(2016/C 299/26)(Dz.U.UE C z dnia 18 sierpnia 2016 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2016 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 17-18 marca 2016 r. W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Portugalię jako jedno z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro. Zalecenie to zostało zatwierdzone przez Radę Europejską podczas posiedzenia w dniach 18-19 lutego 2016 r. i przyjęte przez Radę w dniu 8 marca 2016 r. 3 Jako kraj, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Portugalia powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia.
(2) Sprawozdanie krajowe na 2016 r. dotyczące Portugalii zostało opublikowane w dniu 26 lutego 2016 r. Zawarto w nim ocenę postępów Portugalii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 14 lipca 2015 r., oraz postępów Portugalii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Zawierało ono również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W dniu 8 marca 2016 r. Komisja przedstawiła wyniki szczegółowej oceny sytuacji. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Portugalii nie występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Słabe punkty w kontekście wysokiego bezrobocia to w szczególności: znaczne zobowiązania zagraniczne netto oraz zadłużenie sektora prywatnego i publicznego, a także wysoki udział kredytów zagrożonych. Utrzymują się luki w polityce dotyczącej rynków produktów i usług, restrukturyzacji zadłużenia przedsiębiorstw, kwestii podatkowych i wybranych obszarów rynku pracy.
(3) W dniu 29 kwietnia 2016 r. Portugalia przedłożyła swój krajowy program reform na 2016 r. oraz swój program stabilności na 2016 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie. W krajowym programie reform Portugalii przewidziano wystarczająco ambitne działania w zakresie walki z nadmiernymi zakłóceniami równowagi makroekonomicznej, przedstawiono odpowiednie środki w celu zwiększenia konkurencyjności i przyspieszenia redukcji zadłużenia sektora prywatnego oraz odniesiono się do wyzwań w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. i zaleceń dotyczących strefy euro, skupiając się na potrzebie ponownego uruchomienia inwestycji i zapewnienia stabilności finansów publicznych. Jeśli środki te zostaną w pełni i szybko wdrożone, pomogą one Portugalii w eliminowaniu zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Na podstawie oceny zobowiązań politycznych Portugalii uznaje się, że na tym etapie nie ma potrzeby przyspieszenia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.
(4) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 4 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(5) Portugalia podlega obecnie funkcji naprawczej paktu stabilności i wzrostu. Nie skorygowała ona nadmiernego deficytu w wyznaczonym terminie, tj. do 2015 r., i nie podjęła zalecanych przez Radę budżetowych środków stymulacyjnych. W swoim programie stabilności na 2016 r. rząd planuje skorygować nadmierny deficyt i osiągnąć deficyt nominalny na poziomie 2,2 % PKB w 2016 r. Po dokonaniu trwałej korekty nadmiernego deficytu Portugalia zostanie objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu, i kraj ten będzie podlegał przejściowym ustaleniom odnoszącym się do zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia. W latach 2016-2020 (ponownie przeliczone 5 ) saldo strukturalne prawdopodobnie poprawi się tylko o ok. 0,35 % PKB rocznie, poniżej wymaganej wartości wynoszącej 0,6 % PKB, i podczas trwania programu nie oczekuje się osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, tj. nadwyżki strukturalnej wynoszącej 0,25 % PKB. Zgodnie z programem stabilności oczekuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie do 124,8 % w 2016 r. i będzie nadal spadać do poziomu 110,3 % w 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, jest dość optymistyczny. Ponadto środki niezbędne do osiągnięcia deficytu docelowego począwszy od 2017 r. nie zostały jeszcze dostatecznie sprecyzowane. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2016 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie w 2016 r. poziom 2,7 % PKB, czyli poniżej wartości referencyjnej określonej w Traktacie (wynoszącej 3 % PKB), oraz 2,3 % PKB w 2017 r. Ponieważ przewiduje się, że deficyt strukturalny nieco wzrośnie w latach 2016 i 2017, budżetowe środki stymulacyjne nie są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Nie zakłada się ponadto, aby Portugalia spełniła w 2017 r. warunki przejściowych ustaleń dotyczących zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia. Opierając się na swojej ocenie programu stabilności oraz biorąc pod uwagę prognozę Komisji z wiosny 2016 r., Rada jest zdania, że istnieje ryzyko niespełnienia przez Portugalię warunków paktu stabilności i wzrostu. W związku z tym konieczne będą dalsze działania, aby zapewnić spełnienie tych warunków w latach 2016 i 2017.
