1. Wstęp
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) - dalej u.dz.l. pomimo „mankamentów” samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej „nie dąży do ich obligatoryjnego przekształcenia, pozostawiając decyzję w tej sprawie podmiotowi tworzącemu, zachowując tym samym zasadę poszanowania autonomii jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 16 Konstytucji RP”. Zaznaczona w uzasadnieniu projektu ustawy o działalności leczniczej nieobligatoryjność przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – przy podkreślonej, a znajdującej oparcie w Konstytucji, autonomii jednostek samorządu terytorialnego – ma decydujące znaczenie dla procesu, procedury i zasad dokonywania przekształceń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które to zagadnienia stanowią przedmiot niniejszej analizy.

2. Wysokość zobowiązań przekształcanego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej
Ustalenie wysokości zadłużenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w procesie jego przekształcania ma decydujące znaczenie. Wynika to przede wszystkim z faktu, że przekształcenie zakładu nie wymaga przeprowadzenia likwidacji, a tym samym przejęcia wszystkich jego zobowiązań przez podmiot tworzący. Przepisy ustawy o działalności leczniczej już w pierwszym z artykułów normujących zagadnienia przekształceń wymagają, aby przed sporządzeniem aktu przekształcenia podmiot tworzący (jednostka samorządu terytorialnego) na podstawie sprawozdania finansowego za ostatni rok obrotowy ustalił wskaźnik zadłużenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – art. 71 u.dz.l. Wskaźnik ten jest rozumiany jako relacja sumy zobowiązań długoterminowych i krótkoterminowych, pomniejszonych o inwestycje krótkoterminowe, samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do sumy jego przychodów.
Jeżeli wartość wskaźnika zadłużenia ustalona w ten sposób wynosi:
1) powyżej 0,5 – w dniu poprzedzającym dzień przekształcenia podmiot tworzący przejmuje zobowiązania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej o takiej wartości, aby wskaźnik zadłużenia ustalany na dzień przekształcenia dla spółki powstałej z przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyniósł nie więcej niż 0,5;
2) 0,5 lub mniej – w dniu poprzedzającym dzień przekształcenia podmiot tworzący może przejąć zobowiązania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Ustawodawca w przypadku drugim wymaga, aby przejęciu w pierwszej kolejności podlegały zobowiązania wymagalne najdawniej obejmujące kwotę główną wraz z odsetkami.

Przykład 1
Wartość wskaźnika zadłużenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej podległego gminie wynosi 0,9. Zakład podlegać ma przekształceniu w gminną spółkę kapitałową zgodnie z przepisami ustawy o działalności leczniczej. Ponieważ wskaźnik zadłużenia wynosi powyżej 0,5, gmina przejęła zobowiązania zakładu w części, tak aby wskaźnik zadłużenia wyniósł 0,5. Gmina przejęła zobowiązania wobec dostawców leków, energii, gazu. Pozostałe zobowiązania przejmie spółka. Wykaz zobowiązań przejętych przez gminę stanowi załącznik do uchwały o przekształceniu.

Przykład 2
Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podległy powiatowi chce być przekształcony w spółkę kapitałową w oparciu o przepisy ustawy o działalności leczniczej. Wskaźnik zadłużenia zakładu wynosi 0,3. Powiat postanowił o przejęciu zobowiązań zakładu wobec dostawcy leków, którego wierzytelność stanowi najdawniej wymagalną. Wobec przejęcia części zobowiązań przez powiat wskaźnik zadłużenia zakładu wynosi 0,17.

3. Organy i podmioty uczestniczące w przekształceniu
Ustawa o działalności leczniczej wskazuje w art. 75 pkt 2, że w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej podległych jednostce samorządu terytorialnego organem dokonującym przekształcenia jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, tj. wójt (burmistrz, prezydent) dla zakładów, których podmiotem tworzącym jest gmina, zarząd powiatu dla zakładów, których podmiotem tworzącym jest powiat, oraz zarząd województwa dla zakładów, których podmiotem tworzącym jest samorząd województwa.
Należy jednak podkreślić, że powyższe nie oznacza, iż decyzja o przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest suwerenną decyzją tylko organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego niezbędna jest uchwała organu stanowiącego o przekształceniu i utworzeniu spółki kapitałowej. Powyższe wynika z przepisów ustaw ustrojowych, tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej u.s.g., ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – dalej u.s.p. – i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) – dalej u.s.w.

Zgodnie z kompetencjami organów samorządowych do wyłącznej kompetencji:
• rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także tworzenia, likwidacji i reorganizacji gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek – art. 18 pkt 9 lit. f i h u.s.g.;
• rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek oraz tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek – art. 12 pkt 8 lit. g i i u.s.g.;
• sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek – art. 18 pkt 19 lit. e–f u.s.w.
Uprawnienia związane z opiniowaniem aktu uchwały samorządu terytorialnego o przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej posiadają także związki zawodowe (reprezentatywne organizacje związkowe) w oparciu o przepisy art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.). Ustawodawca nie wyłączył aktów jednostek samorządu terytorialnego z zakresu przekształceń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej z opiniowania przez związki zawodowe. Także rada społeczna samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest uprawniona na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b u.dz.l. do przedstawienia podmiotowi tworzącemu opinii w sprawie przekształcenia zakładu.
(...)