(COM(2015) 468 final)(2016/C 133/04)
(Dz.U.UE C z dnia 14 kwietnia 2016 r.)
Sprawozdawca: Daniel MAREELS
Dnia 30 września 2015 r. Komisja, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Plan działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych"
[COM(2015) 468 final].
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 26 stycznia 2016 r.
Na 514. sesji plenarnej w dniach 17 i 18 lutego 2016 r. (posiedzenie z dnia 17 lutego 2016 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 179 do 1 (4 osoby wstrzymały się od głosu) przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Ze względu na fakt, że odbudowa europejskich gospodarek przebiega w sposób powolny i niepewny, a inwestycje są na niskim poziomie, należy w pierwszej kolejności wdrożyć wszelkie środki umożliwiające osiągnięcie zdrowego i stabilnego ożywienia gospodarczego w bardziej jednolitym środowisku. EKES jest zdania, że unia rynków kapitałowych może się do tego przyczynić. Stąd z zadowoleniem przyjmuje również "Plan działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych".
1.2. Komitet popiera założenia tego planu działania. Chodzi o to, by gromadzić kapitał w Europie i przekazywać go wszystkim przedsiębiorstwom, na realizację projektów z zakresu infrastruktury i zrównoważonych projektów długoterminowych, co przyniesie pozytywne skutki dla zatrudnienia. Należy zapewnić więcej możliwości inwestorom, których zarazem trzeba lepiej chronić.
1.3. Poszerzenie i dywersyfikacja źródeł finansowania mają zasadnicze znaczenie dla zwiększenia inwestycji i wzrostu, jak też dla tworzenia nowych miejsc pracy. Powinno to mieć miejsce w ramach jednolitego rynku kapitałowego. Komitet uważa, że sprawą podstawowej wagi powinna być maksymalna harmonizacja i ujednolicenie przepisów. Dlatego konieczne jest, aby wszystkie państwa członkowskie wprowadzały, stosowały i nadzorowały różne środki planu działania w ten sam sposób.
1.4. Zdaniem Komitetu sukces unii rynków kapitałowych zależeć będzie od połączenia najlepszych aspektów obecnej sytuacji z maksymalną gamą nowych możliwości. Priorytetowe znaczenie powinny mieć przy tym łatwy, odpowiedni i zróżnicowany dostęp do finansowania, bardziej równomierny przydział kapitału oraz niższe koszty kapitału. Należy zagwarantować międzynarodową konkurencyjność i atrakcyjność.
1.5. Finansowanie przez banki będzie nadal odgrywać istotną rolę w zakresie finansowania europejskiej gospodarki. Banki mają ważną rolę do spełnienia, nie tylko jako podmioty udzielające kredytów, ale również jako pośrednicy na rynkach kapitałowych. Zdaniem Komitetu, należy dokładniej zbadać niektóre nowe rynki, m.in. rynki kredytów zagrożonych, gdyż może to pomóc w zwiększeniu akcji kredytowej skierowanej w szczególności do MŚP.
1.6. Finansowanie małych i średnich przedsiębiorstw, zwłaszcza mikroprzedsiębiorstw oraz małych przedsiębiorstw, stanowiących bijące serce europejskiej gospodarki i mających ogromne znaczenie dla zatrudnienia, jest dla Komitetu niezwykle ważną kwestią. Komitet ma jednak poważne wątpliwości co do tego, czy unia rynków kapitałowych jest odpowiednia i skuteczna z punktu widzenia MŚP.
1.6.1. Dostęp do rynków kapitałowych leży z reguły poza zasięgiem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa te muszą mieć możliwość optowania za takimi możliwościami finansowania, które są dla nich najbardziej odpowiednie. W tym celu należy zadbać o stworzenie możliwie szerokiej gamy struktur i możliwości finansowania oraz o jak najszerszą dywersyfikację ekosystemu finansowego.
