Wyrok z dnia 22 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 88/09

Zwrot sposb pobierania opłat (art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.) oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenia przez parkującego należnej opłaty za postj w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposb potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru.

Wyrok

 

z dnia 22 kwietnia 2009 r.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim

 

II SA/Go 88/09

 

 1. Zwrot "sposób pobierania opłat" (art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.) oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenia przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru.

 2. Ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie. Sąd nie podziela poglądu, aby w tym zakresie obowiązywania ustawy mieściło się określenie dodatkowej formy obciążenia adresatów przepisów przedmiotowej uchwały, przez ustanowienie "opłaty dodatkowej" z tytułu nieumieszczenia w sposób prawidłowy potwierdzenia uiszczenia opłaty.

 3. Z istoty aktów prawa miejscowego wynika, iż upoważnienie do stanowienia ich i określenia ich granic muszą wynikać wyraźnie i jednoznacznie z ustawy, zaś wszelkie domniemanie kompetencji prawodawczej, czy też rozszerzająca wykładnia upoważnienia jest niedopuszczalna.

 

 

Skład orzekający

 

 Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Bohdanowicz.

 Sędziowie WSA: Marek Szumilas (spr.), Ireneusz Fornalik.

 

Sentencja

 

 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia (...) r., nr LXVIII/615/06 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie (Dz. Urz. Województwa nr 65 poz. 1441)

I. stwierdza w części nieważność zaskarżonej uchwały - a to - § 10 ust. 3 oraz § 21 w części "i umieszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3",

II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała określona w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

 W dniu (...) lipca 2006 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwaną dalej u.s.g., oraz art. 13b ust. 2 i 4 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 ze zm.)zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę nr LXVIII/615/06 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie (Dz. Urz. Woj. z 2006 r. nr 56 poz. 1441).

 W dniu 20 lutego 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Wojewody na tę Uchwałę. W skardze wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewoda zaskarżył § 10 pkt 3 oraz § 21 - w zakresie "i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3" uchwały nr LXVIII/615/06 Rady Miasta, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w ww. zakresie.

 
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż zgodnie z powołanym przepisem ustawy o drogach publicznych, rada gminy jest uprawniona do wprowadzenia w drodze uchwały opłat dodatkowych, jednakże ustawodawca wyraźnie wskazał zakres pobierana opłat dodatkowych. Organ wyjaśnił, iż w tym zakresie ustawodawca przewidział uiszczenie opłaty dodatkowej z tytułu nieopłaconego postoju, rozumianego jako nieuiszczenie opłaty w ogóle lub uiszczenie jej w zaniżonej wysokości. Tymczasem Rada Miasta wbrew wskazanej zasadzie, w § 10 pkt 3 wprowadziła opłatę dodatkową i to również za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 16 ust. 1 uchwały. Zapis ten, w ocenie skarżącego, pozostaje zatem w sprzeczności z postanowieniami art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem opłatą dodatkową obciąża każdorazowo osoby, które prawidłowo dokonały opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (jak również te, które posiadają właściwy dokument gwarantujący, zgodnie z postanowieniami § 8 kwestionowanej uchwały, zwolnienie z dokonywania takiej opłaty), lecz nie umieściły dowodu dokonanej opłaty (bądź dokumentu potwierdzającego zwolnienie z opłaty za postój) w sposób wskazany w uchwale. Z wskazanego przepisu wynika jednoznacznie iż opłatę dodatkową wnosi się za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania a nie za niewłaściwy sposób umieszczenia w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty bądź dokumentu potwierdzającego zwolnienie z jej wnoszenia.

 Zdaniem skarżącego kwestionując zapisy § 10 pkt 3 uchwały należało również zaskarżyć odwołujące się do niego postanowienia § 21 tego aktu w części: "i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3".

 W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Dla uzasadnienia swojego stanowiska Rada wskazała, że w granicach określenia sposobu pobierania opłaty, o którym mowa w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy, w zaskarżonej uchwale uregulowano także sposób wykazania faktu uiszczenia należnej opłaty poprzez ekspozycję dowodu za przednią szybą pojazdu samochodowego. Służyć to ma ułatwieniu kontroli wniesienia opłat oraz zdyscyplinowaniu parkujących. W opinii Rady wprowadzona opłata nie stanowi dodatkowego obciążenia, a jedynie środek dyscyplinujący o charakterze wykonawczym do kreślenia sposobu poboru opłaty. Tym samym w ocenie organu, podejmując uchwałę, w cześć zaskarżonej przez Wojewodę, zmieściła się ona w granicach wyznaczonych przez ustawę o drogach publicznych poprzez zastosowanie środków ułatwiających wykonanie uchwały. W przekonaniu Rady literalne interpretowanie zapisów ustawy o drogach publicznych znacznie zawęziłoby zakres regulacji uchwał o ustaleniu strefy płatnego parkowania powodując trudności w ich wykonaniu. Takie działanie byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, który z wprowadzeniem opłat określonego rodzaju wiąże obowiązek ich egzekucji.

