Bałkanów Zachodnich w kontekście pandemii Covid-19 i popandemicznej odbudowy" ⁷  Komisja jest gotowa blisko włączyć ten region w realizację wspólnego planu działania.

We wspólnym planie działania odniesiono się do trzech kwestii, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy nadszedł czas, aby stopniowo znosić ograniczenia podróżowania i kontrole na granicach wewnętrznych:

1) kryteria epidemiologiczne;

2) możliwości systemów opieki zdrowotnej i

3) odpowiednie możliwości monitorowania. W tym kontekście doprecyzowano, że kontrole na granicach wewnętrznych i obowiązujące obecnie ograniczenia podróży należy znieść, gdy sytuacja epidemiologiczna będzie dostatecznie spójna, a zasady utrzymywania dystansu fizycznego będą stosowane powszechnie i w sposób odpowiedzialny. ⁸  We wspólnym planie działania ponownie podkreślono, że stopniowe znoszenie ograniczeń swobody przemieszczania się i otwieranie granic powinno w pierwszej kolejności dotyczyć pracowników transgranicznych i sezonowych, przy czym należy unikać wszelkiej dyskryminacji pracowników mobilnych w UE ⁹ .

III. 

ZNIESIENIE OBOWIĄZUJĄCYCH NA GRANICACH WEWNĘTRZNYCH ŚRODKÓW POWSTRZYMUJĄCYCH ROZPRZESTRZENIANIE SIĘ COVID-19: KRYTERIA I ETAPY

Proces zmierzający do zniesienia ograniczeń podróżowania i kontroli na granicach wewnętrznych będzie wymagał oceny i wyważenia różnych kryteriów oraz uwzględnienia szczególnych sytuacji epidemiologicznych w każdym państwie członkowskim, które dodatkowo mogą różnić się w zależności od obszaru i regionu. Zastosowanie takiej obiektywnej podstawy ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania, że ograniczenia zostaną zniesione w niedyskryminujący sposób. Etapy proponowane w niniejszym komunikacie powinny być wprowadzane w sposób skoordynowany. Proces ten powinien być również elastyczny i powinien przewidywać możliwość ponownego wprowadzenia niektórych środków, jeżeli będzie tego wymagać sytuacja epidemiologiczna, bądź też umożliwić szybsze znoszenie środków, jeżeli sytuacja na to pozwoli. Harmonogram tego procesu będzie również zależał od przestrzegania przez obywateli środków utrzymywania dystansu fizycznego. Wszystkie etapy powinny opierać się na ocenie zmieniającej się sytuacji i stałym monitorowaniu kryteriów. W tym celu mechanizm koordynacji określony w sekcji IV będzie miał zasadnicze znaczenie dla zapewnienia zarówno wzajemnego zaufania, jak i spójności operacyjnej.

III.1. Kryteria

Zniesienie ograniczeń podróżowania i kontroli na granicach wewnętrznych musi opierać się na dokładnej analizie sytuacji epidemiologicznej w całej Europie i w poszczególnych państwach członkowskich. Wprowadzane na szczeblu krajowym środki zmierzające do stopniowego zniesienia ograniczeń podróżowania powinny uwzględniać:

a) ocenę podobieństwa sytuacji epidemiologicznej w państwach członkowskich w połączeniu z

b) koniecznością stosowania środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa, w tym utrzymywania dystansu fizycznego, przy jednoczesnym budowaniu i utrzymywaniu zaufania w społeczeństwie oraz

c) proporcjonalnością, czyli porównaniem korzyści wynikających z utrzymania

powszechnych ograniczeń ze skutkami gospodarczymi i społecznymi, m.in. z wpływem na transgraniczną mobilność pracowników w UE i handel ¹⁰ . Kryteria te umożliwią zastosowanie etapowego, elastycznego i skoordynowanego podejścia do zniesienia kontroli i ograniczeń podróżowania.

