Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie podatku od transakcji finansowych (opinia z inicjatywy własnej)(2011/C 44/14)
(Dz.U.UE C z dnia 11 lutego 2011 r.)
Sprawozdawca: Lars NYBERG
Dnia 18 lutego 2010 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie podatku od transakcji finansowych.
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 23 czerwca 2010 r.
Na 464. sesji plenarnej w dniach 14-15 lipca 2010 r. (posiedzenie z 15 lipca) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 121 do 55 - 7 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Streszczenie i wnioski
1.1 Całkowita wartość wszystkich transakcji finansowych wzrosła z około 15-krotności światowego PKB w 1990 r. do około 70-krotności w 2007 r.(1) Wartość transakcji kasowych w stosunku do PKB niemal się nie zmieniła, co oznacza, że na ów czterokrotny przyrost transakcji finansowych złożyły się niemal w całości instrumenty pochodne, a głównie derywaty procentowe. Wprawdzie w drugim półroczu 2008 r. w handlu instrumentami pochodnymi odnotowano spadek, jednak liczba transakcji wzrosła ponownie w 2009 r. Wydaje się, że zachowanie sektora finansowego niewiele się zmieniło.
1.2 W 2007 r. na sektor finansowy, którego głównym zadaniem jest wspieranie gospodarki realnej, przypadało 40 % całkowitych zysków przedsiębiorstw w USA, tymczasem jego udział w PKB wyniósł jedynie 7 %. Ponadto nastąpiła również koncentracja sektora na kilku rynkach finansowych, zwłaszcza Londynie i Nowym Jorku, sam rynek zaś skupił się w kilku ogromnych instytucjach finansowych. W sektor ten wpompowano ogromne sumy, by ratować jego instytucje przed upadkiem, co z kolei przyczyniło się do powstania niespotykanych dotąd deficytów budżetowych.
1.3 Podatek od transakcji finansowych mógłby mieć decydujący wpływ na zachowania instytucji finansowych, ponieważ ograniczałby liczbę transakcji finansowych o niezwykle krótkim terminie, które często są również bardzo ryzykowne.
1.4 EKES w zasadzie poparł ideę podatku od transakcji finansowych w opinii na temat sprawozdania grupy de Larosière'a(2): "Zdaniem EKES-u, myślenie krótkoterminowe trzeba zastąpić myśleniem długoterminowym, gdzie premie nie byłyby obliczane na podstawie działalności spekulacyjnej. W tym kontekście EKES popiera pomysł opodatkowania transakcji finansowych (...)". W niniejszej opinii Komitet pragnie zabrać głos w toczącej się dyskusji na temat tego podatku i podjąć dalsze rozważania nad celami i skutkami jego wprowadzenia.
1.5 Propozycję podatku od obrotu papierami wartościowymi po raz pierwszy sformułował w 1936 r. J.M. Keynes. Miał na celu ograniczenie destabilizujących spekulacji akcjami oraz wzmocnienie długookresowych podstaw cen akcji. Ideę tę w latach 70. XX wieku rozwinął dalej James Tobin. Pragnął spowolnić rynek finansowy i upodobnić go bardziej do gospodarki realnej poprzez opodatkowanie międzynarodowych kasowych transakcji walutowych. Jego cel pokrywał się z jednym celów toczącej się obecnie dyskusji - ograniczeniem transakcji krótkoterminowych.
1.6 Tobin proponował, by dochody z tytułu tego podatku trafiały do MFW lub Banku Światowego, lecz jego głównym celem nie było generowanie dochodów: "Im bardziej podatek ten sprawdza się w realizacji przyświecających mi pierwotnie celów gospodarczych (...), tym mniej generuje dochodów".
1.7 Pomysł wprowadzenia takiego podatku powrócił wraz z kryzysem finansowym z 2008 r., tym razem jednak w odniesieniu do wszystkich transakcji finansowych między instytucjami finansowymi.
1.8 Zdaniem EKES-u głównym celem podatku od transakcji finansowych powinna być zmiana zachowań w sektorze finansowym polegająca na ograniczaniu krótkoterminowych transakcji finansowych o charakterze spekulacyjnym. W ten sposób działania na rynku finansowym mogą być realizowane poprzez rynkowy mechanizm cenowy. Część tych transakcji Adair Turner (z brytyjskiego urzędu nadzoru finansowego - Financial Services Authority) określił jako społecznie bezużyteczne. Można osiągnąć pożądany skutek, ponieważ podatek od transakcji finansowych najmocniej uderza w transakcje zawierane najczęściej.
1.9 Jeżeli podatek od transakcji finansowych w znacznym stopniu zmniejszy krótkoterminowy handel papierami wartościowymi i instrumentami pochodnymi, to obniży również zyski sektora finansowego, co mogłoby doprowadzić do zmniejszenia premii, ale też do obniżenia wpływów z podatku dochodowego. Tradycyjna bankowość komercyjna, której podstawą są finansowane z depozytów pożyczki i kredyty udzielane przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym, a w której zyski wynikają z różnicy między stopami procentowymi, prawie nie odczuje skutków takiego opodatkowania. Tego rodzaju bankowość mogłaby ponownie stać się głównym celem sektora finansowego, w którym oszczędności lokowane są w celu możliwie najlepszego wykorzystania na inwestycje. Nowe trudności finansowe w 2010 r. oraz podejmowane przez MFW i UE próby znalezienia sposobów finansowania na wypadek kryzysów finansowych w przyszłości nie powinny sprawić, iż utracimy tę niepowtarzalną okazję do usprawnienia sektora finansowego oraz odejścia od krótkowzroczności.
