Pisaliśmy o tym również:
Karze podlega wyłącznie ten, kto użytkuje obiekt budowlany bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (II OSK 981/09)
z dnia 4 listopada 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
1. Nie można się zgodzić, iżby art. 57 ust. 7 p.b. sankcjonował każdą sytuację użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
2. Nie można mówić o "przystąpieniu" do użytkowania uzasadniającym wymierzenie kary, jeżeli inwestor rozpoczął użytkowanie zgodnie z art. 55 p.b. na podstawie ostatecznej decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu poprzez jej uchylenie w trybie art. 162 § 2 k.p.a.
3. W przypadku omawianego art. 57 ust. 7 p.b. karze podlega wyłącznie ten, kto przystępuje, a więc rozpoczyna użytkowanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyprowadzenie wniosku, iż karą objęty jest również ten, kto nie zaprzestaje użytkowania obiektu pomimo wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymaga natomiast zabiegów interpretacyjnych na etapie wykładni funkcjonalnej, które są niedopuszczalne w przypadku przepisów sankcjonujących.
4. Ustawodawca wprowadzając art. 57 ust. 7 p.b. wcale nie "zastąpił" art. 93 ust. 7 p.b.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 517/06 w sprawie ze skargi "(...)" G. D. Spółka Jawna w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego:
2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz "(...)" G. D. Spółka Jawna w S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 517/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi (...) G. D. Spółka Jawna w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...).
Decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie udzielił Sp. J. (...), G. D., G. E. P., J. W., U. D., W. T. z siedzibą w S., pozwolenia na użytkowanie restauracji "(...)" wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu w przebudowanych i rozbudowanych podziemiach pawilonu północnego Wałów Chrobrego w Szczecinie na działce nr (...) z obrębu (...) Śródmieście. Jednocześnie powyższą decyzją zobowiązano inwestora do wykonania uwag zawartych w stanowisku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) lipca 2005 r. dotyczących rozwiązań zastępczych w związku z nie zapewnieniem wymaganej szerokości i wysokości wyjścia ewakuacyjnego z poziomu I obiektu, w terminie do 18 lipca 2005 r.
Decyzją z dnia (...) września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia (...) lipca 2005 r. podając w uzasadnieniu, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie wykonał wszystkich uwag zawartych w stanowisku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) lipca 2005 r., jak również nie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do ich wykonania.
Po wykonaniu wskazanych zaleceń inwestor w dniu 18 października 2005 r. złożył ponownie wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej restauracji, załączając pozytywną opinię Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia 14 października 2005 r. o zgodności wykonanych przez inwestora prac z dokumentacją projektową pod względem ochrony przeciwpożarowej.
W trakcie kontroli przeprowadzonej dnia 8 listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż lokal jest użytkowany. Ponadto tego samego dnia do Inspektoratu wpłynęło pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie Wydziału Walki z Przestępczością Gospodarczą informujące, że lokal restauracji "Chrobry" użytkowany jest nieprzerwanie od lipca 2005 r.
W związku z tymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia 24 listopada 2005 r., na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora - (...) G. D., G. E. P., J. W., U. D., W. T. Sp. j. karę w wysokości 112.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
Dnia 29 listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, stwierdzając spełnienie przez inwestora warunków zawartych w stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 7 lipca 2005 r. udzielił Spółce jawnej "(...)" pozwolenia na użytkowanie podziemi pawilonu północnego Wałów Chrobrego w Szczecinie po przebudowie i rozbudowie na restaurację wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu.