1.6.2. Jeśli chodzi o tradycyjne finansowanie przez banki, które powinno być nadal wspierane, w szczególności w odniesieniu do gwarancji, należy zauważyć, że posiada ono krajową specyfikę. Unia rynków kapitałowych nie może kwestionować sprawdzonych struktur. Rozporządzenie finansowe powinno w przyszłości lepiej uwzględniać sprawdzone uwarunkowania krajowe, tak aby nie zagrażać regionalnym systemom pożyczek dla MŚP.
1.6.3. Ponadto należy rozważyć wszelkie przydatne alternatywy, a tam, gdzie to możliwe, rozwijać inne możliwości, takie jak plan Junckera. Można też dalej umacniać rolę EBI w zakresie instrumentów (m.in. systemów gwarancji itp.) służących finansowaniu gospodarki 1 . Także propozycje dotyczące produktów sekurytyzacyjnych STS 2 stanowią krok w dobrym kierunku.
1.6.4. Pozostałe MŚP powinny mieć skuteczny dostęp do rynku kapitałowego, tak samo jako wszystkie inne przedsiębiorstwa. Finansowanie powinno być tańsze i wiązać się z mniejszymi kosztami. Należy zaradzić obecnemu poważnemu deficytowi informacji, a ramy powinny być bardziej przyjazne dla MŚP. Wskazane może być przy tym inspirowanie się istniejącymi najlepszymi praktykami.
1.7. W opinii Komitetu zadaniem unii rynków kapitałowych jest wspieranie gospodarczej i finansowej stabilności w UE. Rozszerzenie i dywersyfikacja źródeł finansowania wewnątrz jednolitego rynku pobudzą zdrową dywersyfikację ryzyka, dzięki czemu europejskie gospodarki powinny stać się mocniejsze i odporniejsze.
1.8. Odpowiednie ramy prawne i kontrolne powinny zdaniem Komitetu zapewnić wszelkie możliwości rozwoju mocnych stron rynków kapitałowych i jednocześnie ograniczać słabsze strony, obejmujące chociażby podejmowanie nadmiernego ryzyka. Nowy system musi być odporny na negatywne skutki ewentualnych nowych kryzysów. Zakłada to również większą spójność i współpracę w zakresie nadzoru mikro- i makroostrożnościowego, zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym.
1.9. Ramy te muszą jednocześnie obejmować i podmioty prowadzące działalność parabankową, i ograniczenie ryzyka arbitrażu regulacyjnego. Istotne jest również zapewnienie jednakowego pola działania dla wszystkich podmiotów prowadzących porównywalną działalność finansową na rynkach, a zasada "takie samo ryzyko, takie same reguły" musi obowiązywać powszechnie.
1.10. Rynki kapitałowe zapewniają ponadto nowe możliwości inwestorom na rynkach kapitałowych. Komitet ocenia to pozytywnie, pod warunkiem że stworzone zostaną lepsze, odpowiednio dostosowane ramy ochronne. Dlatego też pożądane stają się większe uproszczenie, większa przejrzystość i porównywalność instrumentów finansowych i powiązanych informacji, mogące zresztą przynieść korzyści również przedsiębiorstwom poszukującym możliwości finansowania. Potrzebne są również intensywniejsze działania w zakresie edukacji finansowej.
1.11. W odniesieniu do realizacji planu działania Komitet popiera podejście oddolne oraz działania krok po kroku, jednocześnie jednak jest zdania, że dalsze prace należy podjąć niezwłocznie, wykorzystując dynamikę działań i wsparcie towarzyszące zielonej księdze. EKES podkreśla, że tworzenie unii rynków kapitałowych jest szeroko zakrojonym projektem, którego powodzenie będzie zależeć od szczegółowych ustaleń i gwarancji. Ponadto ułatwienie dostępu do kredytów z pewnością nie we wszystkich państwach członkowskich jest problemem, a jednocześnie złagodzenie warunków po stronie podaży samo w sobie nigdy nie rozwiąże problemów po stronie popytu. Musimy zatem wystrzegać się poglądu, że unia rynków kapitałowych stanowi rozwiązanie dla wszystkich problemów w UE.