1.10 Drugim celem podatku od transakcji finansowych jest zasilenie kasy publicznej. To nowe źródło dochodów można by wykorzystać na wsparcie rozwoju gospodarczego w krajach rozwijających się, finansowanie polityki w dziedzinie klimatu w tych krajach czy też zmniejszenie obciążenia finansów publicznych. Ostatni z wymienionych celów oznacza także, że sektor finansowy spłaci otrzymane dotacje. W perspektywie długoterminowej uzyskiwane w ten sposób dochody powinny stać się nowym, ogólnym źródłem dochodów publicznych.
1.11 Podatek od transakcji finansowych miałby charakter progresywny, ponieważ zarówno klienci instytucji finansowych, jak i same instytucje dokonujące transakcji na własny rachunek należą do najbogatszych kategorii społecznych. Ponadto uważa się, że sektor finansowy nie ponosi w odpowiednim stopniu ciężaru opodatkowania.
1.12 Podatek od transakcji finansowych powinien mieć możliwie najszerszy zakres, a najlepiej mieć zastosowanie zarówno do rynków krajowych, jak i do rynków walutowych. W odniesieniu do systemu globalnego EKES zaleca, by stawkę podatku od transakcji finansowych ustalić na poziomie nieprzekraczającym 0,05 %. W przypadku systemu europejskiego wskazana byłaby niższa stawka, tak aby podatek ten nie zakłócał funkcjonowania rynku finansowego.
1.13 Wprowadzenie podatku od danego rodzaju aktywów zawsze zmniejsza ich wartość, ale czy ma wpływ na to, gdzie odbywa się handel, jeśli nie jest to podatek o zasięgu ogólnoświatowym? W jednym z przeprowadzonych badań stwierdzono, że opłata skarbowa w Wielkiej Brytanii spowodowała obniżenie obrotów o 20 %, czyli tylko znikoma część rynku przeniosła się poza Londyn.
1.14 Wprowadzenie tego podatku nie pociągałoby za sobą praktycznie żadnych kosztów administracyjnych, technicznych czy ekonomicznych, ponieważ transakcje te są już skomputeryzowane. Wprawdzie nie istnieje jeszcze skomputeryzowany rynek transakcji OTC (over the counter), niemniej jednak przygotowuje się już odpowiednie przepisy UE. Potrzeba włączenia wszystkich transakcji, a zatem także rynku OTC, do rynku regulowanego pokazuje, że uregulowania prawne i podatki, takie jak podatek od transakcji finansowych, uzupełniają się i nie są wykluczającymi się rozwiązaniami alternatywnymi.
1.15 Podatek od transakcji finansowych przynosi podwójne korzyści, którymi są zmiana sposobu zachowania w sektorze finansowym w kierunku funkcjonowania opartego w większym stopniu na podstawach długoterminowych oraz jednoczesny wzrost dochodów publicznych. Ale jest też oczywiste, że im wyższa stawka podatku, tym większy wpływ na zawierane transakcje krótkoterminowe i - w rezultacie - tym niższe dochody. Dlatego też należy dążyć do wyznaczenia takiej stawki podatku, która pozwoli osiągnąć równowagę między dwoma celami omawianego podatku: zmianą sposobu postępowania i dochodami z podatku.
1.16 Przy stosowaniu podatku w całej UE wpływy z niego wynosiłyby ok. 1,5 % PKB, a znaczna część tych dochodów pochodziłaby z brytyjskiego rynku finansowego. Dochody z podatku stosowanego na całym świecie wyniosłyby ok. 1,2 % światowego PKB. Wyniki są podobne zarówno dla Europy, jak i dla USA.
1.17 Na posiedzeniu G20 w Toronto w dniach 26-27 czerwca 2010 r. nie zaproponowano wprowadzenia globalnego podatku od transakcji finansowych. EKES jest zdania, że wprowadzenie systemu europejskiego nadal powinno być jednym z punktów programu reform finansowych.
2. Kontekst opinii
2.1 Wymienia się wiele przyczyn kryzysu finansowego, który rozszalał się po ogłoszeniu upadłości przez Lehman Brothers(3) w 2008 r. Zaliczają się do nich: tani pieniądz generowany przez niskie stopy procentowe, rozpowszechnianie papierów wartościowych obciążonych wysokim ryzykiem poprzez sekurytyzację, braki regulacyjne i niedostatek nadzoru, dostępność zasobów gospodarczych na potrzeby spekulacji dzięki długotrwałej redystrybucji dochodu od pracy w kierunku kapitału, globalny charakter rynku finansowego itp.
2.2 Wzrost sektora finansowego wyrażony stosunkiem do PKB przekracza niemal wszelkie wyobrażenia. W 1990 r. wartość transakcji finansowych kształtowała się na poziomie około 15-krotności światowego PKB. Do chwili wybuchu kryzysu finansowego w 2008 r. kwota ta osiągnęła 70-krotność światowego PKB(4). Ponieważ transakcje kasowe stanowią niemal taki sam odsetek światowego PKB jak w 1990 r., na czterokrotny wzrost wartości transakcji finansowych złożyły się niemal w całości produkty pochodne. Są to głównie transakcje poza rynkiem regulowanym (over the counter - OTC), bezpośrednie umowy między klientem a instytucją finansową, a większość z nich dotyczy derywatów procentowych(5). Nawet transakcje długoterminowe, takie jak obligacje zabezpieczone hipoteką, trafiły na rynek krótkoterminowy, ponieważ nader często zmieniają posiadaczy. W znacznym stopniu powodem wzrostu liczby tych nowych transakcji może być zarówno chęć zabezpieczenia się przed ryzykiem, jak i intencje spekulacyjne.
2.2.1 Rozwój rynku instrumentów pochodnych to nowe oblicze systemu gospodarczego, które nie zawsze powiązane jest z gospodarką realną w taki sam sposób jak w przypadku tradycyjnego kapitału. Istnieje wiele rodzajów instrumentów pochodnych, takich jak opcje, kontrakty typu futures, forward czy swap, mogą one także opierać się np. na różnych towarach, kursach walutowych, stopach procentowych bądź też mogą mieć charakter czysto hazardowy.
