Zarządca drogi może nie zgodzić się na umieszcznie w pasie drogowym linii elektroenergetycznej

Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym linii elektroenergetycznej, wyłącznie, jeżeli jej umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Czy burmistrz miasta prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 20 kV w pasie drogi publicznej - wojewódzkiej, zobowiązany jest do dokonania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym?

Przepis ten stanowi, że decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a nie do obszarów stanowiących pas drogowy.

Odpowiedź

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy prawnej dla dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi lokalizacji inwestycji celu publicznego w pasie drogowym.

Uzasadnienie

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "wydaje się po uzgodnieniu z (...) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego".

Przepis ten nie dotyczy więc lokalizowania inwestycji w pasie drogowym jako takim. Trzeba mieć jednocześnie na uwadze regulację wynikającą z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260) – dalej u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W dalszej części przepis ten określa szczegółowo przesłanki wydawania ww. zezwolenia dla lokalizacji w pasie drogowym "urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń" (regulacja ta wprowadzona została ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) – dalej u.u.s.t.

Tak więc w świetle tego przepisu "właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi."

O relacjach pomiędzy tymi dwoma przepisami (a właściwie o relacjach między dwiema instytucjami – uregulowaną w u.p.z.p. instytucją uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i instytucją zezwolenia uregulowaną w u.d.p.) wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r., II OSK 1639/06, LEX nr 413525, podkreślając ich odmienność. Wskazał więc: "(...) Jeżeli inwestycja planowana jest na nieruchomości położonej w pasie drogowym, to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ powinien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. @page_break@

Zezwolenia tego, wydawanego w formie decyzji administracyjnej nie można jednak utożsamiać z uzgodnieniem w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ta jest przykładem "decyzji wymaganej odrębnymi przepisami" w rozumieniu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (...) Organ dokonujący analizy nie ma obowiązku rozważania czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z uwagi na bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego na danym terenie. Takich rozważań powinien dokonać właśnie zarządca drogi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p."

Jeśli więc planowana inwestycja w jakiejś części realizowana jest nie tylko w pasie drogowym, ale także na terenie przyległym do tego pasa, to art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowi podstawę prawną uzgodnienia przez zarządcę drogi decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w części objętej hipotezą tego przepisu. Jeśli jednak decyzja dotyczy wyłącznie terenu stanowiącego pas drogowy, to brak jest podstawy prawnej do dokonywania takiego uzgodnienia przez zarządcę drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Wynika to nie tylko z wyraźnego brzmienia tych przepisów, ale także z założenia racjonalności prawodawcy.

W takiej sytuacji dochodziłoby bowiem niejako do dwukrotnego zajęcia stanowiska przez zarządcę drogi: raz poprzez uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej, a następnie poprzez wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 u.d.p. Byłoby to zbędne dublowanie regulacji prawnej, w dodatku rodzące problemy odnośnie przesłanek zajęcia stanowiska (ponieważ przesłanki sformułowane w art. 39 ust. 3 u.d.p. zostały sformułowane dla zezwolenia, nie zaś dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz odnośnie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez zarządcę drogi. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnia te kwestie wyłącznie w kontekście uzgodnienia realizacji inwestycji przyległych do drogi – ze względu na ich konsekwencje dla ruchu drogowego. Można przywołać tu przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1896/07, LEX nr 420599: "1. Konieczność uzgadniania decyzji dotyczących terenów przylegających do pasa drogowego podyktowana jest zabezpieczeniem zarówno interesów zarządców dróg wynikających z konieczności zapewnienia realizacji zadań zarządcy (art. 20 u.d.p.) jak i interesów inwestorów wiążących się z ochroną przed niekorzystnymi wpływami drogi. Przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te w przypadku większości inwestycji polegają na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) – dalej r.o.n.). Oznacza to, że od zarządcy drogi zależy czy i na jakich warunkach możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną."
Natomiast okoliczności określone w art. 39 ust. 3 in fine u.d.p., warunkujące możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, oceniane będą przez zarządcę drogi w postępowaniu mającym na celu wydanie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie.


Zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jest odrębną decyzją administracyjną, wydawaną przez organ będący zarządcą drogi w odrębnym postępowaniu. Postępowanie to może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora - on też musi być adresatem tego zezwolenia (i podkreślić należy, że decyzja ta nie może być przeniesione na inny podmiot, ponieważ obowiązujące przepisy tego nie przewidują). Z u.d.p. nie wynika, czy zezwolenie to należy uzyskać przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy później – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadniczo decyzja lokalizacyjna jest pierwszą decyzją w procesie inwestycyjnym (obecnie poprzedzona może być decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – co wynika wyraźnie z regulacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Założenie legislacyjne jest bowiem takie, że dopiero ustalenie lokalizacji inwestycji (lub warunków zabudowy) pozwala na dalsze uszczegółowienie zamierzenia budowlanego pod względem technicznym i architektonicznym i kontynuację prac projektowych. Natomiast sama decyzja lokalizacyjna – zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. – określać ma "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych". Takim warunkiem wynikającym z przepisów odrębnych jest obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.