1.12. Należy teraz zdecydowanie skupić się na wyznaczonych celach i regularnym osiąganiu postępów. Komitet wyraża zaniepokojenie, że osiągnięcie ostatecznego celu kosztować będzie wiele czasu, nie tylko ze względu na liczne elementy podstawowe planu, ale również dlatego, że znaczne różnice między krajami nie znikną z dnia na dzień. Komitet jest zwolennikiem organizowania regularnych śródokresowych przeglądów planu działania i deklaruje chęć współpracy w tym zakresie.
2. Kontekst
2.1. W celu realizacji głównych priorytetów, czyli wzrostu, miejsc pracy i inwestycji, Komisja Junckera od chwili swojego powołania podjęła prace nad planem inwestycyjnym dla Europy. Obejmuje on 3 zakresy działania, w tym tworzenie sprzyjających warunków dla inwestycji 3 . Stopniowe dążenie do unii rynków kapitałowych jest, obok jednolitego rynku cyfrowego i unii energetycznej, jednym z najważniejszych celów trzeciego zakresu działania.
2.1.1. Z końcem września 2015 r., po cieszących się dużym zainteresowaniem konsultacjach dotyczących zielonej księgi 4 , w których udział wziął m.in. EKES, Komisja opublikowała swój "Plan działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych" 5 . W planie działania podane zostały podstawowe elementy utworzenia do 2019 r. dobrze funkcjonującej i zintegrowanej unii rynków kapitałowych, obejmującej wszystkie państwa członkowskie.
2.1.2. Te 33 podstawowe elementy, które ogłaszane będą etapowo, dotyczą zasadniczo następujących obszarów i spraw 6 :
- finansowania innowacji, przedsiębiorstw typu startup i spółek nienotowanych na rynku regulowanym,
- ułatwiania przedsiębiorstwom wchodzenia na rynki publiczne i pozyskiwania na nich kapitału,
- inwestycji długoterminowych, zrównoważonych i inwestycji z zakresu infrastruktury,
- wspierania inwestycji dokonywanych przez inwestorów detalicznych i instytucjonalnych,
- zwiększania zdolności wspierania przez banki szerzej rozumianej gospodarki,
- ułatwianie inwestowania na poziomie transgranicznym.
2.1.3. Zgodnie z planem działania elementy podstawowe przyczyniają się, każdy z osobna, do realizacji wyznaczonych celów, ale również oddziałują w sposób łączny.
2.2. Dzięki takiej koncepcji unii rynków kapitałowych dojdzie do osiągnięcia szeregu celów, które doprowadzą do wzmocnienia związku między oszczędnościami a wzrostem gospodarczym.
2.2.1. Unia rynków kapitałowych poprzez zwiększenie roli rynków finansowych poszerzy źródła finansowania w Europie o inne źródła niż tylko finansowanie bankowe. Chodzi zatem o dywersyfikację źródeł finansowania gospodarki poprzez odwołanie się również do finansowania innego niż bankowe. Unia rynków kapitałowych musi pomóc w gromadzeniu kapitału w Europie i skierowaniu go do wszystkich przedsiębiorstw, na realizację projektów z zakresu infrastruktury i zrównoważonych projektów długoterminowych.
2.2.2. Jej zadaniem jest pogłębienie jednolitego rynku usług finansowych. Rozwijanie unii rynków kapitałowych doprowadzi do zwiększenia i wzmocnienia integracji finansowej i konkurencji. Rynki kapitałowe winny osiągnąć korzyści z efektu wielkości jednolitego rynku, a zarazem poprawić swoją płynność i konkurencyjność.
