Zarządzanie działalnością z wykorzystaniem mienia gminy nie zawsze prowadzi do wygaśnięcia mandatu

Mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo, w razie wniesienia skargi, z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę uznał NSA. Organ wydając rozstrzygnięcie co do wygaśnięcia mandatu powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. Mogą one prowadzić do wniosku, że mimo formalnego, krótkotrwałego naruszenia zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy przez radnego, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu.

Wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż radny przez 6 dni był również członkiem zarządu miejskiego klubu sportowego, który prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Zdaniem wojewody radny bezwarunkowo, świadomie wyraził zgodę na kandydowanie i objęcie stanowiska członka zarządu klubu. Klub działa jako zorganizowane przedsiębiorstwo, w sposób ciągły i nie jest niezbędnym, aby wszystkie działania klubu wymagały aktywności członka zarządu. Wojewoda uznał, że brak zawarcia umowy w okresie pełnienia funkcji członka zarządu nie świadczy o niezarządzaniu w tym czasie działalnością gospodarczą. Zdaniem wojewody dla wygaśnięcia mandatu wystarczająca jest okoliczność, że radny został wybrany na członka zarządu, podjął się realizacji obowiązku zarządzania przedsiębiorstwem i przystąpił do pełnienia tej funkcji. W sprawie nie ma zastosowania art. 24f ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z którego wynika, że nieważny jest wybór radnego na członka organu przedsiębiorcy, w którym "uczestniczy" gminna osoba prawna.

W odpowiedzi radny wyjaśnił, iż został co prawda wybrany został do zarządu miejskiego klubu sportowego, jednak tego samego dnia zgłosił wątpliwości, czy jako radny może pełnić funkcje w zarządzie klubu. Po konsultacji z prawnikiem, niezwłocznie złożył rezygnacje z członkostwa w zarządzie klubu. Jego zdaniem skoro nie podejmował żadnych czynności w zarządzie klubu, to nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

WSA uznał, że radny naruszył zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego. Stwierdzenie bycia "zarządzającym działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga udowodnienia, iż dana osoba podejmowała konkretne czynności wchodzące w zakres zarządzania. Nie jest wobec tego istotne, czy po wybraniu na członka zarządu klubu radny zdążył podjąć jakieś konkretne czynności.

Zdaniem NSA nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że w aktualnym stanie prawnym wydane przez wojewodę zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa z dniem zdarzenia, z którym ustawa wiąże wygaśnięcie mandatu a akt urzędowy wojewody jedynie to potwierdza. To stanowisko było uzasadnione przed zmianami, które wprowadziła ustawa z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111), która weszła w życie z dniem 25 października 2008 r. i ma zastosowanie do kadencji rad gmin rozpoczętych wyborami samorządowymi w 2010 r. Stosownie do zmienionego art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę (art. 191 ust. 3). Z tego przepisu wynika, że ustawodawca wiąże skutki w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z aktem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu i jego ostatecznością. Odnosi się to zarówno do uchwał rady o wygaśnięciu mandatu radnego, jak i zarządzenia zastępczego wojewody wydawanego na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, które zastępuje jedynie uchwałę rady.

W opinii NSA należy więc przyjąć, że stosownie do przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo, w razie wniesienia skargi, z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę (postanowienie o odrzuceniu skargi). Oznacza to, że zarządzenie zastępcze wojewody nie ma charakteru deklaratoryjnego, co także przemawia za tym, że wydając rozstrzygnięcie co do wygaśnięcia mandatu właściwy organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. Okoliczności te mogą prowadzić do wniosku, że mimo formalnego, krótkotrwałego naruszenia zakazu przez radnego, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu.
 

Wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2818/12, prawomocny