Na podstawie konsultacji w ramach grupy informacyjnej "COVID-19/Grupa ds. Informacji o Koronawirusie odpowiedzialna za sprawy wewnętrzne" i po uwzględnieniu opinii naukowych Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC), Komisja zaleca państwom członkowskim uwzględnienie następujących aspektów i względów politycznych przy podejmowaniu decyzji o zniesieniu ograniczeń swobodnego przemieszczania się i kontroli na granicach wewnętrznych.

a) Sytuacja epidemiologiczna

Zgodnie z wytycznymi ECDC ograniczenia podróżowania na terenie UE powinny być zniesione najpierw na obszarach, na których sytuacja epidemiologiczna jest podobna oraz na których występuje wystarczający potencjał w zakresie szpitali, testowania, nadzoru i możliwości ustalania kontaktów zakaźnych. Jest to konieczne, aby zapobiec środkom dyskryminacyjnym i zapewnić, że w całej UE działania podejmowane są w sposób skoordynowany. Ponadto ECDC we współpracy z państwami członkowskimi opracowuje i będzie na bieżąco aktualizować mapę ¹¹  przenoszenia zakażenia wirusem cOviD-19, również na szczeblu niższym niż krajowy (poziom NUTS3). Mapa ta ma być źródłem informacji na szczeblu UE dla organów, przewoźników i usługodawców. Aby mogła być ona odpowiednio aktualizowana i używana jako rzetelne źródło informacji również przez obywateli, państwa członkowskie muszą przekazywać ECDC niezbędne informacje z nadzoru epidemiologicznego. Państwa członkowskie powinny przekazywać niezbędne dane bezpośrednio do ECDC lub za pośrednictwem Komitetu ds. Bezpieczeństwa Zdrowia, aby zapewnić jak najbardziej dokładne, porównywalne i skuteczne monitorowanie regionalne szybkości rozprzestrzeniania się wirusa, w tym wskaźników przenoszenia zakażenia i liczby zakażeń, liczby przyjęć na OIOM i liczby przeprowadzanych testów.

Aktualna sytuacja w poszczególnych państwach członkowskich lub regionach i obszarach musi być przedmiotem intensywnych i stale aktualizowanych kampanii informacyjnych. Ma to na celu zapewnienie, aby osoby przekraczające granice mogły planować i działać w oparciu o przejrzyste informacje oraz mając pełną świadomość sytuacji, co umożliwi im wzięcie osobistej odpowiedzialności za przestrzeganie zaleceń dotyczących zdrowia w trakcie podróżowania. Komisja będzie wspierać te działania komunikacyjne, publikując na swojej stronie internetowej między innymi wykaz aktualnie obowiązujących kontroli na granicach wewnętrznych ¹² .

b) Środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się wirusa, w tym utrzymywanie dystansu fizycznego

Warunkiem wstępnym zniesienia ograniczeń podróżowania, w tym za granicę, jest możliwość zapewnienia, że środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się wirusa, takie jak utrzymywanie dystansu fizycznego, mogą być stosowane podczas całej podróży, od jej początku do końca, również na przejściach granicznych. W przypadku trudności z zapewnieniem utrzymywania dystansu fizycznego należy wprowadzić dodatkowe zabezpieczenia i środki prowadzące do równoważnego poziomu ochrony, zgodnie z zaleceniami wydanymi dla sektora transportu i hotelarsko-gastronomicznego ¹³ . W tym kontekście przydatne są aplikacje służące do ustalania kontaktów zakaźnych, które są zgodne z wydanymi niedawno wytycznymi Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) ¹⁴  oraz wytycznymi dotyczącymi aplikacji pomocnych w walce z pandemią COVID-19 w odniesieniu do ochrony danych ¹⁵ . Komisja i państwa członkowskie opublikowały protokół dotyczący zasad interoperacyjności w celu zapewnienia, aby dobrowolnie stosowane aplikacje służące do ustalania kontaktów zakaźnych mogły funkcjonować ponad granicami i były wiarygodne w całej Europie ¹⁶ .

W ramach ogólnej strategii deeskalacji oczekuje się znoszenia środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa, pozostanie jednak konieczność utrzymania niektórych środków, w tym indywidualnych środków utrzymywania dystansu fizycznego oraz organizacyjnych środków utrzymywania dystansu.

