Pisaliśmy o tym również:
 Praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może być uznana za staż pracy w pomocy społecznej (IV SA/Wr 428/09)




 
Wyrok
 
z dnia 18 listopada 2009 r.
 
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
 
IV SA/Wr 428/09
 
1. Praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może być uznana za staż pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), wykonując zadania gminy, określone przepisami prawa, z racji wykonywanej funkcji ma nadzór nad wykonywaniem zadań będących we właściwości gminy. natomiast zadania gminy m.in. z pomocy społecznej, oświaty, ochrony zdrowia są realizowane przez podmioty (jednostki organizacyjne) do tego powołane.
 
 2. Pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 u.p.s. oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego.
OwSS 2010/1/69
 
Sentencja
 
 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie 10.11.2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.0911-14/412/09 Wojewody D. z 27.07.2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. oddala skargę.
 
Uzasadnienie faktyczne
 
 Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK.II.0911-14/412/09 z 27.07.2009 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia nr P.0151-391/2008 Prezydenta Miasta L. z 7.08.2008 r. w sprawie powierzenia S.L. funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., dalej: u.p.s.). W dniu 7.08.2008 r., działając na podstawie art. 4 pkt 4 obowiązującej w dacie wydania zarządzenia ustawy z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm., dalej: u.pr.s.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., Prezydent Miasta L. wydał zarządzenie nr P.0151-391/2008 w sprawie powierzenia S.L. funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.
 
 Zarządzenie to wpłynęło do Wojewody D. 21.07.2009 r., przekazane na skutek wezwania zawartego w piśmie nr NK.II.0915-14/85/09 z 9.07.2009 r.
 
 W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowego zarządzenia organ nadzoru stwierdził, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 122 ust. 1 u.p.s.
 
 (...) Zdaniem wojewody, oceniając legalność zarządzenia w sprawie powołania dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., należy mieć na uwadze nie tylko przepisy ustawy o pracownikach samorządowych określające ogólne wymagania dla osób sprawujących funkcje kierownicze, ale także regulacje ustawy o pomocy społecznej, która określa przesłanki, jakie musi spełniać osoba pełniąca tę funkcję. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.pr.s. pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba zatrudniana na podstawie art. 2 pkt 2-4, która spełnia wymagania określone w art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 u.pr.s. oraz dodatkowo: 1) posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: a) na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub b) w służbie cywilnej, lub c) w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub d) w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub e) na kierowniczych stanowiskach państwowych oraz 2) posiada wykształcenie wyższe. Dodatkowe wymagania dotyczące osoby pełniącej funkcję dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej ustawodawca zawarł w art. 122 ust. 1 u.p.s., stanowiąc, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej trzyletni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.
 
 Powyższe oznacza, że osoba ubiegająca się o pełnienie funkcji dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej musi posiadać nie tylko co najmniej dwuletni staż pracy, o którym mowa w art. 3 ust. 4 u.pr.s., ale musi posiadać także co najmniej trzyletni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.
 
 W trakcie wcześniej prowadzonego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy S.L. spełnia wymagania ustawowe pozwalające jej pełnić funkcję dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej, ustalono, że nie posiada ona trzyletniego stażu pracy w pomocy społecznej.
 
 W piśmie nr OR.0710-05/2009 z 26.05.2009 r. Prezydent Miasta L. wskazał, że S.L. "na dzień powołania na stanowisko dyrektora rzeczywiście nie pracowała w żadnej jednostce organizacyjnej z zakresu pomocy społecznej, jednak mimo to spełnia ona wymóg trzyletniego stażu pracy". W dalszej części pisma nr OR.0710-05/2009 podniesiono, że S.L. "pełniła funkcję Burmistrza Gminy Ś. i z tego względu zajmowała się sprawami pomocy społecznej".
 
 W ocenie organu nadzoru, oceniając, czy osoba ubiegająca się o pełnienie funkcji dyrektora MOPS posiada wymagany ustawowo trzyletni staż pracy w pomocy społecznej, należy rozważyć charakter zadań wykonywanych przez daną osobę. W tym miejscu rozróżnienia wymagają dwa pojęcia, tj. świadczenie pracy w pomocy społecznej oraz wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej.
 