2.2.2 Z danych statystycznych wynika, że w drugiej połowie 2008 r. nastąpił spadek obrotów derywatami. Nie był on jednak szczególnie duży - tylko do poziomu sprzed trzech lat. Ponadto w pierwszej połowie 2009 r. wartość transakcji ponownie zaczęła wzrastać(6). I znowu zmiany te dotyczyły przede wszystkim derywatów procentowych. Możemy stąd wysnuć wniosek, że w zachowaniach sektora finansowego niewiele się zmieniło. Z drugiej strony, sekurytyzacja - główne źródło kryzysu finansowego - niemal zniknęła z rynku(7).
2.2.3 W 2007 r., tuż przed kryzysem, na sektor finansowy przypadało 40 % całkowitych zysków przedsiębiorstw, tymczasem jego udział w PKB wynosił jedynie 7 %(8). Gdy na sektor finansowy przypada 40 % zysków, oznacza to, że oddalił się on od swojej roli pośrednika finansowego. Pod tym względem oligopolistyczny sektor finansowy w niektórych krajach nie jest efektywny, jeżeli chodzi o finansowanie gospodarki realnej.
2.2.4 Ponadto nastąpiła również koncentracja sektora na kilku rynkach finansowych - zwłaszcza Londynie i Nowym Jorku. Jednocześnie zaś transakcje skupiają się w kilku ogromnych instytucjach finansowych. To ze względu na rozmiar tych instytucji powstał slogan "zbyt duże, by upaść", co z kolei zmusiło wiele rządów do ratowania niektórych banków, by zapobiec załamaniu całego sektora finansowego. W sektor ten wpompowano ogromne sumy, co przyczyniło się do powstania niespotykanych dotąd deficytów budżetowych.
2.3 Wiele propozycji zmian w systemie finansowym mających na celu zapobieżenie tego rodzaju kryzysom w przyszłości przedstawiono w sprawozdaniu grupy de Larosière'a(9). W ślad za nim Komisja przedstawiła cztery wnioski dotyczące rozporządzeń w sprawie nadzoru makro- i mikroostrożnościowego nad systemem finansowym(10), a także kilka propozycji zmian przepisów w sektorze finansowym(11). Równocześnie z tymi działaniami także w USA toczą się ożywione dyskusje.
2.3.1 Nowe wnioski ustawodawcze dotyczyły przede wszystkim nadzoru i regulacji pewnych instytucji finansowych i mają po części zastąpić pewne elementy samoregulacji sektora finansowego. Tylko niewielka część propozycji miała na celu zmianę zachowań w sektorze finansowym. Nie przedstawiono jeszcze żadnych wniosków, które regulowałyby instrumenty dostępne w sektorze finansowym, mimo że można doszukać się wśród nich niektórych rzeczywistych przyczyn kryzysu finansowego.
2.4 Komisja nie przedstawiła także żadnych formalnych wniosków UE dotyczących podatku od transakcji finansowych (FTT), choć w ostatnich kliku latach ogólna dyskusja na ten temat nabrała tempa. Zdaniem EKES-u tego rodzaju podatek mógłby mieć decydujący wpływ na zachowanie instytucji finansowych oraz na instrumenty. Można by to osiągnąć dzięki zmniejszeniu liczby pewnych przeważających obecnie transakcji krótkoterminowych.
2.4.1 Przywódcy państw grupy G20 na posiedzeniu w Pittsburghu we wrześniu 2009 r. zwrócili się do MFW "o przygotowanie na następne posiedzenie grupy (w czerwcu 2010 r.) sprawozdania dotyczącego możliwych wariantów działań, przyjętych lub rozważanych przez poszczególne kraje, jakimi sektor finansowy mógłby w znaczny sposób przyczynić się do uregulowania wszelkich obciążeń związanych interwencjami rządowymi mającymi na celu naprawę systemu bankowego". We wstępnym sprawozdaniu MFW przedstawionym w kwietniu 2010 r. skupiono się na środkach mających na celu przeciwdziałanie przyszłym kryzysom finansowym, a zwłaszcza na opłacie dotyczącej stabilności finansowej w połączeniu z systemem naprawczym. W niniejszej opinii EKES nie zamierza przedstawiać żadnych szczególnych uwag dotyczących owych propozycji i ograniczy się jedynie do omówienia pokrótce stanowiska MFW w kwestii podatku od transakcji finansowych w kontekście obecnego kryzysu.
2.4.2 Swoje poparcie co do zasady dla podatku od transakcji finansowych EKES wyraził już w opinii na temat sprawozdania grupy de Larosière'a: "Zdaniem EKES-u myślenie krótkoterminowe trzeba zastąpić myśleniem długoterminowym, gdzie premie nie byłyby obliczane na podstawie działalności spekulacyjnej. W tym kontekście EKES popiera pomysł opodatkowania transakcji finansowych (...)". Za pośrednictwem niniejszej opinii Komitet pragnie zabrać głos w toczącej się dyskusji i podjąć dalsze rozważania nad celami i skutkami wprowadzenia takiego podatku.
3. Wprowadzenie
3.1 Propozycję podatku od obrotu papierami wartościowymi (securities transaction tax, STT) po raz pierwszy sformułował w 1936 r. J.M. Keynes, aby ograniczyć destabilizujące spekulacje akcjami i wzmocnić długookresowe podstawy cen akcji.
3.2 W latach 70. XX wieku James Tobin zaproponował podatek od transakcji walutowych (currencies transaction tax, CTT), zwany "podatkiem Tobina", aby ograniczyć destabilizujące spekulacje walutowe. Wraz z wprowadzeniem swobody przepływu kapitału dokonanie ataku spekulacyjnego na dowolną walutę stało się łatwiejsze. Tobin pragnął spowolnić rynek finansowy i upodobnić go bardziej do gospodarki realnej, a także zwiększyć rolę polityki monetarnej. Proponowany podatek miał dotyczyć kasowych transakcji walutowych i wynosić 0,5 %. Chociaż nie miał obejmować wszystkich transakcji finansowych (transakcje kasowe stanowią obecnie mniej niż 10 % transakcji na całym świecie), jego cel pokrywał się z jednym z celów będących aktualnie przedmiotem dyskusji -ograniczeniem transakcji krótkoterminowych.
