Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Rz 877/09

Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Rz 877/09.

Wyrok

 

z dnia 15 grudnia 2009 r.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie

 

II SA/Rz 877/09

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej w S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały dotyczącej statutu stanowiącego załącznik do tej uchwały: _ w § 30 ust. 2 o treści "udostępnienie dokumentów odbywa się w budynku Starostwa Powiatowego w każdą środę w godzinach pracy urzędu" _ w § 30 ust. 4 w brzmieniu "celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu" _ w § 30 ust. 6 zdanie 2 w brzmieniu " w tym samym czasie wgląd do dokumentów może mieć tylko 1 osoba"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

Uchwałą nr [...] Rada Powiatu w S. w § 1 uchwaliła Statut Powiatu stanowiący załącznik do tej uchwały.

W § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu.

W § 3 uchwały postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1999 r i podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Podstawą prawną powyższej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 1, art. 40 ust.2 pkt 1 art. 42 ust.1, art. 43 ust.1.3.4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578).

Pismem z dnia 7 marca 2007 r. Prokurator Prokuratury w S., działając w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r o Prokuraturze (Dz.U z 2002 r Nr 21 poz. 206 ze zm.) wniósł o zmianę uchwały w części regulującej jawności działania organów powiatu jako niezgodnej z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W argumentach swojego żądania skazał, że § 30 załącznika do Uchwały Nr nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1999 r ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1999 r Nr 3 poz. 54 uregulowana została kwestia jawności działania organów powiatu.

§ 30 ust.1 załącznika wskazanej uchwały stanowi, że " każdy obywatel ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskania informacji dotyczących wykonania zadań publicznych przez organy Powiatu." Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis ten stanowi, że " każdemu przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej" zwrot "każdy" ma szersze znaczenie od zwrotu "obywatel" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 391/03, publ. Lex. nr 169533).

Statut Rady Powiatu przyznający jedynie obywatelom prawo dostępu do dokumentów i dostępu do informacji dotyczących wykonania zadań publicznych przez organy powiatu ogranicza dostępność do informacji publicznej i pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przyznanie prawa dostępu do dokumentów jedynie" obywatelom" jest enigmatyczne wobec treści uchwały w tym zakresie. Z zapisu uchwały nie wynika , czy prawo dostępu do dokumentów gwarantowane jest jedynie obywatelom polskim czy obywatelom Unii Europejskiej posiadającym na podstawie 6 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 Ordynacja Wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz.U z 2003 r Nr 159 poz. 1547 ze zm.) czynne prawo wyborcze.

Nadto zakwestionował zapis w § 30 ust.4 załącznika uchwały Rady Powiatu w którym ustalono, że uprawnienie dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu.

W/w uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na w/w pismo Prokuratora, Przewodniczący Rady Powiatu pismem z dnia 26 marca 2007 r. nr [...] z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) oraz przepisy ustawy zmieniającej ustawę samorządową z dniem 30 maja 2001 r. o samorządzie gminnym, wyjaśnił że nowela powołanej ustawy samorządowej dodała art. 8 a o brzmieniu:

1) Działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustawy.

2) Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w ty, protokołów organów powiatu i komisji rady powiatu.

3) zasady dostępu do dokumentów i korzystanie z nich określa statut powiatu.

Art. 15 ust.5 noweli nałożył na rady powiatu obowiązek dostosowania ich statutów do wymogów określonych w art. 8a powołanej ustawy.

Regulacje zawarte w statucie dotyczą tylko zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich a nie całości zagadnień związanych z dostępem do informacji publicznej i zapisy statutu w tym zakresie nie ograniczają w żaden sposób prawa obywateli do informacji.

Jednak zapis § 30 ust.1 Statutu został zmieniony uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2007 r Nr [...] i jego treść brzmi, że "każdy ma prawo dostępu do dokumentów i uzyskania informacji dotyczących wykonania zadań publicznych przez organy Powiatu."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Prokuratury Rejonowej w S., działając w oparciu o przepis art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm) zaskarżył wyżej opisaną uchwalę w części regulującej zasady dostępu do informacji publicznej (§ 30 ust.4 statutu).

Uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zakresie w jakim gwarantuje dostęp do dokumentów jedynie na pisemny wniosek i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w tej części w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 82 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty jak w pisemnym wniosku z dnia 9 marca 2007 r. Nr [...], kwestionując zapis statutu § 30 ust.4 w brzmieniu; "celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentu żądanego do wglądu".

W ocenie Prokuratora takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zapis w statucie w tej części w sposób nadmierny formalizuje i utrudnia dostęp do informacji publicznej. Zawęża prawa dostępu do dokumentów jedynie w przypadku złożenia pisemnego wniosku i ogranicza prawa uprawnionych podmiotów do uzyskania takiej informacji.

Zgodnie z poglądem doktryny czynności podejmowane na podstawie art. 10 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określają niezwłoczne udzielenie informacji, albo informowanie o braku takiej możliwości. Dotyczy to również dokumentów pisemnych, które to powinny być niezwłocznie udostępnione bez pisemnego wniosku. Wskazując na treść art. 3 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie i przytoczyła argumentację jak w odpowiedzi na pisemny wniosek Prokuratora z dnia 7 marca 2007 r. a nadto dodała, że stosownie do art. 7, art. 163, art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt K 38/01 wskazała, że upoważnienie rady powiatu wynikające z art. 8 a ust.3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. zmieniająca ustawę samorządową z dniem 30 maja 2001 dotyczy wyłącznie dyrektyw proceduralnych, mających charakter techniczno-organizacyjny, dotyczący spraw dostępu do treści dokumentów nie dotyczy natomiast materialnej treści prawa do informacji.