 Jednocześnie organ poinformował, iż " w ciągu najbliższych 3 miesięcy pod obrady Rady Miasta zostanie przedłożony projekt uchwały wprowadzającej istotne zmiany w sposobie poboru opłat za parkowanie w wyznaczonej strefie płatnego parkowania."

 

Uzasadnienie prawne

 

 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

 Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 ustawy).

 
Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 13b ust. 4 ustawy, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.

 Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu takich stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania (art. 13b ust. 5).

 W przepisie art. 13f ust. 1 ustawy prawodawca sprecyzował, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2).

 Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie ma w tym zakresie wyjaśnienie istoty generalnej zasady stanowienia prawa miejscowego oraz wskazanego upoważnienia ustawowego.

 Dla wyjaśnienia wskazanego zagadnienia, należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 87 ust. 2 Ustawy Zasadniczej ustanawiający źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej, na obszarze działania organów które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przy tym zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

 Z powyższego uregulowania wynika przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa ustanowienia aktów prawa miejscowego, jednak działając w tym zakresie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie.

 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi uzupełnienie konstytucyjnie określonych granic prawodawstwa organów samorządu terytorialnego.

 Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

 Na podstawie niniejszej ustawy - art. 40 ust. 2 - organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

 Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.).

 Przepisy Konstytucji zawierają jednoznacznie brzmiącą dyspozycję, która jako podstawę prawną dla stanowienia prawa miejscowego wskazuje upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podstawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemanie lub wykładnię celowościową, upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosownie w tym zakresie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Oznacza to, aby nieprecyzyjność tego upoważnienia była interpretowana jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej.

 Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 u.s.g., a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Jak zaznaczają W. Taras i A. Wróbel (Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991.7-8.10): Omawiana kategoria aktów powinna być podejmowana przez gminę jedynie na podstawie upoważnień określonych w materialnych przepisach ustaw szczególnych (podobnie: J. Jeżewski: Przepisy gminne (w:) Samorządowy poradnik budżetowy, Warszawa 1995).

 W zakresie przepisów ustrojowo-organizacyjnych (akty kierownictwa wewnętrznego, akty o charakterze wewnętrznym), należy zwrócić uwagę na fakt, umiejscowienia tych aktów pomiędzy aktami wykonawczymi i przepisami porządkowymi, przy zastosowaniu kryterium przedmiotu regulacji i zakresu samodzielności gminy w stanowieniu prawa. Akty prawa miejscowego zaliczające się do tej grupy, nie mają jednolitego charakteru, bowiem obejmują one:

1) przepisy regulujące wewnętrzny ustrój gminy (statuty gmin, określające sposób zorganizowania i funkcjonowania organów gminy oraz tworzące gminne jednostki organizacyjne, statuty jednostek pomocniczych gminy),

2) przepisy określające wewnętrzną organizację urzędów i instytucji gminnych (np. regulamin urzędu gminy, regulaminy gminnych bibliotek lub domów kultury),

3) przepisy określające zasady zarządu mieniem gminnym (np. uchwały ograniczające swobodę wójta w zakresie zawierania cywilnoprawnych umów mających za przedmiot składniki mienia gminnego),

4) przepisy regulujące zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej (regulaminy korzystania z tych urządzeń i obiektów).

 
Niezależnie od wskazanego powyżej podziału aktów prawa miejscowego, powtórzenia wymaga jednak teza dotycząca związania organu uchwałodawczego dyspozycją ustawy. Stanowisko takie powszechnie podkreśla się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego.

 
W orzeczeniach sądów podkreśla się że rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej. (wyrok NSA z 26 V 1992 r., SA/Wr 310/92). Tymczasem, stosując wykładnię rozszerzającą, rada przyznawałyby sobie kompetencje bez upoważnienia ustawowego. Gmina nie może przykładowo w ramach określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) ustanowić opłat za korzystanie z gminnych dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 16 XII 1996 r., SA/Kr 1377/96, wyrok NSA z 13 XII 2000 r.). Ustanowienie zasad odpłatności za przejazd przez park dla osób nie będących mieszkańcami gminy nie wypełnia cech prawnych "korzystania" z parku miejskiego w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok z 31 V 1996 r., SA/Łd 65/96, podobnie także wyrok NSA z 6 IV 2006 II OSK 19/06).

 Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a zatem zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego. Zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie powiatowym nie wymagają, aby w upoważnieniach takich jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków. (wyrok NSA z 4 IV 2008 r. II OSK 102/08, wyrok NSA z 3 X 2006 r. I OSK 1035/06, podobnie też: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 III 2007 r. II SA/Wr 745/06).