2.2.2.1. Wpłynie to na wzrost i finansową stabilność. Przez ułatwienie przedsiębiorstwom dostępu do finansowania unia rynków kapitałowych wesprze wzrost i tworzenie miejsc pracy. Dywersyfikacja ryzyka zapewni większą stabilizację całego systemu.
2.2.3. Zarówno obywatele, jak i konsumenci powinni przy tym w takim samym stopniu osiągnąć istotne korzyści m.in. dzięki pojawieniu się dodatkowych możliwości inwestowania.
3. Spostrzeżenia i uwagi
3.1. Przedstawienie planu działania zostało przyjęte pozytywnie. Korzystne jest nie tylko to, że plan działania powstał jedynie w pół roku po zielonej księdze, ale, co ważniejsze, że nadaje priorytet działaniom mającym na celu ożywienie gospodarki poprzez rozszerzenie i poprawę finansowania oraz pobudzenie na nowo wzrostu i tworzenia godnych miejsc pracy.
3.2. Komitet wspiera założenia planu działania i obszary, którym nadano najwyższy priorytet:
- zapewnianie europejskim przedsiębiorstwom, w tym MŚP, większego wyboru źródeł finansowania; unia rynków kapitałowych powinna rozszerzyć możliwości finansowania przedsiębiorstw; możliwości te muszą istnieć powszechnie i być dostępne dla wszystkich przedsiębiorców na wszystkich etapach drabiny finansowania,
- zapewnianie odpowiedniego otoczenia regulacyjnego w odniesieniu do długoterminowych i zrównoważonych inwestycji oraz finansowania europejskiej infrastruktury,
- zwiększanie inwestycji i możliwości wyboru dla inwestorów detalicznych i instytucjonalnych w ramach odpowiednich ram ochrony inwestorów,
- zwiększenie zdolności banków w zakresie udzielania pożyczek m.in. przez odpowiednie ożywienie operacji i rynków sekurytyzacji; musi im to umożliwić zwiększenie dostępności funduszy dla MŚP,
- przeprowadzenie wyczerpującej oceny łącznych skutków i spójności przepisów finansowych, które zostały przyjęte w odpowiedzi na kryzys finansowy, w świetle finansowania realnej gospodarki,
- likwidacja barier transgranicznych i rozwój rynków kapitałowych we wszystkich 28 państwach członkowskich m.in. poprzez usunięcie szeregu istniejących przeszkód, zarówno natury fiskalnej, jak i innych.
Istotne jest nie tylko zgromadzenie w ramach jednego planu licznych założeń niezbędnych do zbudowania unii rynków kapitałowych, ale również wyraźna chęć do dyskusji oraz gotowość do usuwania przeszkód stojących na drodze dalszego rozwoju europejskiego systemu finansowego.
3.3. Osiągnięcie dywersyfikacji źródeł finansowania nie może się odbyć kosztem systemu bankowego. Finansowanie przez banki oraz finansowanie przez rynek idą w parze i należy postrzegać je jako elementy wzajemnie się uzupełniające. Zadaniem banków jest ponadto występowanie w roli pośrednika na rynkach kapitałowych.
3.3.1. Jednym z priorytetowych obszarów planu działania jest zwiększenie zdolności banków w zakresie udzielania pożyczek podmiotom gospodarki. W UE nadal budzą zaniepokojenie "kredyty zagrożone" 7 , zatrzymujące kapitał, który w innym wypadku można by wykorzystać do udzielania większej liczby kredytów. Komitet uważa, że Komisja powinna podjąć działania, aby uwolnić zdolność w bilansach banków, zachęcając do sekurytyzacji kredytów zagrożonych i tworząc rynki dla "aktywów o obniżonej wartości". Kredyty bankowe można by odblokować dzięki rozwinięciu głębokich i przejrzystych rynków "długów bankowych przedsiębiorstw zagrożonych" lub ich ożywieniu tam, gdzie już istnieją.