Wszystkie państwa członkowskie powinny utrzymać indywidualnie ukierunkowane środki mające na celu zmniejszenie ryzyka przenoszenia się wirusa ¹⁷ . Ogromne znaczenie ma testowanie i zwiększanie potencjału testowania, ustalanie kontaktów zakaźnych oraz stosowanie izolacji i kwarantanny w przypadku wykrycia podejrzewanych przypadków COVID-19. Państwa członkowskie mogą również rozważyć stosowanie testów - systematycznych, losowych czy też opartych na analizie ryzyka - jako sposobu monitorowania ryzyka ponownego rozprzestrzeniania się wirusa w odniesieniu do podróżnych wracających do domu.

ECDC, wspierane przez Komisję i państwa członkowskie, będzie w dalszym ciągu gromadzić odpowiednie informacje od państw członkowskich w celu uzyskania przeglądu środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa, w tym środków utrzymywania dystansu fizycznego, stosowanych w państwach członkowskich.

Obywatele muszą czuć się odpowiedzialni za ochronę zdrowia własnego i innych przez odpowiedzialne zachowanie. Wymaga to zastosowania przez państwa członkowskie, które zaczęły znosić ograniczenia podróżowania, skoordynowanego podejścia do środków utrzymywania dystansu fizycznego. Należy w jak największym stopniu unikać sytuacji, w której sprzeczne informacje powodują dezorientację i nieutrzymywanie dystansu fizycznego. W tym celu państwa członkowskie mogłyby na przykład zapewnić istnienie jednej wspólnej strony internetowej, na której podróżni mogliby zasięgnąć opinii przed wyjazdem. Państwa mogłyby także zagwarantować, że przy wjeździe na ich terytorium obywatele będą otrzymywać automatycznego SMS-a informującego o krajowym lub regionalnym punkcie informacyjnym, gdzie mogliby się dowiedzieć o specjalnych środkach i ograniczeniach stosowanych podczas pandemii COVID-19 oraz o tym, z kim należy się skontaktować w przypadku wystąpienia objawów wskazujących na COVID-19.

c) Aspekty gospodarcze i społeczne

Jednolity rynek to wspólna przestrzeń. Łańcuchy dostaw i dostawcy usług nie działają w obrębie niewidzialnych ścian, szczególnie w regionach przygranicznych. Środki wdrożone w celu ochrony zdrowia publicznego są oczywiście konieczne, lecz wiążą się z wysokimi kosztami gospodarczymi i społecznymi, a zatem powinny obejmować dogłębną analizę wpływu na jednolity rynek. Szczególnie w świetle bezprecedensowych wspólnych europejskich starań na rzecz ożywienia gospodarki ograniczenia muszą być skuteczne i proporcjonalne oraz nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do powstrzymania pandemii i ochrony zdrowia publicznego.

Ogólnie rzecz biorąc, ograniczenia wprowadzone w celu ochrony zdrowia publicznego i zwalczenia kryzysu spowodowanego przez COVID-19 wywołały poważne skutki gospodarcze i społeczne, powodując m.in. załamanie popytu na niektóre produkty i usługi, prowadzące do całkowitego zastoju w niektórych sektorach, jak np. w szeroko rozumianym ekosystemie turystycznym, jak również zakłócenia w łańcuchach dostaw i w swobodnym przepływie pracowników i usług przez granice.

W miarę jak państwom członkowskim udaje się ograniczyć rozprzestrzenianie się wirusa, powszechne ograniczenia w swobodnym przemieszczaniu się między regionami i obszarami w państwach członkowskich o podobnym ogólnym profilu ryzyka należy zastąpić bardziej ukierunkowanymi środkami, które byłyby uzupełnieniem środków utrzymywania dystansu fizycznego oraz skutecznego ustalania kontaktów zakaźnych i testowania wszelkich podejrzanych przypadków. Nadal należy traktować priorytetowo łagodzenie pozostałych ograniczeń dotyczących ruchu transgranicznego w kluczowych obszarach zdrowia, działalności społecznej i gospodarczej, aż do całkowitego przywrócenia swobodnego przepływu.

Ma to istotne znaczenie nie tylko dla powrotu do pełnego ożywienia gospodarczego, ale również dla względów społecznych i rodzinnych. Aby powstrzymać falę wirusa, wiele rodzin spędziło długi czas w separacji. Wiele osób, aby móc wnieść swój wkład w walkę z kryzysem, nie mieszka ze swoimi rodzinami ze względu na pracę w szpitalach, domach opieki, w sektorze rolnym czy usługowym. Kiedy tylko pozwoli na to sytuacja epidemiologiczna, należy zapewnić ludziom możliwość bezpiecznego podróżowania do swoich rodzin.