(6) Na mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Komisja będzie regularnie monitorować realizację działań podjętych przez Portugalię w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 21 czerwca 2013 r., wydane zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE; Komisja zaleci zatem Radzie odpowiednie kroki, które należy podjąć w ramach procedury nadmiernego deficytu.
(7) Szybkie i rygorystyczne wdrożenie zreformowanej ramowej ustawy budżetowej, ustawy o kontroli zobowiązań oraz dalsze usprawnienie poboru podatków i kontroli wydatków może znacznie przyczynić się do osiągnięcia wymaganej korekty budżetowej. Portugalia stoi przed podwójnym wyzwaniem, jakim jest osiągnięcie - dzięki podniesieniu wydajności systemu opieki zdrowotnej - długoterminowej stabilności budżetowej tego systemu przy równoczesnym utrzymaniu dotychczasowego poziomu dostępności opieki medycznej. Mimo że Portugalia posiada obecnie jeden z najniższych w Unii udziałów wydatków publicznych w łącznych wydatkach na zdrowie, to przewidywany wzrost wydatków na publiczną opiekę zdrowotną o 2,5 % PKB do 2060 r. jest najwyższy. Jeśli chodzi o pokonywanie wyzwań w zakresie długoterminowej stabilności w sektorze ochrony zdrowia, nie przedsięwzięto jeszcze kompleksowych środków wspierających profilaktykę zdrowotną i strategie zdrowia publicznego, a także mających zapewniać świadczenie podstawowej opieki medycznej na wczesnym i mniej kosztownym etapie. W perspektywie krótkoterminowej istotnym wyzwaniem pozostaje odpowiednie zaplanowanie i wykonanie budżetu w szpitalach, tak by zapewnić rozliczenie zaległych zobowiązań. O ile w ostatnich reformach uwzględniono długoterminową stabilność budżetową systemu emerytalnego, to nie zajęto się jeszcze kwestią jego stabilności w krótkiej i średniej perspektywie. Publiczny system emerytalny charakteryzuje się dużym uzależnieniem od przesunięć budżetowych i nierównościami pomiędzy pokoleniami. Opóźnienia w realizacji i luki w polityce wciąż zakłócają stabilność budżetową przedsiębiorstw państwowych, w szczególności w sektorze transportu. Wzmocnienie środków zwiększających skuteczność planów restrukturyzacyjnych tych przedsiębiorstw pozostaje kluczowe dla osiągnięcia oszczędności budżetowych.
(8) Podjęto znaczne wysiłki na rzecz ograniczenia uchylania się od opodatkowania przez dalszą poprawę skuteczności działania administracji podatkowej. Podejmowane są środki w celu zwalczania oszustw podatkowych, usprawnienia wymiany informacji z instytucjami finansowymi oraz wzmocnienia ram przeciwdziałania praniu pieniędzy. Pomimo poczynionych postępów wciąż możliwa jest dalsza poprawa w zakresie przestrzegania przepisów podatkowych. Reforma administracji podatkowej w celu zwiększenia jej efektywności również pomogłaby przyciągnąć inwestycje.
(9) Ogólne zmiany wynagrodzeń były umiarkowane, zgodne z panującym wysokim bezrobociem oraz potrzebą przywrócenia równowagi zewnętrznej, a także zgodne ze wzrostem wydajności w perspektywie średnioterminowej. Rokowania zbiorowe na szczeblu sektorowym wspierały tę tendencję, choć cechy systemu rokowań zbiorowych nadal ograniczają zakres dostosowywania umów na poziomie przedsiębiorstw. W kontekście niskiej inflacji i wysokiego bezrobocia, płaca minimalna wzrosła w styczniu 2016 r. z 505 EUR do 530 EUR miesięcznie. Planowany jest jej dalszy stopniowy wzrost do poziomu 600 EUR miesięcznie w 2019 r (wypłacana jest 14 razy do roku). Portugalia znajduje się w środkowej części zestawienia państw UE pod względem wysokości płacy minimalnej jako odsetka średniej płacy, jest jednak jednym z państw o najwyższej płacy minimalnej jako odsetku mediany płac. Sugeruje to, że rozkład wynagrodzeń w Portugalii jest bardzo silnie zorientowany na niższe wynagrodzenia i że dalszy wzrost minimalnego wynagrodzenia może szybko zwiększyć odsetek objętych nim pracowników. W 2016 r. minimalne wynagrodzenie pobierała niemal jedna czwarta wszystkich pracowników. O ile pomogłoby to zmniejszyć stopień występowania ubóstwa wśród pracujących, o tyle skutkuje to również zwiększaniem wynagrodzeń dla nowych pracowników, co będzie powodować presję na ogólny wzrost wynagrodzeń. Jeżeli nie będzie temu towarzyszyć wzrost wydajności, zagrozi to perspektywom dotyczącym zatrudnienia i konkurencyjności, szczególnie w branżach wymagających znacznych nakładów pracy. Może to również zniechęcać do inwestowania w umiejętności.