3.4. Głębokie, płynne i wydajne rynki kapitałowe mogą przynieść korzyści wszystkim operatorom i aktorom tych rynków.
3.4.1. Rynki kapitałowe mogą ułatwić dostęp do funduszy przedsiębiorstwom, które poszukują finansowania, i doprowadzić do poprawy warunków ich uzyskiwania, a tym samym zmniejszyć koszty kapitału w wyniku zwiększenia konkurencji pomiędzy inwestorami. Finansowanie w trudnych czasach jest również lepiej zabezpieczone, jeżeli rynki kapitałowe lepiej sobie radzą w niepewnym otoczeniu oraz z bardziej ryzykownymi projektami.
3.4.2. Rynki obligacji skarbowych mają kluczowe znaczenie w kontekście szacowania ryzyka. Dlatego też rynek kapitałowy wymaga integracji tego typu rynków. Wspomaga to również konwergencję kosztów kapitału prywatnych emitentów. W tym zakresie pożądane są także ukierunkowane działania.
3.4.3. Realizacja unii rynków kapitałowych powiedzie się wyłącznie wtedy, gdy podstawowe elementy planu będą wystarczająco solidne i wiarygodne. Należy uwzględnić specyfikę obecnego krajobrazu finansowania, a jednocześnie stworzyć odpowiednią ilość nowych szans i możliwości w tym zakresie. Wynik tych działań musi zagwarantować również międzynarodową konkurencyjność i atrakcyjność.
3.4.4. Sporym wyzwaniem jest przede wszystkim sytuacja dotycząca MŚP. Pojawia się pytanie o sposób pozyskiwania przez nie środków. Uzyskanie dostępu do rynków kapitałowych oraz możliwości i instrumentów finansowania, a następnie skuteczne korzystanie z nich jest dla MŚP niełatwym zadaniem. Przedsiębiorstwa te często muszą mierzyć się również z deficytem informacyjnym, co dodatkowo utrudnia im zadanie 8 . Dlatego konieczne będzie przetestowanie nowych ram pod kątem przyjazności dla MŚP.
3.4.5. Przedsiębiorstwa i MŚP, w szczególności mikroprzedsiębiorstwa, dla których rynki kapitałowe nie są dostępne, muszą w każdym momencie działalności mieć możliwość wyboru takich możliwości finansowania, które są dla nich najbardziej odpowiednie. W odniesieniu do mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw rzecz sprowadza się zatem do zapewnienia możliwie największej dywersyfikacji systemu finansowego, aby miały one dostęp do możliwie najszerszego zakresu struktur i możliwości finansowania, w tym takich jak leasing. Należy przeanalizować wszystkie alternatywy. Rozwiązań należy szukać nie tylko w finansowaniu przez banki i rynek, ale i poza nim. Plan Junckera wskazał dobry kierunek w tym względzie. Ponadto można by również dążyć do tego, by bardziej aktywną rolę na tym polu odgrywał EBI (bezpośrednio lub pośrednio, np. poprzez programy gwarancji).
3.4.6. Inwestorom stworzone zostaną dodatkowe możliwości inwestowania. Szersza oferta produktów finansowych pozwoli im na lepsze dostosowanie ich do celów inwestowania, na zwrócenie uwagi na dywersyfikację ryzyka i zarządzanie nim, jak również na poprawę profilu ryzyka i zysku.
3.4.7. Inwestorzy mają prawo do odpowiedniej ochrony. W tym celu niezbędne są dostosowane narzędzia ochronne, jak również inne działania, np. w zakresie edukacji finansowej czy skuteczniejszego informowania. Na tej podstawie można rozpocząć prace nad większym uproszczeniem, większą przejrzystością i lepszą porównywalnością instrumentów finansowych na rynkach, co zresztą może przynieść korzyści wszystkim podmiotom poszukującym środków finansowych.