Kwestie te zostały omówione z przedstawicielami państw członkowskich. Poniższy diagram zawiera podsumowanie kryteriów i zasad skoordynowanego podejścia.

grafika

III.2. Podejście etapowe

W swojej ocenie ryzyka ECDC stwierdza, że znoszenie środków zbyt szybko lub w sposób nieskoordynowany, bez odpowiedniego monitorowania i wystarczających zdolności systemów opieki zdrowotnej, może spowodować ponowny nagły wzrost przenoszenia zakażeń w społeczności ¹⁸ . Z tego względu należy przewidzieć stopniowe znoszenie ograniczeń podróżowania i kontroli granicznych - podobnie jak stopniowemu rozluźnieniu podlegają ograniczenia krajowe. Proces ten można przeprowadzić w trzech etapach, z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w sekcji III.l. Przechodzenie od etapu 0, który odpowiada obecnej sytuacji, do kolejnych etapów, powinno następować w sposób elastyczny, z możliwością wykonania, w razie potrzeby, kroku wstecz w przypadku zaostrzenia się sytuacji epidemiologicznej. W związku z tym należy wprowadzić odpowiednie plany gotowości, tak aby umożliwić szybkie przywrócenie środków lub znieść je wcześniej, niż przewidywano, w zależności od rozwoju sytuacji epidemiologicznej.

Przy stopniowym znoszeniu ograniczeń podróżowania można byłoby przewidzieć uwzględnienie praktycznych postępów w zapewnianiu utrzymywania dystansu fizycznego lub równoważnych środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa w dziedzinach mających największe znaczenie dla podróżowania, w szczególności w różnych środkach transportu i rodzajach zakwaterowania. W wytycznych dotyczących stopniowego przywracania usług transportowych i połączeń oraz wytycznych dotyczących protokołów zdrowotnych w placówkach branży hotelarsko-gastronomicznej, które Komisja przyjęła wraz z niniejszym komunikatem ¹⁹ , przedstawiono konkretne elementy, które mają ułatwić właściwym organom publicznym lub organizacjom branżowym dokładniejsze określenie środków zapewniających równoważny poziom ochrony, w szczególności w branży transportowej i turystycznej, a podmiotom gospodarczym mają ułatwić wprowadzenie tych środków w życie. W procesie podejmowania decyzji o zniesieniu ograniczeń podróżowania i kontroli na granicach wewnętrznych należy uwzględnić wdrażanie tych wytycznych i zasad w praktyce.

W odniesieniu do turystyki i transportu stopniowe znoszenie ograniczeń podróżowania i kontroli powinno również uwzględniać skutki gospodarcze i społeczne pandemii i związanych z nią środków profilaktycznych. Nowe wytyczne ²⁰ , protokoły i normy dotyczące COVID-19 mogą zapewnić stosowanie wykonalnych, przystępnych pod względem kosztów i proporcjonalnych środków mających na celu ograniczenie ryzyka związanego z podróżowaniem. Te nowe protokoły i normy mogą dotyczyć: różnych środków transportu pasażerskiego, wynajmu samochodów, żeglarstwa rekreacyjnego, różnych rodzajów zakwaterowania, branży hotelarsko-gastronomicznej, atrakcji turystycznych, wystaw itp. Po skutecznym rozpoczęciu stosowania takich protokołów można by znieść ograniczenia podróżowania w odniesieniu do tych środków transportu i niektórych rodzajów działalności turystycznej, tak aby umożliwić planowanie podróży wakacyjnych, jak wspomniano we wspólnym planie działania.

– Etap 0: Obecna sytuacja

Z powodu pandemii COVID-19 wiele państw członkowskich wdrożyło szeroko zakrojone środki w ramach społeczności, w tym środki izolacji i utrzymywania dystansu fizycznego, co spowodowało drastyczne ograniczenie przemieszczania się osób, zarówno w granicach państw, jak i między państwami. Prawie wszystkie państwa członkowskie wprowadziły tymczasowe kontrole na granicach wewnętrznych w celu ochrony zdrowia publicznego. Ponadto, od czasu wytycznych Komisji z dnia 30 marca, na granicach zewnętrznych Unii zastosowano ograniczenia wszelkich podróży, które nie są niezbędne.