3.2.1 Tobin proponował, by dochody z tytułu tego podatku trafiały do MFW lub Banku Światowego, lecz jego głównym celem nie było generowanie dochodów: "Im bardziej podatek ten sprawdza się w realizacji przyświecających mi pierwotnie celów gospodarczych (...), tym mniej generuje dochodów"(12).
3.3 Pomysł wprowadzenia podatku powrócił w czasie kryzysu finansowego w 2008 r., tym razem jednak nie tylko w odniesieniu do transakcji walutowych, lecz w stosunku do wszystkich transakcji finansowych. Należy wyraźnie stwierdzić, że podatek, stosowany nawet w tak szerokim zakresie, nie obejmowałby transakcji finansowych z udziałem gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Opodatkowanie powinno ograniczać się do transakcji między instytucjami finansowymi. Wśród zwolenników podatku od transakcji finansowych znaleźć można najróżniejsze organizacje społeczeństwa obywatelskiego, ekonomistów, wysokiej rangi przedstawicieli sektora finansowego, takich jak Adair Turner, prezes zarządu brytyjskiej Financial Services Authority, a obecnie poparła go także Rada Europejska w propozycjach na szczyt G20 17 czerwca 2010 r.(13) Wprowadzeniu podatku od transakcji finansowych sprzeciwiają się m.in. MFW, OECD i Bank Światowy.
3.4 Jakie najważniejsze cele miałby realizować taki podatek? Co powinno być opodatkowane? Jak wysoki powinien on być? Czy może obowiązywać w jednym kraju, czy też trzeba go wprowadzić w całej UE lub na całym świecie? Jakich skutków można się spodziewać? Pragniemy omówić wspomniane kwestie oraz przedstawić pewne dane liczbowe oparte na badaniach Austriackiego Instytutu Badań Gospodarczych (WIFO)(14) oraz Ośrodka Badań Gospodarczych i Politycznych (CEPR) i Instytutu Badań nad Ekonomią Polityczną (PERI, Uniwersytet Massachusetts w Amherst)(15).
3.5 Mechanizmem pozwalającym wpływać na zachowania w sektorze finansowym, zgodnie z twierdzeniami Keynesa i Tobina, jest oddziaływanie poprzez opodatkowanie krótkoterminowych transakcji finansowych. Ze względu na częstotliwość występowania transakcji krótkoterminowych podatek od transakcji finansowych sprawia, że rosną koszty transakcji krótkoterminowych w porównaniu z transakcjami długoterminowymi. Rządy mogą w ten sposób, poprzez zmianę kosztów względnych, sterować sektorem finansowym za pomocą rynkowego mechanizmu cenowego, tak aby sektor ten w większym stopniu opierał się na długookresowych wskaźnikach podstawowych dotyczących gospodarki realnej.
4. Cele
4.1 Na podstawie szczegółowej analizy rynku finansowego można stwierdzić, że za przyrost liczby transakcji odpowiadają głównie transakcje krótkoterminowe, mające często charakter spekulacyjny bądź służące zabezpieczeniu się przed ryzykiem. W porównaniu z gospodarką realną wiele wspomnianych transakcji dotyczy nadmiernie wysokich kwot. Wahania krótkookresowe mają tendencję do kumulowania się i tym samym wzmacniają długookresowe zmiany cen aktywów, których poziom może również rozwijać się w sposób odbiegający od rozwoju gospodarki realnej(16). Część tych transakcji finansowych Adair Turner określił nawet jako społecznie bezużyteczne.
4.1.1 Z tego względu, zdaniem EKES-u, pierwszym celem podatku od transakcji finansowych powinna być zmiana obecnych zachowań w sektorze finansowym, polegająca na zmniejszeniu liczby krótkoterminowych transakcji finansowych o charakterze spekulacyjnym. Przyrost obrotów w sektorze finansowym w pierwszym dziesięcioleciu XXI wieku w przeważającej mierze wynika z transakcji krótkoterminowych. Sektor finansowy powinien ponownie zacząć się wywiązywać ze swoich stałych obowiązków wobec gospodarki realnej.
4.1.2 W swoim sprawozdaniu MFW wspomina wprawdzie o behawioralnych skutkach podatku od transakcji finansowych, lecz zalicza je do efektów negatywnych. Wśród wymienionych aspektów negatywnych stwierdza, że podatek ten nie jest rozwiązaniem pozwalającym na sfinansowanie systemu naprawczego. To jednak nigdy nie było celem podatku od transakcji finansowych. Kolejnym zarzutem wysuniętym w sprawozdaniu jest stwierdzenie, że lepiej byłoby opodatkować bezpośrednio te transakcje, które chcielibyśmy ograniczyć. A przecież właśnie tak działa podatek od transakcji finansowych, gdyż najsilniej uderza w transakcje krótkoterminowe.
4.1.3 Zmniejszenie obrotów w transakcjach krótkoterminowych skutkuje także obniżeniem udziału tego rodzaju transakcji w działalności instytucji finansowych. Oznacza to z kolei wzrost udziału innych rodzajów działalności, takich jak pośrednictwo między oszczędzającymi a kredytobiorcami. Sektor finansowy nie jest celem samym w sobie, jest narzędziem realizacji innych celów w gospodarce. Skuteczny sektor finansowy będzie kierował oszczędności tam, gdzie będzie je można najlepiej wykorzystać na inwestycje w gospodarce realnej.