Zapis w § 30 ust. 4 statutu w reguluje sprawy techniczno-porządkowe i w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie realizacji prawa obywatela do informacji publicznej.

Art. 10 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obejmuje każdą informację publiczną, natomiast w statucie uregulowane zostały jedynie kwestie związane z dostępem do dokumentów. W takim przypadku pisemny wniosek pozwala na dokładne sprecyzowanie o jakie dokumenty chodzi i w jakim zakresie maja być udostępnione.

Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. dokonał weryfikacji żądania skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej wskazując na przepisy Konstytucji i ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje ;

skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U Nr 153,poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwana dalej P.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej ,

Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego.

Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie pozostaje legalność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczącej statutu stanowiącego załącznik do tej uchwały.

Prokurator w skardze zarzuca niezgodność z prawem zapisu § 30 ust. 4 statutu Powiatu [...] będący załącznikiem do powołanej uchwały Rady Powiatu w S. w części regulującej dostęp do dokumentów obywatela na pisemny wniosek i wskazał, że w/w przepisy pozostają w sprzeczności przepisami Konstytucji i ustawy o samorządzie powiatowym.

Statuty gminy są aktami prawa miejscowego, które są uchwalane przez organy stanowiące w granicach upoważnień zawartych w ustawach. ( art. 169 ust.4 Konstytucji .)

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, sprawę obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne regulowały; przepisy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz.U z 1998 r Nr 91 poz. 578 ze zm.).

Skarżący w skardze błędnie opierał skargę między innymi na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) tj. na przepisach jeszcze nieobowiązujących, jednak na rozprawie w dniu 15.XII.2009 r Prokurator zweryfikował podstawę prawną swojego roszczenia wskazując na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym z daty uchwalenia w/w uchwały domagając się stwierdzenia nieważności w tej części zaskarżonej uchwały.

Kwestionowany w skardze jest zapis statutu;

- § 30 ust. 4 brzmi; "Celem dostępu do dokumentów obywatel zwraca się z pisemnym wnioskiem zawierającym oznaczenie dokumentów żądanego do wglądu."

Przy interpretacji tego zapisu należy mieć na uwadze, że prawo do informacji może być realizowane w różnych formach. Konstytucja wymienia tylko najważniejsze z nich, co nie wyczerpuje pełnego ich katalogu. Z najważniejszych form wymienia między innymi dostęp do dokumentów.

Przepis art. 61 ust.2 Konstytucji RP stanowi, że prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów praw wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu.

Przed wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) przepis art. 61 ust.2 Konstytucji RP mógł być samodzielną podstawą żądania udzielenia informacji o działalności organów (vide; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2002 r sygn. akt II SA/ 717/01 publ. Wokanda 2002/7-8/68).

Ograniczenie prawa, o których mowa w/w przepisie, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 uast.4 Konstytucji).

Zgodzić się należy z zarzutem skargi ,że zapis statutu w brzmieniu określonym w § 30 ust.4 załącznika do uchwały utrudnia dostęp do informacji publicznej i zawęża prawa dostępu do dokumentów.

Prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w/w przepisie Konstytucji .

Z w/w przepisu wynika obowiązek udostępniania danych już istniejących dokumentów.

Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości , czyli dokumentu.

Dodatkowo Sąd z mocy art. 134 P.p.s.a nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi zwrócił uwagę na zapis § 30 ust.2 statutu o treści "Udostępnienie dokumentów odbywa się w budynku Starostwa Powiatowego w każdą środę w godzinach pracy urzędu." Tego rodzaju uregulowanie jest niezgodne z treścią w/w przepisu Konstytucji. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych jego ograniczenie w drodze ustawy (art. 61 ust.3 Konstytucji) zatem wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych i nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu takim jak statut gminy.

W ocenie Sądu również zapis § 30 ust.6 zdanie 2 w brzmieniu" w tym samym, czasie wgląd do dokumentów może mieć tylko jedna osoba " narusza zapis art. 78 Konstytucji RP.

W/g którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa.

Wszystkie procedury tj.: kodeks postępowania administracyjnego, kodeks postępowania cywilnego, kodeks postępowania karnego, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują że strony lub uczestnicy postępowania, i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem lub organami publicznymi w tym samorządowymi osobiście lub przez pełnomocników profesjonalnych lub nieprofesjonalnych w zależności od wyboru strony.

W zależności od udzielonego pełnomocnictwa strona, współuczestnicy postępowania mogą działać równocześnie ze swoimi pełnomocnikami. Zapis w statucie w brzmieniu "w tym samym czasie wgląd do dokumentów może mieć tylko jedna osoba" ogranicza prawa strony w tym zakresie.

Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd wyeliminował z obrotu prawnego w/w zapisy statutu w oparciu o art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 w zw. z art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.)

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, zapisy statutu § 30 ust.2, 30 ust.4 i § 30 ust.6 zd.2 nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.