W odpowiedzi na poważne problemy spowodowane przywróceniem kontroli na granicach wewnętrznych i ograniczeniami podróżowania oraz aby zmniejszyć wpływ tej sytuacji na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, Komisja zmobilizowała wszelkie niezbędne zasoby i zapewniła koordynację na szczeblu UE. Ponadto Komisja przedstawiła praktyczne wytyczne mające na celu zapewnienie nieprzerwanego przepływu kluczowych towarów w całej UE za pośrednictwem uprzywilejowanych korytarzy, ułatwienie operacji lotniczego transportu towarów oraz zagwarantowanie swobodnego przepływu pracowników ²¹ .

W wielu regionach UE zawody o krytycznym znaczeniu są wykonywane przez osoby, które mieszkają w jednym państwie członkowskim, a pracują w innym. Wprowadzone przez państwa członkowskie ograniczenia dotyczące przekraczania granic powodują zatem dodatkowe trudności i mogą utrudniać walkę z kryzysem związanym z COVID-19. Od czasu przyjęcia Wytycznych dotyczących korzystania ze swobodnego przepływu pracowników podczas pandemii COVID-19 sytuacja w terenie wprawdzie się poprawiła, jednak przekraczanie niektórych granic wewnętrznych nadal nastręcza poważnych problemów. Państwa członkowskie powinny zatem umożliwić pracownikom, w szczególności pracownikom branży transportowej, pracownikom przygranicznym, oddelegowanym z zagranicy i sezonowym, oraz usługodawcom przekraczanie granic i nieograniczony dostęp do miejsca pracy ²² . Powinno to mieć zastosowanie również w przypadkach, gdy tacy pracownicy i usługodawcy jedynie przejeżdżają przez dane państwo członkowskie. Państwa członkowskie powinny również informować pracodawców o konieczności zapewnienia odpowiedniej ochrony zdrowia i bezpieczeństwa.

Komisja ściśle współpracuje z Parlamentem Europejskim i Radą w celu jak najszybszego zakończenia trwającego przeglądu przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (rozporządzenia (WE) nr 883/2004 i 987/2009), który należy sprawnie zakończyć, aby zapewnić pracownikom mobilnym dotkniętym przez obecny kryzys, a zwłaszcza przez zamykanie granic, dobrze funkcjonujący system koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oparty na zaktualizowanych przepisach gwarantujących przestrzeganie praw takich pracowników.

Wytyczne Komisji, o których mowa powyżej, zapewniły istotne złagodzenie skutków wprowadzonych ograniczeń dla jednolitego rynku i swobody przemieszczania się i powinny być stosowane aż do zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych i ogólnych ograniczeń podróżowania.

– Etap 1: Zmierzanie do przywrócenia swobody przemieszczania się przez częściowe zniesienie ograniczeń i kontroli na granicach wewnętrznych

Należy stopniowo znosić ograniczenia podróżowania i kontrole graniczne w całej UE, o ile utrzyma się obecna pozytywna tendencja w rozwoju sytuacji epidemiologicznej w całej Europie, a w szczególności gdy osiągnięte zostanie wystarczająco niskie tempo przenoszenia zakażenia. W przypadku gdy nie będzie to od razu możliwe, ograniczenia podróżowania i kontrole graniczne należy znieść dla regionów, obszarów i państw członkowskich, które znajdują się w wystarczająco podobnej, pozytywnie się rozwijającej sytuacji epidemiologicznej. W przypadkach, w których sytuacja epidemiologiczna jest mniej zbliżona, można by stosować dodatkowe zabezpieczenia i inne środki oraz monitorowanie.

Pierwszym krokiem w tym kierunku byłoby zapewnienie, by krajowa sytuacja epidemiologiczna pozwalała na złagodzenie wewnętrznych ograniczeń swobody przemieszczania się. W odniesieniu do transportu transgranicznego musiałyby również zostać spełnione wymogi bezpieczeństwa dla różnych rodzajów transportu określone w Wytycznych dotyczących stopniowego przywracania usług transportowych i połączeń, a w przypadku mniej zbliżonych sytuacji epidemiologicznych można by zapewnić monitorowanie. Jeżeli państwo członkowskie postanowi zezwolić na podróżowanie na jego terytorium lub do określonych regionów i obszarów na jego terytorium, powinno to zrobić w sposób niedyskryminujący, umożliwiając podróżowanie ze wszystkich regionów lub państw UE o zbliżonej sytuacji epidemiologicznej.