4.1.4 W tradycyjnej bankowości komercyjnej podstawą są pożyczki i kredyty udzielane przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym, a zyski wynikają z różnicy między stopami procentowymi. Aby wesprzeć swych klientów, banki pomagają im także w zdobywaniu środków finansowych na rynkach kapitałowych, zabezpieczają (hedge and cover) ekspozycję walutową i towarową związaną z międzynarodową działalnością gospodarczą oraz zabezpieczają (hedging) towarowe kontrakty futures związane z rolnictwem. Świadcząc te usługi, banki kompensują swe własne ryzyko, dokonując transakcji z innymi bankami, zazwyczaj w czasie rzeczywistym. Obsługa klienta może pociągać za sobą szereg bardzo krótkoterminowych transakcji. Dodatkowo banki czerpią zyski również z dokonywanych na własny rachunek transakcji papierami wartościowymi i instrumentami pochodnymi. Tego segmentu rynku finansowego nie należy likwidować w całości, ponieważ częściowo dotyczy on handlu na rynku międzybankowym, mającego na celu zagwarantowanie płynności. Jeżeli jednak podatek od transakcji finansowych w znacznym stopniu zmniejszy krótkoterminowy handel papierami wartościowymi i instrumentami pochodnymi, to obniży również zyski sektora finansowego, co prawdopodobnie doprowadzi także do zmniejszenia premii, jak też do obniżenia wpływów z podatku dochodowego. Tradycyjna bankowość prawie nie odczuje skutków takiego opodatkowania, a przyszłe zyski instytucji finansowych będą niższe i zależeć będą głównie od tradycyjnej działalności bankowej.
4.1.5 Choć w literaturze przedmiotu znaleźć można różne poglądy na ten temat, jednym ze skutków wprowadzenia podatku może być zmniejszenie się wahań cen aktywów. Dzięki mniejszej liczbie transakcji o charakterze spekulacyjnym ceny mogą się bardziej ustabilizować. Pojawia się też pogląd, że okazjonalne transakcje mogą być bardzo zmienne i przypadkowe, a przy tym nie mieć ograniczającego wpływu na wielkość obrotu.
4.1.6 Podsumowując kwestię potencjalnego oddziaływania podatku od transakcji finansowych na zachowanie różnych instytucji finansowych, należy podkreślić, że takie zmiany mogą ograniczyć transakcje wykonywane z wysoką częstotliwością (high frequency trading - HFT). Nowe trudności finansowe w 2010 r. oraz podejmowane przez MFW i UE próby znalezienia sposobów finansowania na wypadek kryzysów finansowych w przyszłości nie powinny sprawić, iż utracimy tę niepowtarzalną okazję do usprawnienia sektora finansowego.
4.2 Kolejnym ważnym celem podatku od transakcji finansowych jest zasilenie kasy publicznej. Podatek taki przyniósłby znaczne dochody. W dyskusjach na temat przeznaczenia pozyskanych w ten sposób nowych dochodów przewijają się takie hasła, jak wsparcie rozwoju gospodarczego w krajach rozwijających się, finansowanie polityki w dziedzinie klimatu w tych krajach czy też zmniejszenie obciążenia finansów publicznych wynikającego z kryzysu finansowego. Na podstawie ostatnich debat politycznych w ramach UE można stwierdzić, że środki te najprawdopodobniej wykorzystane zostaną jako źródło dochodów publicznych.
4.2.1 Według Komisji dopuszczona została pomoc finansowa sięgająca maksymalnie 30 % PKB UE. Jeśli wyłączy się z tego gwarancje, wyniesie ona 13 %. W przypadku Wielkiej Brytanii odsetek ten należy podwoić. Biorąc pod uwagę nakłady środków publicznych przeznaczonych na wydobycie sektora finansowego z kryzysu, należy zwrócić uwagę, że około połowy tych środków nigdy nie wykorzystano, a większość z nich zostanie ostatecznie zwrócona. Wspomniane 13 % dotyczy zastrzyku kapitałowego (akcje banków), nabycia aktywów i bezpośredniego wsparcia. Wydaje się, że większość gwarancji pozostaje w ogóle niewykorzystana.
4.2.2 Dochody z tytułu podatku od transakcji finansowych można by początkowo wykorzystać na pokrycie pozostałych kosztów. Tam, gdzie na ratowanie banków przeznaczono największe kwoty ze środków publicznych, podatek od transakcji finansowych powinien przynieść także największe dochody ze względu na koncentrację rynku finansowego. Niemniej jednak całkowite koszty dla społeczeństwa były o wiele wyższe i obejmowały utratę składek na ubezpieczenie społeczne, koszty automatycznych mechanizmów stabilizacji, wyższe odsetki płacone od kredytów zaciąganych przez budżet państwa itp. Nawet MFW stwierdza w swoim sprawozdaniu, że "ogrom kosztów fiskalnych, gospodarczych i społecznych kryzysu finansowego sugeruje, że sektor finansowy powinien wnieść wkład w dochody ogólne wykraczający poza pokrycie fiskalnych kosztów wsparcia bezpośredniego"(17).
4.2.3 W przyszłości natomiast podatek od transakcji finansowych należałoby traktować jako nowe ogólne źródło dochodów publicznych. Zważywszy, że usługi finansowe są wyłączone z opodatkowania VAT, tak iż w efekcie korzystający z usług bankowych płacą za te usługi mniejszy podatek niż za większość innych usług, a także w świetle wysokich zysków notowanych w sektorze finansowym, podwyższenie opodatkowania tego sektora wydaje się szczególnie zasadne.
4.2.4 Według wyników badania przeprowadzonego przez OECD, USA odpowiedzialne będą za niemal połowę deficytu publicznego w 2011 r. W tym samym roku deficyt budżetowy wyrażony jako odsetek PKB w strefie euro szacuje się na około 6 %. Prawdziwe związane z tym wyzwania dotyczą nie tylko krajów, które przyjęły euro, takich jak Grecja, lecz także Wielkiej Brytanii, w której wspomniany deficyt ocenia się na około 12 %.