Dnia 6 grudnia 2005 r. inwestor złożył zażalenie na postanowienie z dnia (...) listopada 2005 r. o nałożeniu grzywny za nielegalne użytkowanie obiektu wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej orzeczenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż dopiero w dniu 20 października 2005 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie restauracji oraz, że do użytkowania lokalu przystąpił bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; tymczasem inwestor w dniu 7 lipca 2005 r. uzyskał od uprawnionych organów pozwolenie na użytkowanie restauracji. Skarżący wyjaśnił, że w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku naruszenia art. 54 lub 55 ustawy, właściwy organ ma prawo wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Przepis ten nie dotyczy jednak sytuacji, gdy po uprzednim spełnieniu przez inwestora warunków - to jest uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, takie pozwolenie zostanie mu cofnięte. Powołane przepisy nie dają podstaw do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, iż prowadzona nieprzerwanie działalność rozpoczęta została powtórnie, tym razem jednak bez stosownego pozwolenia na użytkowanie. A zatem w tej sytuacji nie mogą mieć zastosowania art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego o wymierzeniu kary inwestorowi, ponieważ nie doszło do naruszenia przepisów, na podstawie których taka sankcja może zostać nałożona. Nieprzerwane prowadzenie działalności przez inwestora wynikało też z faktu, iż Spółka od lipca 2005 r. zatrudnia na pełnym etacie w oparciu o umowy o pracę szesnaście osób personelu podstawowego obsługującego restaurację, a drugie tyle w oparciu o inne formy zatrudnienia. Ponadto inwestor w momencie rozpoczęcia działalności zawarł szereg wieloletnich umów o współpracy handlowej, które to umowy musi comiesięcznie od lipca 2005 r. realizować. Nadmieniono, że niedotrzymanie terminu wykonania warunku zawartego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 7 lipca 2005 r. spowodowane było tym, iż inwestor dopiero dnia 12 sierpnia 2005 r. mógł złożyć odpowiedni pisemny wniosek do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie zgody na powiększenie otworu przeznaczonego na drzwi wejściowe, którą to zgodę uzyskał w dniu 19 sierpnia 2005 r., a to z kolei stanowiło podstawę do uzyskania w dniu 14 października 2005 r. postanowienia Komendanta Straży Pożarnej o wyrażeniu zgody na zastosowanie właściwych rozwiązań dla zapewnienia minimalnych szerokości i wysokości wyjścia ewakuacyjnego z poziomu I obiektu.
Po rozpatrzeniu zażalenia Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) stycznia 2006 r. znak (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż użytkowanie obiektu - po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - było niezgodne z prawem, wobec czego stwierdzenie użytkowania obiektu budowlanego bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powoduje, że właściwy organ jest zobowiązany na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania takiego obiektu budowlanego.
Powyższe postanowienie zaskarżyła Spółka jawna "(...)", powtarzając w uzasadnieniu argumentację przedstawioną w zażaleniu.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Uchylając postanowienia obu instancji wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 517/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, stosując przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f, przy czym stawka opłaty podlega 10-krotnemu podwyższeniu. Odwołując się do treści tego przepisu Sąd podzielił argumentację skargi, że nie powinien mieć on zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy przypadku, gdy inwestor "przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego". Art. 55, który w sprawie ma zastosowanie ze względu na charakter obiektu budowlanego, stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Art. 55 ust. 3 ustawy przewiduje wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Sąd następnie przypomniał, że inwestor pozwolenie takie uzyskał decyzją z dnia 7 lipca 2005 r. Decyzja ta, pomimo iż była warunkowa (nakazywała wykonanie zaleceń organów straży pożarnej dotyczących otworów wejściowych w wyznaczonym terminie) stała się ostateczna. Właśnie w oparciu o tą decyzję inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu. Sąd wskazał następnie, że przepisy prawa budowlanego nie określają skutków późniejszego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie ani też takiego uchylenia nie przewidują. Zdaniem Sądu, ze względu na represyjny charakter przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, powinien być on interpretowany ściśle. Oznacza to, że może on znaleźć zastosowanie tylko w ściśle określonej w tym przepisie sytuacji, to jest, gdy inwestor przystąpił do użytkowania bez uzyskania pozwolenia. Jeżeli natomiast inwestor pozwolenie takie posiadał, lecz zostało ono następnie uchylone na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., a inwestor użytkowania nie zaprzestał, hipoteza art. 57 ust. 7 nie jest spełniona. Sąd doszedł do przekonania, że czym innym jest przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego zezwolenia, a czym innym jest jego użytkowanie po uchyleniu w trybie art. 162 § 2 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu do wniosku takiego prowadzi również wykładnia funkcjonalna. Celem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zapobieżenie sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu budowlanego bez sprawdzenia przez uprawniony organ czy obiekt spełnia wszelkie określone prawem wymagania. Jeżeli organ nadzoru budowlanego uznał, iż obiekt może być użytkowany mimo niespełnienia wszystkich wymogów i dopuszcza obiekt do użytkowania, nie może twierdzić, że inwestor przystąpił do użytkowania w warunkach, o których mówi art. 57 ust. 7 ustawy. Sąd nadmienił dodatkowo, że użytkowanie obiektu budowlanego jest instytucją prawa materialnego, stąd uchylenie w trybie art. 162 § 2 k.p.a. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wydanej na podstawie art. 55 Prawa budowlanego, nie powoduje obowiązku natychmiastowego zaprzestania użytkowania obiektu, jeśli taki obowiązek nie został orzeczony decyzją właściwego organu opartą na właściwym przepisie prawa materialnego.