3.5. Aby rzeczywiście powstał jednolity rynek, nie wystarczy usunięcie istniejących transgranicznych barier czy rozbicia rynków, istotne jest również zapobieganie powstawaniu nowych przeszkód. Komitet jest zdania, że maksymalna harmonizacja i ujednolicenie przepisów powinny mieć charakter priorytetowy, przy czym szczególną uwagę należy poświęcić selekcji stosowanych instrumentów. Dlatego konieczne jest, aby wszystkie państwa członkowskie wprowadzały, stosowały i nadzorowały różne środki planu działania w ten sam sposób.
3.6. Unia rynków kapitałowych ma za zadanie wzmocnić i uodpornić europejskie gospodarki. Punktem wyjścia jest tu gospodarcza i finansowa stabilność UE. Dlatego też konieczne są odpowiednie ramy regulacyjne, dające odpowiednie możliwości rozwoju mocnych stron unii rynków kapitałowych, w tym zdrowego podziału i rozmieszczenia ryzyka, i stanowczo eliminujące słabsze strony. Cały system finansowy należy uczynić odpornym na ewentualne nowe kryzysy, by w razie potrzeby możliwe było szybsze i precyzyjniejsze eliminowanie ich skutków.
3.7. Zarówno ze względu na ryzyko, które może powstać, jak i stabilność gospodarczą i finansową, na poziomie krajowym i europejskim należy zadbać o szeroki odpowiedni nadzór mikro- i makroostrożnościowy nad powiązanymi segmentami rynków kapitałowych. Nowe kanały finansowania winny powstawać w oparciu o zasadę "takie samo ryzyko, takie same reguły".
3.8. Należy rozwiązać problem tak zwanego systemu parabankowego. Komitet już wcześniej opowiadał się za ujęciem tego systemu w prawodawstwie 9 i podkreślał, że należy zapobiegać arbitrażowi regulacyjnemu 10 . Faktycznie dla Komitetu niedopuszczalna jest działalność parabankowa, w związku z czym równoległy system bankowy powinien podlegać tym samym wymogom regulacyjnym i ostrożnościowym co cały system finansowy 11 . Jednocześnie w opinii Komitetu uznać należy, że równoległy system bankowy stanowi dodatkowy alternatywny kanał finansowania, który może okazać się przydatny dla realnej gospodarki 12 .
3.9. Podejście oddolne i działanie krok po kroku w ramach realizacji planu działania cieszy się aprobatą, biorąc pod uwagę przychylne od początku podejście uczestników rynku, określenie priorytetów i działania łączące inicjatywy i środki długo- i krótkoterminowe.
3.10. Obecnie ważne jest wykorzystanie dynamiki działań i znaczącego wsparcia na rzecz unii rynków kapitałowych, okazanego w trakcie konsultacji publicznych dotyczących zielonej księgi, oraz szybkie osiągnięcie konkretnych rezultatów.
3.11. W nadchodzącym okresie należy zdecydowanie skupić się na wyznaczonych celach i regularnym osiąganiu postępów. Istotne jest, by doprowadzić do konkretnych pozytywnych wyników we wszystkich obszarach, z którymi wiąże się plan działania. W związku z tym doceniamy założenia Komisji dotyczące regularnego raportowania o postępach w realizacji planu działania oraz przeprowadzenia ogólnej oceny w 2017 r., ponieważ konieczne może okazać się uzupełnienie harmonogramu o dodatkowe działania i korekty.
3.12. Może rodzić się pytanie, czy planowana na 2019 r. realizacja unii rynków kapitałowych jest osiągalna. Wciąż pozostaje wiele pracy i istnieje obawa, że obecne znaczące różnice między państwami członkowskimi nie dadzą się łatwo zniwelować. Poszczególne elementy planu działania mogą stanowić jedynie solidną podstawę, jednak to do rynku należy weryfikacja, czy unia rynków kapitałowych okaże się sukcesem.
Bruksela, dnia 17 lutego 2016 r.
|
Przewodniczący |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Georges DASSIS |