4.2.5 Rozwiązaniem alternatywnym w stosunku do podatku od transakcji finansowych, omawianym we wstępnym sprawozdaniu MFW, jest podatek od działalności finansowej (FAT -financial activity tax), który byłby naliczany od zysków i wynagrodzeń. Jest to prosty sposób opodatkowania działalności finansowej, jednak najważniejsza różnica w porównaniu z podatkiem od transakcji finansowych polega na tym, że podatek od działalności finansowej obciąża wszystkie rodzaje działalności, bez rozróżnienia na transakcje krótkoterminowe i długoterminowe. Jest to tylko sposób na uzyskanie dochodów podatkowych od banków.
4.2.6 Nawet przy jednolitej stawce podatku, podatek od transakcji finansowych miałby charakter progresywny, ponieważ zarówno klienci instytucji finansowych, jak i same instytucje dokonujące transakcji na własny rachunek należą do najbogatszych kategorii społecznych. Chociaż należy się skoncentrować na uczynieniu podatku od transakcji finansowych możliwe najskuteczniejszym instrumentem dla sektora finansowego, trzeba także uwzględnić jego oddziaływanie. W dokumencie roboczym służb Komisji(18) pada stwierdzenie: "często uważa się, iż innowacyjne źródła mają tę przewagę, że łatwiej zdobywają akceptację polityczną, zwłaszcza w przypadku, gdy nakłada się obciążenia fiskalne na grupy lub sektory, w odniesieniu do których panuje przekonanie, że obecnie nie mają sprawiedliwego udziału w obciążeniach podatkowych".
4.2.7 Parlament Europejski zwrócił się do Komisji z wnioskiem, w którym stwierdza, że powinna ona "opracować, odpowiednio wcześniej przed następnym szczytem grupy G20, ocenę wpływu globalnego podatku od transakcji finansowych, zgłębiającą zarówno jego korzyści, jak i wady"(19). Również EKES dostrzega wiele aspektów technicznych podatku od transakcji finansowych, które wymagają zgłębienia. Przedstawiony dokument roboczy służb Komisji(20) nie w pełni uwzględnia propozycje Parlamentu Europejskiego. Z tego względu EKES pragnie podkreślić potrzebę dokonania pełnej oceny skutków w połączeniu z formalnym wnioskiem dotyczącym podatku od transakcji finansowych.
5. Struktura
5.1 Ogólny zakres stosowania
5.1.1 Podstawą opodatkowania powinny być nie tylko transakcje międzynarodowe, ale wszystkie transakcje finansowe. W większości obliczeń, nawet jeśli używa się słowa "wszystkie", to stosuje się ograniczenia dotyczące albo rodzaju transakcji, albo wartości transakcji mających podlegać opodatkowaniu. W badaniu przeprowadzonym przez CEPR i PERI przeanalizowano różne podstawy opodatkowania. W badaniu WIFO wybrano wariant uwzględniający wszystkie transakcje.
5.1.2 Jednym z kryteriów wyboru transakcji, które miałyby być opodatkowane, powinno być skupienie się na tych najbardziej krótkoterminowych. Innym punktem wyjścia jest ustalenie jak najszerszego zakresu stosowania. Trzecia możliwość to ustalenie, czy należy wziąć pod uwagę rynki krajowe, czy uwzględnić także rynki walutowe.
5.1.3 Jeśli uwzględni się zarówno transakcje krajowe, jak i zagraniczne, podatkiem zostaną objęte wszystkie transakcje finansowe. Pragnienie niezakłócania gospodarki realnej mogłoby przemawiać za wyłączeniem transakcji kasowych.
5.1.4 Nieuwzględnienie wszystkich transakcji będzie miało pewien wpływ na konkurencję między różnymi rodzajami transakcji. Taki skutek jest pożądany, jeśli powoduje większe obciążenia dla krótkoterminowych transakcji spekulacyjnych niż dla długoterminowych transakcji niemających charakteru spekulacyjnego. I faktycznie tak będzie, ponieważ im częstsze są dane transakcje, tym bardziej uderza w nie omawiany podatek.
5.1.5 Wykorzystanie referencyjnej wartości transakcji finansowej jako podstawy dla podatku od transakcji finansowych jest krytykowane jako podstawa niemalże wyimaginowana. Zamiast nakładania podatku od transakcji finansowych można by opodatkować pieniądze faktycznie otrzymywane przez instytucje finansowe za handel instrumentami pochodnymi - opłatę, premię czy inny koszt dla klienta. Rozwój transakcji finansowych wykorzystujących wartości referencyjne wyrażony w stosunku do PKB jest jednak zdaniem EKES-u użytecznym wskaźnikiem, zwłaszcza jeśli chodzi o pokazanie zmian wielkości obrotu na rynku finansowym na przestrzeni czasu.
5.2 Zasięg geograficzny
5.2.1 Czy podatek od transakcji finansowych powinien być podatkiem krajowym, regionalnym (UE) czy światowym? Nie ulega wątpliwości, że najbardziej pożądany byłby podatek światowy. Jeśli nie byłoby to możliwe, stosowny byłby podatek ogólnounijny. Mimo to istnieją przykłady pokazujące, że rozwiązaniem mógłby być nawet podatek krajowy, zwłaszcza w krajach o dużym sektorze finansowym. Można by oczekiwać, że miałby on znaczny wpływ na to, gdzie odbywa się handel, ale doświadczenie pokazuje, że nie wydaje się to stanowić problemu(21).
5.2.2 Wprowadzenie podatku od danego rodzaju aktywów zawsze zmniejsza ich wartość, ale czy ma wpływ na to, gdzie odbywa się handel? W jednym z badań obliczono, że istniejąca w Wielkiej Brytanii swego rodzaju opłata skarbowa w wysokości 0,5 % pobierana od akcji i niektórych obligacji obniżyła obroty o 20 % i w związku z tym nie można powiedzieć, że spowodowała wycofanie działalności z Londynu(22).