Skargę kasacyjna od wyroku złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z wykładni językowej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, iż karane jest nie tylko "nielegalne użytkowanie", a więc stan użytkowania mający charakter trwały (na co wskazuje dalsza część pierwszego zdania cyt. art. 57 ust. 7 - "wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania", nie zaś "wymierza karę z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania"), lecz również przystąpienie do użytkowania, którego skutkiem jest omawiane "nielegalne użytkowanie", jako konsekwencja przystąpienia (rozpoczęcia użytkowania) do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za stanowiskiem takim przemawia także wykładnia celowościowa. Wyjaśnił, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w rozważanym brzmieniu wprowadzony został ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) i wszedł w życie z dniem 1 maja 2004 r. Przed zmianą art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czyn polegający na nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego stanowił wykroczenie i podlegał karze na mocy przepisu art. 93 pkt 7 ustawy, stanowiącego, że: "Kto użytkuje obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, podlega karze grzywny". Art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego został przez ustawodawcę uchylony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Powołując powyższe przepisy zmieniające Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że nieracjonalnym byłoby ze strony ustawodawcy wymierzanie kary za samo rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, a pozostawienie nie zagrożonego karą zachowania polegającego na trwałym użytkowaniu obiektu, po utraceniu przez inwestora prawnej podstawy jego użytkowania. Zdaniem organu nie można uznać, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie stanu faktycznego polegającego na użytkowaniu obiektu budowlanego pomimo wyeliminowania pozwolenia na użytkowanie, bez regulacji prawnej. Z chwilą, gdy decyzja uchylająca decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stanie się ostateczna, użytkujący zobowiązany jest do natychmiastowego zaprzestania użytkowania obiektu lub jego części, a w przypadku dalszego, nielegalnego użytkowania, użytkownik taki powinien zostać ukarany na mocy rozważanego przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że gdyby ustawodawca uznał, iż art. 57 ust. 7 i art. 93 pkt 7 ustanawiają kary za różne stany faktyczne, uchylenie art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego byłoby nieracjonalne. Zdaniem organu art. 93 ust. 7 uchylono, bowiem obowiązywanie obu tych przepisów - dotyczących tych samych stanów faktycznych - uznane zostało za niepożądane, gdyż skutkowałoby powstaniem stanu prawnego, w którym ten sam czyn (użytkowanie obiektu budowlanego) inwestor może być ukarany na podstawie dwóch norm karnych. Z tych względów, chcąc wprowadzić alternatywne, dolegliwsze kary za nielegalne użytkowanie ustawodawca uchylił art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego. W konkluzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zasadnie ukarały "Padawa III" - Spółkę Jawną, za nielegalne użytkowanie podziemi pawilonu północnego Wałów Chrobrego w Szczecinie przebudowanego i rozbudowanego na restaurację.
