Ustawa z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw ma z jednej strony realizować postanowienia programu Polski Ład, wprowadzając m.in. nową subwencję rozwojową dla samorządów, z drugiej - zapewnić dostosowanie systemu finansów JST terytorialnego do wyzwań, przed jakim stają samorządy w konsekwencji wdrożenia Polskiego Ładu, zwłaszcza w systemie podatkowym. 

Podczas prac w Sejmie wiceminister finansów Sebastian Skuza zwracał uwagę, że rozwiązania w ramach Polskiego Ładu zwiększą przewidywalność dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśniał, że dlatego zostaną wprowadzone rozwiązania stabilizujące i wzmacniające finanse JST. Wymienił m.in. wsparcie finansowe w realizacji zadań własnych kwotą 8 mld zł w tym roku. Jak tłumaczył, regulacje tworzą podstawę prawną do przekazania JST z budżetu państwa w 2021 r. dodatkowych środków jako uzupełnienie subwencji ogólnej - algorytm podziału ma się opierać na udziale JST w PIT planowanych na 2022 r. uwzględniałby również poziom zamożności JST.

Posłowie opowiedzieli się m.in. za senacką poprawką mówiącą o tym, że jeżeli ze sprawozdania z audytu lub wyniku kontroli sporządzonego przez organ kontroli państwowej lub nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego wynika, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej, to dokumenty te stanowią podstawę do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji.

 

Co się zmieni

Jak uzasadnia Ministerstwo Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, nowelizacja wprowadzi do obecnego systemu korekty, które pozwolą:

  1. zwiększyć  stabilność i przewidywalność dochodów samorządowych, tak by były one mniej narażone na wahania koniunktury gospodarczej oraz skutki wprowadzanych zmian prawnych;
  2. wyeliminować dysfunkcje systemu dochodów samorządowych, które uległy znacznemu nasileniu w okresie dekoniunktury wywołanej epidemią Covid-19 i mogą się pogłębić po wprowadzeniu zmian podatkowych zawartych w Polskim Ładzie;
  3. wzmocnić potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego;
  4. zapewnić samorządom województw dochody niezbędne do realizacji zadań publicznych.

Ministerstwo wskazuje, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 3 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, regulujące zasady ustalania wpłat województw do budżetu państwa i sposób ich podziału, wygasają z końcem 2021 r.  Dlatego też niezbędne jest – do czasu wprowadzanie docelowego mechanizmu wyrównano-korekcyjnego – przygotowanie proponowanej regulacji, mając także na uwadze fakt, iż jej brak oznaczałby, że samorządy województw nie otrzymają w 2022 r. i kolejnych latach części regionalnej subwencji ogólnej pochodzącej z wpłat, gdyż nie będzie podstawy prawnej do ustalania zarówno wpłat, jak i subwencji. Pozbawiłoby to większość województw istotnej części dochodów.

Zmiany w zakresie udziałów JST we wpływach z podatków dochodowych w celu zwiększenia ich przewidywalności oraz ustabilizowania dochodów z tego tytułu.
 

Nowelizacja zakłada ujednolicenie sposobu ustalania i przekazywania dochodów JST z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Ustalana globalna kwota dochodów samorządu terytorialnego z podatku PIT i podatku CIT bazowałaby na planowanych na dany rok budżetowy wpływach z PIT i CIT, ustalonych przed rozpoczęciem roku budżetowego. Dzięki temu kwota dochodów JST z tytułu udziału w PIT i CIT w skali makro będzie znana przed rozpoczęciem roku budżetowego, a jednostki samorządu terytorialnego będą pewne otrzymania zaplanowanych dochodów. Tym samym możliwe będzie przekazywanie JST dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatków dochodowych w stałych, równych miesięcznych ratach.
Ministerstwo argumentuje, że korzystne dla jednostek samorządu byłoby określenie z góry, przed rozpoczęciem roku budżetowego, kwot ich dochodów, które to kwoty nie zmieniałyby się przez cały rok, niezależnie od koniunktury gospodarczej roku budżetowego, czy terminów rozliczeń podatków. Zasadniczo ułatwiłoby to samorządom planowanie oraz realizowanie budżetów. To rozwiązanie uwzględnia fakt postulat, iż samorządy potrzebują przewidywalnych dochodów, gdyż odpowiadają za realizację zadań publicznych, które mają charakter stały.
Potrzeba ustabilizowania dochodów JST z tytułu udziałów w podatkach dochodowych jest istotna także ze względu na rozważane przesunięcie terminów rozliczeń PIT i CIT dla podatników, które powodowałoby istotną zmianę rozkładu dochodów JST w poszczególnych miesiącach roku budżetowego, narażając JST na problemy z zachowaniem płynności finansowej JST w ciągu roku budżetowego.
Oparcie dochodów samorządowych z tytułu udziałów w PIT i CIT na prognozie uzasadnia wprowadzenie mechanizmu korekty dochodów (korekta ex post). Taki ustawowy mechanizm korekty działałby zarówno w razie zawyżenia prognozy jak i w sytuacji jej zaniżenia. Korekta miałaby zastosowanie jeśli wykonanie dochodów wskazałoby, że - na podstawie prognozy - przekazano do JST zbyt małe lub za duże kwoty dochodów. Rozwiązanie byłoby w pełni obiektywne, przejrzyste i co ważniejsze sprawiedliwe. Korekta dochodów byłaby dokonywana w kolejnym roku budżetowym.

 

 

Podstawą średnia z trzech lat

Jednocześnie docelowo kwota dochodów pojedynczej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu udziałów w PIT i CIT ustalana była w powiązaniu z udziałem we wpływach podatkowych ustalonych na terenie danej JST na podstawie średniej z 3 lat (n-2, n-3, n-4) zamiast obecnego udziału jednorocznego (z roku n-2).

Zdaniem Ministerstwa Finansów takie rozwiązanie chroniłoby przed załamaniem lokalnej koniunktury, ograniczając wahania dochodów poszczególnych jednostek, których dotyka nagły spadek dochodów z tytułu dochodów podatkowych, na skutek np. pogorszenia z roku na rok sytuacji finansowej głównego podatnika. Corocznie występują przypadki samorządów odnotowujących znaczne obniżki  wpływów podatkowych, co stanowi realny problem dla tych samorządów. Ustalenie dochodów z tytułu udziału JST w podatku jako średniej z 3 lat w miejsce udziału jednorocznego zasadniczo ograniczy drastyczność skutków tego typu przypadków.

Rząd daje samorządom dodatkowe 8 mld zł i zapowiada stabilne dochody>>  

Wprowadzenie reguły dochodowej zapewniającej długookresową stabilizację finansową

W świetle tej reguły stabilizującej dochody samorządowe, planowane łączne dochody samorządów z tytułu  udziału we wpływach z podatków dochodowych PIT i CIT nie mogłyby być na dany rok budżetowy mniejsze niż dochody wykonane z roku poprzedzającego rok bazowy indeksowane wskaźnikiem średniookresowej dynamiki PKB. Reguła namnażałaby dochody wskaźnikiem średniookresowej, czyli 8-letniej dynamiki PKB – taki okres wynika z przeciętnej długości cyklu koniunkturalnego. Jego zastosowanie w tej nowej regule samorządowej miałoby także charakter antycykliczny, czyli korzystny szczególnie w okresie gorszej koniunktury.
Zakłada się, że w wyniku wdrożenia proponowanej reguły dochody samorządowe będą odporne na skutki wynikające dla samorządów ze zmian prawnych wprowadzanych w przepisach podatkowych oraz mniej podatne na wahania cyklu koniunkturalnego.


Samorządy wykazują nadwyżkę, bo nie rozliczyły wydatków>>
 

Wprowadzenie nowej części subwencji ogólnej - części rozwojowej, zapewniającej stałe wsparcie w obszarze inwestycyjnym

Nowela przewiduje ustalenie globalnej kwoty tej części subwencji, jak również jej podziału na poszczególne jednostki, na podstawie zobiektywizowanego algorytmu. Szczegółowy algorytm podziału uwzględniałby dwa kluczowe:  parametry jakim są poziom wydatków majątkowych JST oraz liczba mieszkańców.
Globalna kwota subwencji o charakterze rozwojowym  będzie  stabilna i nie będzie ulegać znacznym corocznym zmianom wysokości na skutek wahań poziomu inwestycji samorządowych. Natomiast kryteria jej podziału będą przyczyniać się do:

  • ograniczania nierówności rozwojowych między samorządami (poprzez otrzymywaną przez każdy samorząd kwotę podstawową części rozwojowej subwencji ogólnej, ustalanej co do zasady proporcjonalnie do liczby mieszkańców),
  • wzmocnienia aktywności inwestycyjnej (tzw. premia aktywizująca, przysługująca samorządom odnotowującym ponadprzeciętne w relacji do średniej wzrosty wydatków majątkowych oraz premia inwestycyjna dla samorządów, w których inwestycje to znaczna część ich budżetu).
     

Oparcie mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego na bieżących wpływach z PIT i CIT


Efektem zmiany będzie lepsze dopasowanie systemu korekcyjno-wyrównawczego do aktualnej, bieżącej sytuacji finansowej jednostki oraz wyeliminowanie istotnej obecnie dysfunkcji systemu sprowadzającej się do czasowego rozdźwięku między kwotami dochodów, na podstawie których liczone są wpłaty tzw. janosikowego/subwencje wyrównawcze (rok budżetowy n-2) a rokiem, w którym wpłaty/subwencje wyrównawcze są realizowane (rok n).


 

Nowelizacja obejmują także :

  • Przedłużenie obowiązywania obecnych przepisów w zakresie wpłat województw do budżetu państwa i części regionalnej subwencji ogólnej, tak by zagwarantować samorządom województw dochody niezbędne do realizacji zadań publicznych.
  • Uelastycznienie zarządzania budżetami poprzez modyfikację reguł fiskalnych obowiązujących tj. wprowadzanie czasowych preferencji w zakresie zasady zrównoważenia części bieżącej budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz indywidualnego limitu spłaty zobowiązań, szczególnie w kontekście wyzwań nakładanych w ramach Polskiego Ładu.
  • Wdrożenie zmian do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zmierzających do zwiększenia jednolitości i spójności stosowania przepisów prawa z zakresu finansów publicznych, poprzez umożliwienie Krajowej Radzie Regionalnych Izb Obrachunkowych, w  porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, opracowanie wytycznych ułatwiających działalność orzeczniczą poszczególnych izb.
  • Wprowadzenie możliwości przekazania w 2021 roku z budżetu państwa dodatkowych środków dla samorządów w celu wsparcia realizacji zadań własnych.
  • Doprecyzowanie obecnych regulacji oraz zmiany usprawniające w obszarze postępowań administracyjnych w zakresie subwencji ogólnej, ograniczające w szczególności nadmierne obciążenie biurokratyczne.

Wprowadzono również rozwiązania związane z utratą 31 grudnia 2021 r. mocy przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dotyczących zasady ustalania wpłat województw do budżetu państwa i sposobu ich podziału. Bez tych przepisów samorządy województw pozbawione byłyby istotnej części ich dochodów.

Nowe przepisy wejdą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem niektórych artykułów, które zaczną obowiązywać 1 stycznia 2022 r.