 Do ustalenia znaczenia terminu "świadczenie pracy w pomocy społecznej" istotne okazuje się wyjaśnienie przez ustawodawcę, w art. 6 pkt 5 u.p.s., znaczenia pojęcia "jednostka organizacyjna pomocy społecznej". Ustawodawca wskazał, że do jednostek tych zalicza się: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, ośrodek adopcyjno-opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. W ocenie organu nadzoru powyższe oznacza, że świadczenie pracy w pomocy społecznej występuje w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej.
 
 Z kolei wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej, czy też - jak określa to prezydent miasta - zajmowanie się sprawami z pomocy społecznej, oznacza wykonywanie czynności i realizowanie zadań, jakie ustawodawca nałożył na osobę pełniącą określoną funkcję, w tym przypadku organu wykonawczego w gminie.
 
 Powyższe oznacza, że oceniając spełnienie przez osobę ubiegającą się o pełnienie funkcji dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej przesłanek z art. 122 ust. 1 u.p.s. należy rozróżnić, czy osoba ta świadczyła pracę w pomocy społecznej, czy też tylko wykonywała zadania z zakresu pomocy społecznej, powierzone przez ustawodawcę osobie pełniącej określoną funkcję.
 
 Zdaniem organu nadzoru świadczenie pracy w pomocy społecznej nie jest tożsame z wykonywaniem określonych czynności związanych z zapewnieniem realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej przez podmioty niezaliczane przez ustawodawcę do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że S.L., pełniąc funkcję Burmistrza Gminy Ś., a tym samym zapewniając realizację przez Gminę Ś. zadań z zakresu polityki społecznej, nie świadczyła pracy w instytucji pomocy społecznej.
 
 Do kwestii tej odnosił się Jacek Borowicz w artykule pt. Wymóg posiadania stażu pracy w pomocy społecznej przez osobę ubiegającą się o stanowisko kierownicze w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej (NZS 2006/1, s. 6, LEX nr 82259/1), podkreślając, że "pełnienie funkcji etatowego członka zarządu powiatu sprawującego nadzór i kontrolę nad działaniem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie oraz Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stanowi wykonywanie zadań powiatu związanych z zapewnieniem realizacji zadań pomocy społecznej. Nie stanowi natomiast pracy w pomocy społecznej". Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z analogicznym stanem faktycznym, z tym że osoba pełniąca funkcję dyrektora MOPS była wcześniej burmistrzem gminy, a nie członkiem zarządu powiatu.
 
 Podobne stanowisko odnośnie stażu pracy w pomocy społecznej zajął Departament Pomocy i Integracji Społecznej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w piśmie DPS-V-053-52-4789/MZ/08 z 8.08.2008 r., którego kopię przekazano do Rady Miejskiej w L. wraz ze skargą dotyczącą S.L., gdzie odnośnie kwalifikacji do zajmowania stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej wskazuje się, że "pod pojęciem staż pracy w pomocy społecznej należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 u.p.s., oraz pracę w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. W opinii Departamentu stażu pracy na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie można uznać za staż pracy w pomocy społecznej, ponieważ staż ten jest rozumiany jako staż pracy na stanowiskach w ww. podmiotach, związanych bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej". W ww. opinii wskazano także, że "(...) w przeciwnym razie można byłoby uznać, że osoba sprawująca funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) posiada staż pracy we wszystkich obszarach będących w zakresie działania gminy, ustanowionymi przepisami prawa".
 
 Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru uznał, że powołanie S.L. na stanowisko dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 122 ust. 1 u.p.s. Tym samym wydanie przez Prezydenta Miasta L. przedmiotowego zarządzenia nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 122 ust. 1 u.p.s., co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia.
 