Osią sporu przedstawionego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w tej sprawie jest wyłącznie kwestia wykładni art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003. Nr 207, poz. 2017 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego sankcjonuje wyłącznie przypadki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd uznał, iż taka sytuacja nie nastąpiła w tej sprawie, ponieważ Spółka jawna "(...)" decyzją z dnia 7 lipca 2005 r. otrzymała ostateczne pozwolenie na użytkowanie obiektu i na jego podstawie przystąpiła do jego użytkowania; z punktu widzenia art. 57 ust. 7 ustawy nie ma przy tym znaczenia, że decyzję tę uchylono z uwagi na niedopełnienie zawartego w niej warunku.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nie można się zgodzić, iżby art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sankcjonował każdą sytuację użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić na podstawie treści tego przepisu. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera normę prawną skierowaną do organu nadzoru budowlanego, nakazującą temu organowi wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi "przystąpienie" przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a więc w sytuacji, gdy rozpoczyna on użytkowanie obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego), bądź bez zawiadomienia lub przed terminem do wniesienia sprzeciwu organu (a także wbrew sprzeciwowi - art. 54 Prawa budowlanego). Z brzmienia art. 57 ust. 7 wynika zatem jednoznacznie, że sankcjonuje on konkretny czyn jakim jest nielegalne "przystąpienie" (rozpoczęcie) użytkowania obiektów. Ma rację Sąd pierwszej instancji stwierdzając, iż nie można mówić o "przystąpieniu" do użytkowania uzasadniającym wymierzenie kary, jeżeli inwestor rozpoczął użytkowanie zgodnie z art. 55 ustawy na podstawie ostatecznej decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu poprzez jej uchylenie w trybie art. 162 § 2 k.p.a.
Stanowisko Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do sposobu interpretacji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie może być akceptowane z uwagi na charakter interpretowanego przepisu. Art. 57 ust. 7 ustawy zawiera normę nie tylko nakazującą organowi nadzoru budowlanego podjęcie określonej reakcji na niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania, ale także upoważniającą ten organ nałożenia na inwestora obowiązku o szczególnym charakterze jakim jest zapłata kary administracyjnej. Kara administracyjna pełni rolę dopuszczalnej prawem sankcji mającej na celu zapewnienie respektowania przepisów o charakterze administracyjnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, publ. OTK-A 2007/1/2 oraz z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, publ. OTK-A 2002/4/50). Upoważnienia do nałożenia sankcji, tak w prawie karnym jak i administracyjnym, nie można domniemywać; musi ono wynikać bezpośrednio z przepisu wskazującego czyn sankcjonowany oraz wymiar kary. W przypadku omawianego art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego karze podlega wyłącznie ten, kto przystępuje, a więc rozpoczyna użytkowanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyprowadzenie wniosku, iż karą objęty jest również ten, kto nie zaprzestaje użytkowania obiektu pomimo wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymaga natomiast zabiegów interpretacyjnych na etapie wykładni funkcjonalnej, które są niedopuszczalne w przypadku przepisów sankcjonujących.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skoncentrował się na wykazaniu, że nieobowiązujący już art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, który przewidywał karę grzywny za użytkowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, został w zamyśle ustawodawcy zastąpiony przez art. 57 ust. 7, który sankcjonować miał te same, niezgodne z prawem działania inwestora, tyle, że w sferze administracyjnej.
Wnioskowanie przestawione przez skarżący organ jest - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zbyt daleko idące. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadzając art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wcale nie "zastąpił" art. 93 ust. 7. W okresie od 1 lipca 2005 r. do 26 września 2005 r. przepisy te obowiązywały bowiem równolegle (art. 57 ust. 7 w obowiązującym brzmieniu wprowadzono ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888, a art. 93 ust. 7 uchylono ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 136). Trudno zatem przyjąć, iżby pomiędzy datą uchylenia jednego z tych przepisów a datą uchwalenia nowego istniała zbieżność czasowa uzasadniająca tezę, iż miały one sankcjonować dokładnie te same stany faktyczne.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że przedstawione wyżej stanowisko co do interpretacji obowiązującego prawa nie oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stan, jakim jest dalsze użytkowanie obiektu przez inwestora pomimo uchylenia otrzymanej przez niego wcześniej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stan taki, jakkolwiek obiektywnie niepożądany, nie został jednak przez ustawodawcę usankcjonowany obowiązkiem uiszczenia kary administracyjnej. Stąd argumenty o potrzebie wprowadzenia takiej kary bądź innych środków dyscyplinujących inwestora mają w aktualnym stanie prawnym jedynie charakter postulatów de lege ferenda.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.