(10) Sytuacja na portugalskim rynku pracy w dalszym ciągu poprawiała się w latach 2014 i 2015, poczyniono również znaczące wysiłki, by zreformować politykę aktywizacji, zmodernizować publiczne służby zatrudnienia oraz w większym stopniu docierać do niezarejestrowanych młodych ludzi. Wciąż jednak istnieją pewne trudności w realizacji tych działań. W obliczu ostatniego pogorszenia się sytuacji społecznej, szczególnie w odniesieniu do rosnącego poziomu ubóstwa dzieci, przedsięwzięto również znaczące środki, by wzmocnić pomoc społeczną, zwłaszcza w obszarach dochodu minimalnego, świadczeń na dziecko oraz niskich rent i emerytur. Należy ocenić wpływ tych działań na zmniejszenie skali ubóstwa. Niemniej jednak znalezienie rozwiązań dla dużej grupy długotrwale bezrobotnych w dalszym ciągu stanowi wyzwanie, co negatywnie wpływa na wzrost gospodarczy i sytuację społeczną. Istnieją możliwości dalszej aktywizacji długotrwale bezrobotnych przez ukierunkowane środki polityki rynku pracy i zwiększoną koordynację między służbami zatrudnienia i służbami socjalnymi. Chociaż poprawa koniunktury umożliwiła stworzenie wielu nowych stanowisk, na których pracownicy zatrudniani są na umowy na czas nieokreślony, fragmentacja rynku pracy pozostaje znacząca. Odsetek osób zatrudnionych na umowach na czas określony jest wciąż jednym z największych w Europie i niewielu pracowników ma możliwość zmiany takiej umowy na umowę na czas nieokreślony.
(11) Duże zadłużenie sektora prywatnego pozostaje głównym źródłem podatności na zagrożenia gospodarki portugalskiej, a warunki finansowania małych i średnich przedsiębiorstw pozostają utrudnione. Poczyniono pewne postępy w zakresie zmniejszenia nawisu długu przedsiębiorstw i umożliwienia przedsiębiorstwom prywatnym zmniejszenia udziału finansowania dłużnego, jednak sektor prywatny w Portugalii jest wciąż jednym z najbardziej zadłużonych w Unii. Jest to główna przeszkoda dla inwestycji i wzrostu produktu potencjalnego. Przedsiębiorstwa niefinansowe korygują swoje bilanse, ale w mniejszym stopniu niż gospodarstwa domowe. Wysoki i wciąż rosnący poziom kredytów zagrożonych w sektorze przedsiębiorstw ma negatywny wpływ na bilanse zarówno sektora niefinansowego, jak i finansowego oraz stanowi istotną przeszkodę dla inwestycji. Podjęto na różnych poziomach działania służące zmniejszeniu zadłużenia przedsiębiorstw, jednak pojawienie się wyników tych działań wymaga czasu. Preferencyjne traktowanie zadłużenia w opodatkowaniu przedsiębiorstw jest wciąż powszechne. W ciągu ostatnich kilku lat rząd próbował rozwiązać ten problem, wprowadzając zasady dotyczące niedostatecznej kapitalizacji i ulgę na udziały kapitałowe dla przedsiębiorstw. W 2015 r. różnica w koszcie kapitału (przed i po opodatkowaniu) między inwestycjami finansowanymi przez zadłużanie się a inwestycjami finansowanymi kapitałem własnym była jednak jedną z najwyższych w Unii. Dostęp do kredytów dla przedsiębiorstw wiąże się w dalszym ciągu z wysokimi kosztami i jest utrudniony, szczególnie w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw oraz przedsiębiorstw typu startup. Alternatywne źródła finansowania, takie jak niepubliczny rynek kapitałowy, kapitał wysokiego ryzyka, finansowanie społecznościowe oraz anioły biznesu, są marginalne i bardzo słabo rozwinięte.