 W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta L. wniósł o jego uchylenie w całości. (...) Zdaniem skarżącego stanowisko wojewody jest błędne. Należy podkreślić, że burmistrz jest organem wykonawczym gminy, który wydaje decyzje administracyjne, w tym także decyzje bezpośrednio dotyczące pomocy społecznej, odpowiada za opracowywanie i realizację strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, dokonuje czynności kontrolnych dotyczących pomocy społecznej, a także wprost decyduje o szeregu działań podejmowanych w gminie z zakresu pomocy społecznej.
 
 Należy zwrócić uwagę, że art. 122 ust. 1 u.p.s. określa wymóg "trzyletniego stażu pracy w pomocy społecznej". Tak więc przepis ten nie zawiera wymogu wcześniejszej pracy w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, lecz zawiera wymóg stażu w jakichkolwiek jednostkach na dowolnych stanowiskach związanych z pomocą społeczną. Z komentarza do art. 122 ustawy o pomocy społecznej autorstwa Iwony Sierpowskiej jednoznacznie wynika, że wymóg trzyletniego stażu pracy w pomocy społecznej jest spełniony w przypadku świadczenia pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, urzędach administracyjnych zajmujących się pomocą społeczną, jak również w innych podmiotach realizujących zadania z tej dziedziny, niezależnie od podstawy prawnej tej pracy oraz jej wymiaru. Z pewnością burmistrz realizuje zadania i jednocześnie świadczy pracę w pomocy społecznej, a zatem wbrew stanowisku wojewody okres pełnienia funkcji burmistrza powinien być zaliczony na poczet stażu pracy niezbędnego do wykonywania funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
 
 Pani S.L. w okresie od 29.10.1998 r. do 5.12.2006 r. była Burmistrzem Miasta i Gminy Ś. i z racji pełnionej funkcji zajmowała się wyżej wymienionymi sprawami pomocy społecznej, a w okresie od 1.03.2007 r. do 14.04.2008 r. była zatrudniona w Urzędzie Miejskim w L. na stanowisku głównego specjalisty ds. pomocy społecznej i ochrony zdrowia i do jej zakresu czynności należał m.in. bezpośredni nadzór nad realizacją zadań przez MOPS w L., realizacja zadań związanych ze sprawami pomocy społecznej, opracowywanie projektów budżetu oraz innych projektów w zakresie polityki społecznej, prowadzenie postępowań administracyjnych w zakresie spraw dotyczących zajmowanego stanowiska oraz inne. Przytoczony zakres czynności jednoznacznie wskazuje, że praca w urzędzie miejskim na samodzielnym stanowisku głównego specjalisty kwalifikuje się do zaliczenia jej na poczet wymaganego stażu pracy.
 Odpowiadając na skargę, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
 
 (...) Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 122 u.p.s. organ nadzoru podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie podważał zaliczenia na poczet stażu pracy w pomocy społecznej świadczenia przez S.L. pracy na stanowisku głównego specjalisty ds. pomocy społecznej i ochrony zdrowia Urzędu Miejskiego w L. Organ nadzoru, ze względu na to, że praca na ww. stanowisku nie trwała 3 lat, nie odnosił się do tej kwestii.
 
 Wojewoda D. podważał natomiast uznanie przez Prezydenta Miasta L. świadczenia przez S.L. pracy na stanowisku Burmistrza Gminy Ś. jako pracy w pomocy społecznej. Taki wymóg, czyli wymóg trzyletniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, ustanowił ustawodawca odnośnie osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej.
 
Uzasadnienie prawne
 
 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
 (...) Skarga jest nieuzasadniona, rozstrzygnięcie nadzorcze bowiem nie narusza prawa. Zostało wydane w granicach i na podstawie prawa. Obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz ich wykładnia nie dają podstaw do pozbawienia mocy prawnej kwestionowanego przez Prezydenta Miasta L. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. (...) Sąd stwierdza, że jest ono zgodne z prawem.
 
 Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Kwalifikacje do zajmowania kierowniczych stanowisk urzędniczych w jednostkach organizacyjnych gminy zostały określone w ustawie o pracownikach samorządowych. Akt ten obowiązywał w dacie powołania S.L. na stanowisko dyrektora MOPS w L. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.pr.s. pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym mogła być osoba zatrudniana na podstawie art. 2 pkt 2-4, która spełniała wymagania określone w art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 u.pr.s. oraz dodatkowo: 1) posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: a) na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub b) w służbie cywilnej, lub c) w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub d) w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub e) na kierowniczych stanowiskach państwowych oraz 2) posiada wykształcenie wyższe. Ponadto art. 4 pkt 2a u.pr.s. stanowił, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dodatkowe wymagania dotyczące osoby pełniącej funkcję kierowniczą ośrodka pomocy społecznej ustawodawca zawarł w art. 122 ust. 1 u.p.s.
 
 Ośrodki pomocy społecznej są jednostkami organizacyjnymi powołanymi do wykonywania zadań pomocy społecznej w gminie (art. 110 ust. 1 u.p.s.). Przepis art. 122 ustawy określa szczególne wymagania wobec osób kierujących ośrodkami pomocy społecznej. Osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są bowiem obowiązane spełnić łącznie następujące przesłanki: posiadać co najmniej trzyletni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej (ust. 1). Powyższe wymogi nie dotyczą tylko osób kierujących placówkami rodzinnymi (ust. 2). Ukończenie studiów podyplomowych dla osób posiadających wykształcenie wyższe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, jest jednoznaczne z uzyskaniem przez absolwentów tych studiów specjalizacji (ust. 4).
 
 Powyższe oznacza, że osoba ubiegająca się o pełnienie funkcji kierownika miejskiego ośrodka pomocy społecznej musi posiadać nie tylko co najmniej dwuletni staż pracy, o którym mowa w art. 3 ust. 4 u.pr.s., ale musi posiadać także co najmniej trzyletni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.
 
 Pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 u.p.s., oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. W przepisie definicyjnym art. 6 pkt 5 u.p.s. ustawodawca wskazał, że do jednostek tych zalicza się: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówkę opiekuńczo-wy-chowawczą, ośrodek adopcyjno-opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Powyższe oznacza, że świadczenie pracy w pomocy społecznej występuje w przypadku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej bądź pracujących w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracujących w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego.
 
 Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że praca na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie można być uznana za staż pracy w pomocy społecznej, o którym mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s. Normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane jako świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wykonując zadania gminy określone przepisami prawa z racji wykonywanej funkcji - ma nadzór nad wykonywaniem zadań będących we właściwości gminy. Natomiast zadania gminy m.in. z pomocy społecznej, oświaty, ochrony zdrowia są realizowane przez podmioty (jednostki organizacyjne) do tego powołane. W przeciwnym razie można byłoby uznać, że osoba będąca organem wykonawczym gminy posiada staż pracy we wszystkich obszarach będących w zakresie działania gminy, ustanowionymi przepisami prawa.
 
 Oceniając zatem spełnienie przez osobę ubiegającą się o pełnienie funkcji kierownika miejskiego ośrodka pomocy społecznej przesłanek z art. 122 ust. 1 u.p.s., należy rozróżnić, czy osoba ta świadczyła pracę w pomocy społecznej, czy też tylko wykonywała zadania z zakresu pomocy społecznej powierzone przez ustawodawcę osobie pełniącej określoną funkcję.
 
 Zdaniem Sądu świadczenie pracy w pomocy społecznej nie jest tożsame z wykonywaniem określonych czynności związanych z zapewnieniem realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej przez podmioty niezaliczane przez ustawodawcę do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Oznacza to, że S.L., pełniąc funkcję burmistrza, wykonywała zadania gminy określone przepisami prawa również z zakresu polityki społecznej, jednak nie świadczyła pracy w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej.
 
 Wskazane wyżej uchybienia oznaczają w konsekwencji, że powołanie S.L. na stanowisko dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 122 ust. 1 u.p.s. Tym samym wydane przez Prezydenta Miasta L. zarządzenie nr P.0151-391/2008 z 7.08.2008 r. istotnie narusza art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 122 ust. 1 u.p.s., co oznacza, że jest sprzeczne z prawem. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie sprzeczność ta ma charakter oczywistego naruszenia prawa, co prowadzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).