Jeżeli nie podjęto jeszcze decyzji o całkowitym zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych, można również podjąć pewne działania rozpoczynające proces usuwania ograniczeń, takie jak zastąpienie systematycznych kontroli granicznych kontrolami opartymi na ocenie ryzyka lub miejscowymi działaniami policyjnymi.

Zniesienie ograniczeń swobody przemieszczania się oraz kontroli granicznych będzie wymagało między innymi ścisłej koordynacji działań między państwami członkowskimi. Wszystkie państwa członkowskie muszą być informowane przed wprowadzeniem jakichkolwiek nowych rozwiązań i nie może być wątpliwości co do tego, że wszelkie decyzje o selektywnym charakterze dotyczące ograniczeń podróżowania do określonych regionów państwa członkowskiego lub z tych regionów podejmowane są w sposób w pełni obiektywny. Wszelkie ograniczenia, które planuje się pozostawić, powinny opierać się wyłącznie na względach zdrowia publicznego i powinny być opracowane w sposób proporcjonalny i niedyskryminujący. Jeżeli państwo członkowskie podejmie bowiem decyzję o zniesieniu ograniczeń dotyczących przemieszczania się do innego państwa członkowskiego i z tego państwa lub w odniesieniu do regionów lub obszarów takiego państwa członkowskiego, decyzja ta musi być stosowana, bez dyskryminacji, do wszystkich obywateli UE i wszystkich mieszkańców tego państwa członkowskiego, niezależnie od ich obywatelstwa, i powinna mieć zastosowanie do wszystkich części Unii znajdujących się w zbliżonej sytuacji epidemiologicznej. Zniesienie kontroli nie powinno ograniczać się do bliskości geograficznej sąsiadujących państw członkowskich, lecz opierać się na porównywalnych sytuacjach epidemiologicznych i stopniu wdrożenia wytycznych dotyczących zdrowia w regionach, niezależnie od ich bliskości geograficznej. Należy ułatwiać niezakłócony tranzyt, zarówno w celach zawodowych, jak i osobistych.

Możliwość bezproblemowego i bezpiecznego podróżowania jest ważna ze względów zawodowych, ale również ze względów osobistych, takich jak kontakty rodzinne. Kryzys wymusił długie okresy separacji między członkami rodziny żyjącymi w różnych państwach członkowskich, spośród których wielu wniosło istotny wkład w walkę z wirusem. Umożliwienie bezpiecznego jednoczenia rodzin we wszystkich państwach członkowskich o zbliżonej sytuacji epidemiologicznej będzie miało istotne znaczenie dla uhonorowania tego wkładu.

– Etap 2: Całkowite zniesienie ograniczeń i kontroli na granicach wewnętrznych

Ten ostatni etap, gdy sytuacja epidemiologiczna w całej UE będzie wystarczająco pozytywna i jednolita, będzie polegał na zniesieniu wszelkich ograniczeń i kontroli na granicach wewnętrznych związanych z COVID-19, przy jednoczesnym utrzymaniu niezbędnych środków ochrony zdrowia (higiena osobista, utrzymywanie dystansu fizycznego itp.) w obrębie (części) terytoriów państw członkowskich i prowadzeniu szeroko zakrojonych kampanii informacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że aby można było w pełni przywrócić swobodny przepływ osób, towarów i usług, muszą być spełnione wymogi bezpieczeństwa dla środków transportu i rodzajów zakwaterowania, określone w wytycznych.

IV. 

MECHANIZM KOORDYNACJI

Komisja może odgrywać rolę wspierającą i koordynującą w przygotowywaniu decyzji o zniesieniu ograniczeń swobody przemieszczania się i kontroli na granicach wewnętrznych, jednak to państwa członkowskie oceniają własną sytuację w oparciu o kryteria wskazane powyżej i podejmują decyzje o zniesieniu ograniczeń. Podobnie jak w przypadku decyzji w sprawie przywrócenia tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych, decyzje o zniesieniu tych kontroli powinny być podejmowane w porozumieniu z innymi państwami członkowskimi, w szczególności z tymi, których dana decyzja bezpośrednio dotyczy.

