W opracowaniu oceniłem wybrane rozwiązania nowej ustawy o finansach publicznych , takie jak: zmodyfikowana organizacja sektora finansów publicznych, wieloletnie prognozy finansowe tzw. budżet środków, europejskich, budżet w układzie zadaniowym.

Podjęto próbę ustalenia, które z badanych rozwiązań można uznać za właściwe, a które budzą wątpliwości i zastrzeżenia.

1. Ustawa o finansach publicznych [1] wprowadza zmiany w stosunku do dotychczasowych regulacji o finansach publicznych, w szczególności dotyczące form organizacyjnych sektora finansów publicznych. W nowej ustawie nie występują już:
 -  państwowe zakłady budżetowe, 
 -  gospodarstwa pomocnicze państwowych i samorządowych jednostek budżetowych, 
 -  tzw. dochody własne jednostek budżetowych i tzw. fundusze motywacyjne, działające w niektórych jednostkach  budżetowych.


Natomiast państwowe fundusze celowe (których jest bardzo wiele) zostały ukształtowane jako wyodrębnione z budżetu ogólnego środki na specjalnych rachunkach bankowych, będące w dyspozycji ministrów, oraz jako urządzenia gospodarki budżetowej niemające osobowości prawnej, których plany finansowe są elementami ustawy budżetowej. Ustalono, że państwowy fundusz celowy nie ma osobowości prawnej, a więc jego gospodarka jest składnikiem gospodarki finansowej Skarbu Państwa (tak jak gospodarka państwowej jednostki budżetowej). Nie należy stosować „decentralizacji” zadań i ich finansowania wewnątrz administracji rządowej, a więc przyznawać osobowości prawnej podmiotom realizującym funkcje administracji rządowej. Tym bardziej nieuzasadnione jest tworzenie funduszy celowych w systemie finansów lokalnych. W gospodarce finansowej gmin i powiatów fundusz celowy rozprasza środki budżetowe samorządu i zaciemnia obraz gospodarki budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. Nowe regulacje likwidują dwa samorządowe fundusze celowe i włączają je do budżetu ogólnego samorządu.

Chodzi o: 
 -  wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, 
 -  fundusz ochrony gruntów rolnych[2].

Likwidacja gospodarstw pomocniczych, dochodów własnych i funduszy motywacyjnych jednostek budżetowych idzie w kierunku konsolidacji finansów publicznych. Wspomniane (likwidowane) formy nadmiernie komplikują system organizacyjny finansów budżetowych, działają częściowo poza kontrolą organów prowadzących politykę finansową państwa lub samorządu. Formy organizacyjne publicznej gospodarki finansowej, które są likwidowane, naruszają podstawowe zasady budżetowe, tj. zasadę zupełności budżetu i zasadę budżetowania brutto (czyli ujmowania w budżecie wszystkich dochodów i wydatków jednostek organizacyjnych państwa lub samorządu).

Główną formą organizacyjną sektora finansów publicznych jest więc – po wejściu w życie nowej ustawy o finansach publicznych – jednostka budżetowa (państwowa lub samorządowa). W związku z likwidacją państwowych zakładów budżetowych oraz państwowych i samorządowych gospodarstw pomocniczych wzrośnie rola dochodów publicznych pochodzących ze sprzedaży towarów i usług oraz dochodów z mienia (czynszów, opłat majątkowych). Ponadto dochody te będą pod wzmocnioną kontrolą organów uchwalających i wykonujących budżet.

W systemie państwowym, poza jednostkami budżetowymi i funduszami celowymi, mogą działać (zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych ) tzw. agencje wykonawcze – mające osobowość prawną, opierające się w znacznym stopniu na dotacjach z budżetu ogólnego. Sądzę, że powinny być one przekształcone w jednostki budżetowe.

W ramach finansów państwa i samorządu funkcjonują także formy organizacyjne sektora finansów publicznych, przewidziane w odrębnych ustawach, co do których odpowiedni stopień autonomii budżetowej i wyodrębnienia prawnego jest uzasadniony:
 - samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 
 - państwowe i samorządowe instytucje kultury,
 - instytucje filmowe oraz uczelnie publiczne.