(12) Pomimo postępów, bariery regulacyjne i słabe zdolności instytucjonalne nadal utrudniają wzrost przedsiębiorstw, konkurencyjność i rozwój inwestycji. Skuteczność wymiaru sprawiedliwości w Portugalii utrzymuje się na niskim poziomie, zwłaszcza w odniesieniu do rozwiązywania sporów podatkowych. Zamówienia publiczne są w Portugalii w dużej mierze transparentne. Według danych specjalistycznej platformy internetowej "BASE", instytucje zamawiające w Portugalii często odwołują się jednak do procedury bezpośredniego udzielania zamówienia. W latach 2013-2015 dotyczyło to 87,3 % wszystkich zamówień publicznych, czyli 47 % całości zakontraktowanych kwot. Przejrzystość wciąż stanowi wyzwanie w przypadku umów koncesyjnych i partnerstw publiczno-prywatnych, szczególnie na szczeblu lokalnym i regionalnym. Grupa zadaniowa Ministerstwa Finansów ds. partnerstw publiczno-prywatnych (UTAP) nadzoruje niektóre partnerstwa publiczno-prywatne zarządzane przez administrację centralną, ale koncesje oraz regionalne i lokalne partnerstwa publiczno-prywatne nie podlegają jej monitoringowi. Realizacja reform sektora portowego wciąż się opóźnia, pojawiają się również przeszkody uniemożliwiające uczestniczenie w nich nowych podmiotów. Rejestracja przedsiębiorstw stała się łatwiejsza, jednak procedura wydawania licencji jest w dalszym ciągu uciążliwa, a skomplikowane procedury administracyjne prowadzą do utraty zaufania inwestorów. Nadal istnieją wyzwania związane z procedurami dotyczącymi dostępu do rynku budowlanego i otrzymywania pozwoleń na budowę oraz w odniesieniu do skutecznego wdrożenia usprawnionych zasad wydawania pozwoleń środowiskowych. Bariery regulacyjne w niektórych sektorach usług biznesowych uniemożliwiają skuteczny przydział zasobów, w szczególności w przypadku usług prawnych. Regulaminy organizacji zawodowych, w szczególności dotyczące ich statutów i wewnętrznych zasad, są restrykcyjne i mogą utrudniać osobom fizycznym i prawnym uzyskanie dostępu do niektórych profesji. Dotyczy to w szczególności zawodów prawniczych, gdzie między innymi powszechne są ograniczenia dotyczące reklamowania się i działalności multidyscyplinarnej.
(13) Portugalia odnotowuje słabe wyniki w dziedzinie współpracy między sektorem nauki i biznesu oraz w dziedzinie komercjalizacji wiedzy. Bariery utrudniające współpracę między uniwersytetami i przedsiębiorstwami są znaczące, zarówno ze względu na przeszkody biurokratyczne i regulacyjne, jak i brak zachęt do współpracy w systemie akademickim. Ma to negatywny wpływ na szanse na zatrudnienie absolwentów i na innowacje. Uruchomienie nowych kursów technicznych na poziomie studiów wyższych realizowanych w krótkich cyklach (TeSPs) stworzyło nowe możliwości współpracy między politechnikami i regionalnymi podmiotami gospodarczymi, jednak programy uniwersyteckie pozostają poza procesem modernizacji.
(14) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Portugalii i opublikowała ją w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. Komisja oceniła również program stabilności i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Portugalii w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilności polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Portugalii, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, mając na uwadze konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego UE poprzez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia w ramach europejskiego semestru znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-5 poniżej.
(15) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności, a jej opinia 6 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.
(16) W świetle szczegółowej oceny sytuacji przez Komisję i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform i program stabilności. Zalecenia Rady na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-5 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Portugalii podjęcie w latach 2016 i 2017 działań mających na celu:
