nie jednostki samorządu terytorialnego coraz częściej zaczęły sięgają po środki zagraniczne. Udział długu zagranicznego systematycznie się zwiększał, osiągając 14,8% na koniec 2008 r. i 18,2% w połowie 2009 r.

Relacja łącznej kwoty długu jednostek samorządu terytorialnego do dochodów tych jednostek (wskaźnik zadłużenia) kształtuje się znacznie poniżej ustawowego 60% limitu. W 2008 r. wyniósł on 20,2% i był wyższy w porównaniu z 2007 r. o 0,5 punktu procentowego. Natomiast w 2008 r. tylko w dwóch jednostkach samorządu terytorialnego (wobec pięciu w 2007 r.) wskaźnik zadłużenia przekroczył 60%[1].

Zadłużenie w działalności jednostek samorządu terytorialnego

Zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego oznacza sumę nominalnej wartości środków finansowych postawionych do dyspozycji na określonych warunkach i na określony czas. Jest ono najczęściej skutkiem zobowiązań zaciągniętych w wyniku:

  • pożyczek i kredytów,
  • emisji samorządowych papierów wartościowych (obligacji),
  • nieuregulowania zobowiązań wymagalnych,
  • zapewnienia płynności finansowej,
  • pokrycia planowanego deficytu budżetowego,
  • realizacji zadań inwestycyjnych[2].

Głównym powodem zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego jest nierównowaga budżetowa będąca konsekwencją nadwyżki zrealizowanych wydatków nad wypracowanymi dochodami w ujęciu rocznym[3]. Zaciągany m.in. na pokrycie deficytu ma w większości charakter długoterminowy. Efektem tego może być zadłużenie w sytuacji równowagi budżetowej lub też jego brak przy rocznym deficycie budżetowym. Ostatnia sytuacja jest możliwa przy wypracowaniu w okresach poprzednich nadwyżki budżetowej w wysokości pozwalającej sfinansować deficyt budżetowy. W sytuacji jej braku źródło pokrycia niedoborów budżetowych mogą stanowić środki obce[4].

Spowolnienie gospodarcze nie wpływa, jak dotychczas, na destabilizację funkcjonowania samorządów. Z uwagi jednak na ograniczenie dochodów własnych, świadczących o faktycznej niezależności, może ograniczyć działalność inwestycyjną samorządów stanowiącą o ich rozwoju. Może także wpływać na brak potencjału koniecznego do sfinansowania wkładu własnego wymaganego przy projektach unijnych. Dodatkowo część z projektów współfinansowanych ze środków pomocowych wymusza zaangażowanie własnych środków w całość wydatków. Zwrot środków następuje wówczas na zasadzie refundacji poniesionych już wydatków[5].

Finansowanie rosnących potrzeb pożyczkowych jednostek samorządu terytorialnego powoduje zaciąganie długu i ponoszenie kosztów jego obsługi. Wpływa tym samym na konieczność zarządzania zadłużeniem, nie tylko w ujęciu krótkoterminowym, ale też wieloletnim. Jest to o tyle istotne, o ile od 2011 r. nałożono na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek równoważenia działalności bieżącej oraz budowania realistycznych wieloletnich prognoz finansowych. Natomiast od 2014 r. będzie obowiązywać system indywidualnych limitów zaciągania długu. Jednocześnie Ministerstwo Finansów zakłada dalsze wzmocnienie kontroli wydatków publicznych poprzez wprowadzenie limitów, których przekroczenie uruchomi mechanizm korygujący. Celem jest zahamowanie wzrostu wydatków budżetowych oraz rosnącego długu publicznego.

Zaciąganie długu może być więc świadomie realizowaną polityką władz lokalnych chcących osiągnąć założone cele bez ograniczeń w pozostałych sferach działalności oraz bez wzrostu lokalnych obciążeń. Prawidłowo realizowana polityka zadłużenia może wpływać pozytywnie na skuteczność działań jednostki samorządu terytorialnego oraz na jakość i liczbę świadczonych usług.

Niepokojącą sytuacją jest chroniczne korzystanie z finansowania zewnętrznego. Sytuacja taka może spowodować w konsekwencji tzw. pułapkę zadłużenia oraz problemy z wywiązywaniem się nie tylko z zadań inwestycyjnych, ale również bieżących[6]. W konsekwencji może doprowadzić do nierównowagi w działalności bieżącej oraz utraty płynności. Tymczasem instrumenty dłużne powinny spełniać funkcję efektywnych narzędzi w procesie rozwoju i zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego. Zaciąganie długu musi zostać zatem każdorazowo poprzedzone rachunkiem ekonomicznym pozwalającym zdefiniować finansowe i pozafinansowe koszty i korzyści związane z określoną formą finansowania zewnętrznego. Pozwoli to, uwzględniając zarówno obecną, jak i prognozowaną kondycję finansową, w tym możliwości generowania dochodów, bez zbędnych ograniczeń realizować zadania przy jednoczesnej obsłudze zadłużenia.

Znaczenia nabierają przy tym procedury pomiaru długu pozwalające precyzyjnie zaplanować jego wielkość, czas wystąpienia i skutek dla budżetu jednostki samorządowej. W przypadku powiatów i województw wiarygodna ocena jest szczególnie istotna, gdyż zostały one pozbawione rzeczywistego władztwa podatkowego[7]. Żadne z ich dochodów nie mają charakteru lokalnych obciążeń podatkowych, co powoduje, że organ stanowiący nie ma bezpośredniego wpływu na kształt, charakter i wysokość dochodów budżetowych. Rzeczywiste władztwo podatkowe dotyczy zatem jedynie gmin, natomiast możliwości finansowe powiatu i województwa zostały zdeterminowane środkami (dochodami), których wysokość w większości jest ustalana centralnie[8]. Zewnętrzne ograniczenia zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego O zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego decyduje obowiązujący w Polsce mechanizm powiązania możliwości jej zadłużenia z zadłużeniem budżetu państwa przez wprowadzenie ustawowych progów ostrożnościowych i sanacyjnych. Są one rozwiązaniem charakterystycznym dla Polski, będącym makroekonomicznym ograniczeniem, które powodują, że jednostki samorządu terytorialnego odpowiadają za dług budżetu państwa. Przejawia się to w ograniczeniach wynikających z:

  1. przekroczenia drugiego 55% progu ostrożnościowego skutkującego koniecznością planowania wydatków na poziomie dochodów powiększonych o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych oraz wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań z udziałem środków z budżetu UE i państw członkowskich porozumienia EFTA. Uniemożliwia również starania jednostek samorządu terytorialnego o pozyskanie z budżetu państwa środków w postaci kredytów lub pożyczek;
  2. przekroczenia trzeciego 60% progu ostrożnościowego, co skutkuje obligatoryjnym podejmowaniem uchwał budżetowych przez jednostki samorządu terytorialnego, w których wydatki muszą mieć w całości odzwierciedlenie w dochodach. Organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą też udzielać poręczeń i gwarancji[9].

Ustawowe ograniczenia determinują nie tylko wysokość zadłużenia, ale wpływają także na strukturę zaciąganego długu, która jest ściśle związana z wielkością zadłużenia i jego kosztem. W zależności od tych czynników zarówno organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i potencjalni dostarczyciele środków będą szacowali ewentualne ryzyko, które znajduje wyraz w cenie pieniądza.

Wewnętrzne uwarunkowania zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego

Czynnikami determinującymi poziom zadłużenia są obowiązujące do 2013 r. ustawowe limity zaciągania długu, które znajdują wyraz w dwóch wskaźnikach. Stanowią one, że:

  1. łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% całości wykonanych dochodów;
  2. łączna kwota przypadających w ciągu roku do spłaty rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami, wykupu wyemitowanych papierów wartościowych wraz z odsetkami oraz dyskontem, potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego gwarancji i poręczeń nie może przekroczyć 15% zrealizowanych w roku budżetowym dochodów;
  3. w przypadku, gdy relacja kwoty państwowego długu publicznego w stosunku do produktu krajowego brutto przekroczy 55%, norma wymieniona w pkt 2 nie może przekroczyć 12% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego, chyba że obciążenia te w całości wynikają ze zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji. 



                                                  CZYTAJ DALEJ>>>

Zadłużenie, będące pochodną istniejących ograniczeń oraz indywidualnych możliwości finansowych jednostki samorządu terytorialnego, odgrywa coraz większe znaczenie w realizacji ustawowych zadań. Konsekwencją wzrostu długu jest zmiana wielkości oraz struktury wydatków i rozchodów budżetowych. Wpływa jednocześnie na konieczność zarządzania zadłużeniem w długim horyzoncie czasowym. Dla prawidłowej realizacji funkcji zarządczych niezbędne jest włączenie metod i narzędzi analitycznych. Pozwalają one rzetelnie określić wielkość środków zewnętrznych, adekwatnie do potrzeb jednostki oraz uwzględniają czynniki endo- i egzogeniczne determinujące dopuszczalny poziom zadłużenia.


W ostatnich latach zauważalny kryzys finansów samorządowych skutkuje niewystarczającą ilością własnych środków na realizację zadań publicznych. Brak ten jednostki samorządu terytorialnego próbują zrekompensować coraz powszechniejszym sięganiem po zwrotne źródła finansowe.

Według danych Ministerstwa Finansów zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego w ostatnich latach systematycznie rosło, osiągając na koniec 2008 r. poziom 29 mld zł, przy niespełna 26 mld zł na koniec 2007 r. Rok 2009 zakończył się długiem na poziomie 40,7 mld zł, natomiast w pierwszym kwartale 2010 r. był zauważalny spadek zadłużenia do poziomu 39,9 mld zł, które jednak uległo wzrostowi na koniec drugiego kwartału 2010 r. Wzrost zadłużenia w latach 2008–2009 w dużej mierze ma związek z osłabieniem złotego oraz globalnym kryzysem finansowym. Spadek w pierwszym kwartale 2010 r. z kolei może być konsekwencją dwóch czynników: realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego inwestycji, które spowodowały wzrost wydatków w kolejnych okresach roku budżetowego, co było zauważalne już w drugim kwartale, oraz realizacji w 2009 r. dochodów na poziomie wyższym niż zakładany w prognozach.Wygenerowany przez jednostki samorządu terytorialnego dług stanowił niewielki udział w zadłużeniu sektora finansów publicznych. Wynosił on 4,8% w 2007 r., 5,9% w 2009 r. oraz 5,6% w drugim kwartale 2010 r. W strukturze długu jednostek samorządu terytorialnego dominowało dotychczas zadłużenie krajowe oraz kredyty i pożyczki, chociaż znaczenia zaczęły nabierać papiery wartościowe.