Od początku pandemii Komisja i państwa członkowskie prowadziły regularną wymianę informacji i dobrych praktyk na różnych forach, zarówno na poziomie merytorycznym - za pośrednictwem Grupy ds. Informacji o Koronawirusie odpowiedzialnej za sprawy wewnętrzne, jak i na szczeblu politycznym - w ramach zwoływanych przez Komisję regularnych spotkań w formie wideokonferencji. Utrzymanie ścisłej koordynacji między państwami członkowskimi, opartej na wzajemnym zaufaniu i dążeniu do osiągnięcia wspólnych celów, jest sprawą najwyższej wagi i powinno nadal być elementem stopniowego podejścia. Komisja będzie zatem dalej udostępniać te fora na potrzeby wymiany informacji i dobrych praktyk w celu wspierania i przygotowania procesu podejmowania decyzji dotyczących skoordynowanego i stopniowego znoszenia ograniczeń swobody przemieszczania się i kontroli na granicach wewnętrznych.

Należy wzmocnić koordynację wymiany informacji w ramach strategii wyjścia oraz w następstwie prac Grupy ds. Informacji o Koronawirusie w celu zapewnienia ukierunkowanego i spójnego podejścia do znoszenia ograniczeń swobody przemieszczania się i kontroli na granicach wewnętrznych, zgodnego z przepisami i zasadami UE, przy jednoczesnym zapewnieniu poszczególnym państwom niezbędnej elastyczności.

Aby uniknąć tworzenia nowego mechanizmu lub platformy koordynacji, Komisja proponuje opracowanie konkretnych zaleceń w ramach istniejących i sprawdzonych mechanizmów. Można to przeprowadzić na przykład w ramach zintegrowanych uzgodnień UE dotyczących reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych (IPCR) - obecnie w trybie pełnej aktywizacji. Rada mogłaby zintensyfikować nieformalną koordynację między państwami członkowskimi a Komisją, między innymi celem przygotowania ukierunkowanych zaleceń. Komisja będzie oczywiście nadal odgrywać swoją rolę instytucjonalną, między innymi ułatwiając wymianę informacji i najlepszych praktyk na poziomie merytorycznym.

V. 

PODSUMOWANIE

Niniejszy komunikat kładzie podwaliny pod wsparcie dla państw członkowskich w ich wysiłkach na rzecz zniesienia ograniczeń swobody przemieszczania się i kontroli na granicach wewnętrznych. Biorąc pod uwagę ciągle zmieniającą się i dynamiczną sytuację w zakresie kryzysu związanego z pandemią COVID-19, Komisja będzie kontynuowała wymianę informacji z państwami członkowskimi na poziomie merytorycznym, a następnie, w razie potrzeby, na szczeblu politycznym. Jak podkreślono we wspólnym planie działania, stosowane podejście będzie starannie wyważone, skoordynowane i stopniowe. Komisja będzie też nadal analizować proporcjonalność środków stosowanych przez państwa członkowskie w związku z pandemią COVID-19 w odniesieniu do granic wewnętrznych i zewnętrznych oraz ograniczeń podróżowania; zamierza także interweniować, wnosząc o zniesienie środków uznanych za nieproporcjonalne.

Choć jest jasne, że decyzja o przywróceniu swobody przemieszczania się przez zniesienie kontroli granicznych i ograniczeń podróżowania to kwestia bardzo delikatna, to stanowi ona zasadniczy element stopniowego znoszenia ograniczeń nałożonych na obywateli i przedsiębiorstwa. Opóźnienie tego procesu bardziej, niż to jest konieczne ze względów zdrowia publicznego, stanowiłoby poważne obciążenie nie tylko dla funkcjonowania jednolitego rynku, ale również dla życia milionów obywateli UE pozbawionych korzyści wynikających ze swobody przemieszczania się, która jest jednym z najważniejszych osiągnięć Unii Europejskiej. Przywrócenie sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku jest kluczowym warunkiem ożywienia gospodarek w UE, a zwłaszcza ważnego ekosystemu turystycznego i transportu.