5.3 Stawka podatku
5.3.1 Proponuje się różne stawki podatku: od 0,1 do 0,01 %. Najczęściej wymienia się wysokość 0,05 %. Dla systemu globalnego zalecamy podatek od transakcji finansowych w takiej właśnie wysokości. Jest to podatek na tyle niski, że mógłby zostać wprowadzony bez ryzyka, że wpływ na transakcje krótkoterminowe będzie tak duży, że zakłócone zostanie funkcjonowanie rynku finansowego. Jeśli jednak podatek od transakcji finansowych zostanie wprowadzony jako system europejski, należy rozważyć niższą stawkę.
5.3.2 Podatek od transakcji finansowych przynosi podwójne korzyści, którymi są zmiana sposobu zachowania w sektorze finansowym w kierunku funkcjonowania opartego w większym stopniu na długookresowych wskaźnikach podstawowych oraz jednoczesny wzrost dochodów publicznych. Ale jest też oczywiste, że im wyższa stawka podatku, tym większy wpływ na zwierane transakcje krótkoterminowe i - w rezultacie - tym niższe dochody. Dlatego też należy dążyć do wyznaczenia takiej stawki podatku, które pozwoli osiągnąć równowagę między dwoma celami omawianego podatku: zmianą sposobu postępowania i dochodami z podatku.
5.3.3 We wszystkich istniejących w rzeczywistości przykładach podatki i inne opłaty zawsze pobiera się od niektórych transakcji finansowych, a nie od wszystkich. Nie można określić z góry, jakie będą skutki nałożenia podatku od wszystkich transakcji. Dlatego też ustaloną stawkę podatku należy poddać ponownej ocenie po np. trzech latach, aby stwierdzić, czy nie należy jej podnieść bądź obniżyć.
5.4 Wykonalność
5.4.1 Kwestią innego rodzaju jest to, czy łatwo będzie pobierać tego rodzaju podatek. Wiele transakcji, od których proponuje się pobieranie podatku, jest już skomputeryzowanych. Oznacza to, że nie pojawiłyby się praktycznie żadne administracyjne, techniczne czy gospodarcze koszty wprowadzenia podatku. Trzeba byłoby oczywiście opracować specjalny program komputerowy. Prowadzi się już testy w tym kierunku.
5.4.2 Konieczne jest sprawdzanie, czy nie są tworzone bądź czy nie istnieją innowacyjne produkty finansowe, które nie podlegają opodatkowaniu lub nawet są celowo konstruowane tak, by uniknąć opodatkowania. Trzeba je ująć w podstawie opodatkowania.
5.4.3 Nie istnieje jeszcze skomputeryzowany rynek transakcji OTC (over the counter). Trwają prace nad europejskim prawodawstwem dotyczącym tego zagadnienia. Potrzeba włączenia rynku OTC do rynku regulowanego pokazuje, że uregulowania prawne i podatki takie jak podatek od transakcji finansowych uzupełniają się i nie są wykluczającymi się alternatywami.
6. Skutki
6.1 Ograniczenie krótkoterminowych transakcji finansowych
6.1.1 Nie ma dokładnych szacunków dotyczących ew. wpływu podatku od transakcji finansowych na transakcje krótkoterminowe. Istnieją jedynie przypuszczenia i stanowi to poważny problem w dyskusjach nad tym podatkiem. Nie mamy zatem żadnych statystyk dotyczących głównego celu, jakim jest ograniczenie krótkoterminowych transakcji finansowych. Jedyne szacunki statystyczne, jakimi dysponujemy, dotyczą możliwej wysokości dochodów z podatku.
6.1.2 Jednym ze skutków podatku od transakcji finansowych jest wyraźne zmniejszenie płynności. Ale jaki jest optymalny stopień płynności? Czy przy ekstremalnie dużej płynności w 2007 r. gospodarki funkcjonowały lepiej niż w roku 1990 czy 2000? Czy płynność jest równoznaczna z całkowitą liczbą transakcji finansowych? Odpowiedź powinna brzmieć "nie" wtedy, gdy szereg tych transakcji opiera się na tych samych papierach wartościowych, i w związku z tym całkowita liczba transakcji może nie być szczególnie dobrą przesłanką do oceniania "rzeczywistej" płynności. Jeśli wrócimy do głównego celu sektora finansowanego, jakim jest pośrednictwo finansowe, to słuszne wydaje się uzgodnienie płynności z poziomem PKB. Nie przesądzając o tym, jak duże faktycznie powinno być to zmniejszenie, można stwierdzić, że jasne jest, iż należy iść w kierunku ograniczenia płynności do poziomu poniżej tego z 2007 r.
6.1.3 Ponieważ podatek od transakcji finansowych najsilniej uderzyłby w transakcje zawierane najczęściej, powinno nastąpić nie tylko zmniejszenie liczby transakcji, ale też przesunięcie między transakcjami krótkoterminowymi a długoterminowymi. Argumentem wysuwanym przeciwko podatkowi od transakcji finansowych jest to, że rynek finansowy stałby się jeszcze mniej przejrzysty, ponieważ transakcje krótkoterminowe stałyby się rzadsze. Jeśli jednak wziąć pod uwagę obecny poziom transakcji krótkoterminowych, nawet znaczne zmniejszenie ich liczby nie spowodowałoby zniknięcia wszystkich transakcji jednodniowych. Nie można powiedzieć, by ten aspekt sektora finansowego był nieprzejrzysty na przykład w roku 2000.
6.1.3.1 Jak opisano w badaniu WIFO, nasilone wykorzystywanie instrumentów pochodnych doprowadziło do wywindowania cen zarówno krótko-, jak i długoterminowych. Rzadsze wykorzystywanie instrumentów pochodnych o takim pochodzeniu może zmniejszyć zmienność cen na rynku finansowych, a nie ją zwiększyć, jak się czasami sugeruje.