 W zakresie dotychczasowego orzecznictwa i praktyki sądowej, w przedmiocie zaskarżenia uchwały o ustaleniu strefy płatnego parkowania i opłat za postój w tej strefie wojewódzkie sądy administracyjne opowiedziały się za niedopuszczalnością różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa z uwagi na zameldowanie i zamieszkanie w strefie (wyrok WSA w Szczecinie z 13 V 2004 r. II SA/Sz 48/04, wyrok NSA z 12 XI 2008 r. I OSK 918/08), czy określenie czasookresu w jakim parkujący zobowiązany jest do uiszczenia należnej opłaty (wyrok WSA w Szczecinie z 30 IV 2008 r. II SA/Sz 159/08) wskazując, że zarówno ustawa o drogach publicznych nie zawiera dyspozycji uprawniających organ do wydania tego typu regulacji, a w odniesieniu do pierwszego z wymienionych przypadków, istnieje konstytucyjnie określona zasada zabraniająca takiego działania organów administracji publicznej.

 Rada Miasta wbrew wskazanej zasadzie, w § 10 pkt 3 uchwały wprowadziła opłatę dodatkową również za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 16 ust. 1 uchwały. Przepis § 21 uchwały w zakresie "i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3" jest konsekwencją uregulowania opłaty dodatkowej "za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 16 ust. 1". Przepis ten stanowi, iż brak abonamentu, karty parkingowej lub wyłożenie kserokopii karty parkingowej w okresie kontroli uznaje się za postój nieopłacony do czasu okazania oryginałów tych dokumentów w biurze i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3 uchwały.

 Dokonując analizy rozpatrywanej sprawy, uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż w istocie redakcja przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wytycza jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13f ust. 1 ustawy).

 Omawiana ustawa o drogach publicznych przyznaje radzie także kompetencje do określenia opłaty dodatkowej. Jak wynika z redakcji art. 13 ust. 1 ustawy opłatę taką pobiera się. wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zatem za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Powołany przepis art. 13 ust. 2 ustawy przyznaje radzie gminy (radzie miasta) legitymację wyłącznie do ustalenia wysokości opłat dodatkowych za nieuiszczenie należności parkingowej. W zawartych w ustawie kompetencjach brak zatem upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do pobierania innych opłat dodatkowych, w szczególności za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 16 ust. 1 uchwały.

 Jak się okazuje dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma także określenie znaczenia zwrotu "sposób pobierania opłat" (podstawowych i dodatkowych) wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla Rady. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji rozumienia tego terminu (art. 4 ustawy).

 
Zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem słowa "sposób", przyjmuje się określony tryb postępowania, formę wykonania pewnych czynności lub też to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zwrot "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenia przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru.

 Ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie.

 Sąd nie podziela poglądu Rady Miasta, aby w tym zakresie obowiązywania ustawy mieściło się określenie dodatkowej formy obciążenia adresatów przepisów przedmiotowej uchwały, przez ustanowienie "opłaty dodatkowej" z tytułu nieumieszczenia w sposób prawidłowy potwierdzenia uiszczenia opłaty. Znamienne dla oznaczenia charakteru tego świadczenia, jest jego sklasyfikowanie w tej samej kategorii mianowicie jako opłaty dodatkowej, tak samo jak opłaty wynikające z art. 13f ust. 1 ustawy. Wbrew zatem wypowiedzianym w odpowiedzi na skargę sugestiom, nie można zakwalifikować zakwestionowanego przepisów uchwały do kategorii przepisów o charakterze jedynie dyscyplinującym. Wprowadza on bowiem realne obciążenie finansowe, które sam uchwałodawca zakwalifikował jako opłatę dodatkową, taką samą jako należy uiścić z tytułu nieopłaconego postoju.

 Argumenty Rady Miasta z zakresie interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych, wobec przedstawionej powyżej analizy, należy uznać za błędne jako pozbawione podstaw. Z istoty bowiem aktów prawa miejscowego wynika, iż upoważnienie do stanowienia ich i określenia ich granic muszą wynikać wyraźnie i jednoznacznie z ustawy, zaś wszelkie domniemanie kompetencji prawodawczej, czy też rozszerzająca wykładnia upoważnienia jest niedopuszczalna. W tym zakresie nie zasługuje również na uwzględnienie wyjaśnienie, aby działanie Rady miało służyć eliminacji zjawiska polegającego na gromadzeniu się w strefie płatnego parkowania osób zbierających wykorzystane dowody opłaty celem kolportażu w ramach tzw. "drugiego obiegu". Nie może to bowiem uzasadniać wykroczenia poza ramy ustawowego upoważnienia rady wynikającego z przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 czy też art. 13f ust. 1 ustawy.

 Tym samym regulacja § 10 pkt 3 oraz § 21- w zakresie "i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3" ustanowione zostały przez Radę Miasta z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z ustawy o drogach publicznych. Mianowicie wymienione przepisy uchwały w sposób istotny naruszają dyspozycję art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 1 ustawy oraz art. 94 Konstytucji.

 Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

 
Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd uznał zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie za przekraczającą poza granice władztwa prawodawczego rady.

 W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.