Komisja jest gotowa do współpracy z państwami członkowskimi w ramach Grupy ds. Informacji o Koronawirusie odpowiedzialnej za sprawy wewnętrzne oraz zintegrowanych uzgodnień UE dotyczących reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych celem utorowania drogi do etapów 1 i 2, gdy tylko pozwolą na to warunki, z myślą o ogólnym celu, jakim jest przywrócenie integralności strefy Schengen oraz powrót do nieograniczonego, pozbawionego granic państwowych, swobodnego przepływu osób, pracowników, towarów i usług w UE.

1 Państwa stowarzyszone w ramach Schengen to Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria.

2 Zgodnie z pkt 18 wytycznych Komisji C(2020) 1753 z dnia 16 marca 2020 r. państwa członkowskie mogą przywrócić tymczasowe kontrole graniczne na granicach wewnętrznych, jeżeli jest to uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego W skrajnie trudnej sytuacji państwo członkowskie może wskazać potrzebę przywrócenia kontroli granicznych jako reakcję na zagrożenie, jakie stwarza choroba zakaźna. Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen państwa członkowskie muszą powiadamiać o przywróceniu kontroli granicznych.

3 COM(2020) 115 final.

4 COM(2020 148 final.

5 COM (2020) 222.

6 Wskazówki dotyczące wprowadzenia w życie tymczasowego ograniczenia innych niż niezbędne podróży do UE, uproszczenia zasad tranzytu do celów repatriacji obywateli Unii oraz skutków dla wspólnej polityki wizowej, C(2020)2050, z dnia 30 marca 2020 r.

7 COM(2020) 315 final.

8 Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) we współpracy z państwami członkowskimi będzie regularnie aktualizować mapę z danymi epidemiologicznymi na szczeblu regionalnym.

9 Wytyczne dotyczące korzystania ze swobodnego przepływu pracowników, przyjęte przez Komisję dnia 30 marca 2020 r.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52020XC0330(03)

10 Dotyczy np. przykład pracowników przygranicznych i sezonowych.

11 https://qap.ecdc.europa.eu/public/extensions/COVID-19/COVID-19.html

12 Zob. https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-yisas/schengen/reintroduction-border-control_en

13 C(2020) 3139 i C(2020) 3251.

14 https://www.ecdc.europa.eu/en/coyid-19-contact-tracing-public-health-management.

15 C(2020) 2523 final z dnia 16.4.2020.

16 Protokół dotyczący zasad interoperacyjności dla dobrowolnie stosowanych aplikacji służących do ustalania kontaktów zakaźnych, 13 maja 2020 r.

17 Środki te powinny obejmować: ciągłe, powtarzane informowanie społeczeństwa, porady dla osób z objawami dotyczące izolacji i kontaktu ze służbą zdrowia, higienę rąk, odpowiednią etykietę przy kasłaniu czy kichaniu, utrzymywanie dystansu fizycznego, noszenie masek, które można uznać za środek kontroli źródła (tj. zapobieganie rozprzestrzenianiu wirusa drogą kropelkową przez osoby zakażone z objawami lub bez objawów).

18 Ocena ryzyka przeprowadzona przez ECDC.

19 C(2020) 3139 i C(2020) 3251.

20 c(2020) 3139.

21 Przegląd wszystkich wytycznych można znaleźć na stronie https://ec.europa.eu/info/liye-work-trayel-eu/health/coronayirus-response/travel-and-transportation-during-coronavirus-pandemic_pl

22 Niewyczerpujący wykaz zawodów o krytycznym znaczeniu można znaleźć w motywie 2 "Wytycznych dotyczących korzystania ze swobodnego przepływu pracowników podczas epidemii COVID-19", przyjętych przez Komisję w dniu 30 marca 2020 r.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52020XC0330(03)

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2020.169.30
• Rodzaj: Komunikat
• Tytuł: Komunikat Komisji Skoordynowane podejście etapowe zmierzające do przywrócenia swobody przemieszczania się i zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych - COVID-19.
• Data aktu: 13/05/2020
• Data ogłoszenia: 15/05/2020
• Data wejścia w życie: 13/05/2020