6.1.3.2 Transakcje finansowe rozkładają się prawie równo między banki i inne instytucje finansowe. Nie istnieją podobne dane dla transakcji krótko- i długoterminowych.
6.2 Wysokość dochodów publicznych
6.2.1 W badaniu WIFO zakłada się, że liczba transakcji objętych podatkiem zmniejszy się o 65 % przy stawce podatku wynoszącej 0,05 %. Oblicza się, że niższa stawka podatku doprowadzi do mniejszej redukcji liczby transakcji, a większa do większej.
6.2.1.1 Zgodnie z tą analizą, gdyby podatek od transakcji finansowych wprowadzono tylko w Wielkiej Brytanii, wpływy z tego podatku sięgnęłyby prawie 7 % PKB tego państwa. W państwie UE, w którym po Wielkiej Brytanii zawiera się najwięcej tych transakcji finansowych, tzn. w Niemczech, wpływy te wyniosłyby niewiele ponad 1 % PKB. W wypadku stosowania podatku w całej UE wpływy z niego wynosiłyby ok. 1,5 % PKB, a znaczna część tych dochodów pochodziłaby z brytyjskiego rynku finansowego. Dochody z podatku stosowanego na całym świecie wyniosłyby ok. 1,2 % światowego PKB.
6.2.2 W badaniu przeprowadzonym przez CEPR i PERI ograniczenie ilości transakcji dla różnych wariantów podatku oszacowano na 25-50 %. Aby umożliwić porównanie z badaniem WIFO, podajemy jedynie dane dla obniżenia podstawy opodatkowania o 50 %. W badaniu CEPR i PERI przedstawiono dane dla poszczególnych rodzajów aktywów będących przedmiotem transakcji. Liczby w USD podane w badaniu przeliczono na odsetek PKB USA.
- Akcje 0,75 %
- Obligacje 0,18 %
- Opcje 0,03 %
- Kasowe transakcje walutowe 0,05 %
- Kontrakty typu futures 0,05 %
- Swapy 0,16 %
- RAZEM 1,23 %
6.2.3 W obu badaniach podaje się podobne wyniki dla Europy i dla USA. Badanie CEPR i PERI pokazuje też, że transakcje kasowe stanowią bardzo małą część wszystkich transakcji.
Bruksela, 15 lipca 2010 r.
|
Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
|
|
Mario SEPI |
______
(1) Dane Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BRM).
(2) Sprawozdanie grupy de Larosière'a, Dz.U. C 318/11, 23.12.2009, s. 57.
(3) Przedsiębiorstwo usług finansowych o zasięgu globalnym.
(4) Stephan Schulmeister, A General Financial Transaction Tax ("Powszechny podatek od transakcji finansowych"), Dokumenty robocze WIFO 344/2009.
(5) Bank Rozrachunków Międzynarodowych (BRM) [w:] Davas / von Weizsäcker, Financial Transaction Tax: Small is Beautiful ("Podatek od transakcji finansowych. Małe jest piękne"), 2010 r.
(6) Tamże, FN 5.
(7) H.W. Sinn podczas prezentacji sprawozdania gospodarczego grupy EEAG na 2010 r., 23.2.2010, Bruksela.
(8) Helene Schubert, Austriacki Bank Narodowy.
(9) Sprawozdanie grupy de Larosière'a, Dz.U. C 318/11, 23.12.2009, s. 57.
(10) Nadzór makro- i mikroostrożnościowy, Dz.U. C 277/25, 17.11.2009, s. 117.
(11) Agencje ratingowe, Dz.U. C 277/25, 17.11.2009, s. 117; "Prospekt emisyjny publikowany w związku z publiczną ofertą lub dopuszczeniem do obrotu papierów wartościowych" oraz "Harmonizacja wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym", Dz.U. ....
(12) Tobin James, A Proposal for International Monetary Reform ("Propozycja międzynarodowej reformy monetarnej"), 1978 r.
(13) Konkluzje Rady Europejskiej z 17 czerwca 2010 r.: "UE powinna przewodzić staraniom na rzecz wypracowania globalnego podejścia w sprawie wprowadzenia systemów opłat i podatków nakładanych na instytucje finansowe w celu zapewnienia równych reguł gry na całym świecie; UE będzie stanowczo broniła tego stanowiska w rozmowach z partnerami z grupy G-20. W związku z tym należy analizować kwestię wprowadzenia globalnego podatku od transakcji finansowych i nadal prowadzić prace w tym zakresie".
(14) Stephan Schulmeister, A General Financial Transaction Tax ("Powszechny podatek od transakcji finansowych"), Dokumenty robocze WIFO 344/2009.
(15) Baker, Pollin, McArthur, Herman, The Potential Revenue from Financial Transactions Taxes ("Potencjalne dochody z tytułu podatków od transakcji finansowych"), CEPR i PERI, grudzień 2009.
(16) Zob. przypis 14.
(17) MFW, A fair and substantial contribution by the financial sector ("Sprawiedliwy i znaczący wkład sektora finansowego"), sprawozdanie okresowe na szczyt G20.
(18) SEC(2010) 409 wersja ostateczna - dokument roboczy służb Komisji "Innowacyjne finansowanie na szczeblu globalnym".
(19) PE432.992v01-00 Projekt rezolucji.
(20) SEC(2010) 409 wersja ostateczna.
(21) Opłaty tego rodzaju stosowane są w Korei Południowej, Hong-kongu, Australii, na Tajwanie i w Indiach, a pewne podobne opłaty w Belgii, Argentynie i Brazylii.
(22) Instytut Analiz Podatkowych, 2002 r., Stamp duty on share transactions: is there a case for change? ("Opłata skarbowa od obrotu akcjami: czy potrzeba zmian?"), komentarz 89.