Zadania publiczne realizują także przedsiębiorstwa państwowe, banki publiczne, jednostki badawczo-rozwojowe i spółki prawa handlowego, należące do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza te, które powołane zostały do działalności w sferze użyteczności publicznej. Zadania publiczne wykonują także organizacje pozarządowe (fundacje, stowarzyszenia), prowadzące działalność pożytku publicznego.

Sądzę, że należy podjąć próbę stworzenia innej niż spółka prawa handlowego formy organizacyjnej gospodarki komunalnej, takiej jak przedsiębiorstwo jednostki samorządu terytorialnego, niemające osobowości prawnej. W kierunku tej koncepcji zmierzają częściowo znowelizowane regulacje dotyczące samorządowych zakładów budżetowych, które ocenić można jako przedsiębiorstwa samorządowe, wykonujące zadania własne gminy, powiatu lub województwa. Rozwój konstrukcji prawnej, finansowej i majątkowej samorządowych zakładów budżetowych i przekształcenie ich w przyszłości w przedsiębiorstwa komunalne jest sprawą, która powinna być analizowana.

2 . Nowa ustawa o finansach publicznych  wchodzi w życie 1.01.2010 r. lub później (niektóre regulacje wchodzą w życie w 2011, a nawet w 2014 r.). Nowe regulacje powodują jednak, że niektóre elementy nowego systemu budżetowego bardzo trudno ocenić z uwagi na brak doświadczeń i problemy ze zrozumieniem znaczenia nowych rozwiązań. Powstają pytania o pozycję, zakres i strukturę finansową budżetu środków europejskich, na które trudno znaleźć jasne odpowiedzi. Podobnie, zawarty w nowej ustawie tzw. budżet w układzie zadaniowym – nie ma wyjaśnionej pozycji prawnej, a powstają przy tym pytania o znaczenie prawne budżetu zadaniowego m.in. w świetle regulacji konstytucyjnych, dotyczących pojęcia i znaczenia prawnego budżetu.

Budżet państwa jest aktem ustalającym dochody i wydatki, dominują w nim prawnie wiążące ustalenia finansowe. W szczególności mamy tu wiążąco ustalone granice wydatków na poszczególne dziedziny państwowe i gałęzie administracji. Budżet zadaniowy wprowadza natomiast ustalenia i mierniki rzeczowe, ilościowe, zbliżone w niektórych elementach do planów i programów gospodarczych. Czy budżet zadaniowy, zawierający ilościowe mierniki, jest budżetem państwa w rozumieniu konstytucji? Sądzę, że nie. Budżet ten może być traktowany jako instrument służący wykonawcom budżetu (np. ministrom) do oceny efektywności pracy podległych jednostek. Jest raczej instytucją ze sfery wykonywania budżetu, próbą dojścia do większej efektywności realizacyjnej[3].

Elementem nowego systemu jest tzw. budżet środków europejskich, który w projekcie ustawy budżetowej na 2010 r. zawiera prognozowane dochody (41,837 mld zł), planowane wydatki (56,270 mld zł) i deficyt w wysokości ok. 14,432 mld zł. Konstrukcja tego budżetu nie jest wyrazista, dlatego bardzo trudno ocenić charakter jego dochodów i wydatków, a zwłaszcza fakt występowania deficytu budżetu środków europejskich, skoro panuje powszechne przekonanie, że rozliczenia z Unią Europejską przynoszą nadwyżki. Powstaje pytanie, czy budżet środków europejskich jest elementem budżetu państwa (dochodów i wydatków budżetu państwa) czy elementem odrębnym, powiązanym jedynie z budżetem państwowym RP? Czy obejmuje on wszystkie dochody uzyskiwane z UE w danym roku i wydatki finansowane z tych dochodów, czy tylko ich część? Sprawy tej nie wyjaśniają dostatecznie przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (zob. art. 117 i 118 ustawy o finansach publicznych ). Uchwalanie budżetu środków europejskich musi być aktem rzeczywistym, nie może być stanowieniem o wydatkach (i dochodach), które nie mówi w sposób jasny, co jest przedmiotem regulacji, np. czy dochody budżetu środków europejskich przekazane są z budżetu ogólnego UE, czy też są to środki skumulowane najpierw w budżecie państwa, a następnie częściowo przekazywane do tego budżetu, czy wydatki tego budżetu to tylko wydatki szczebla rządowego, czy także wydatki (lub dochody) budżetów samorządów terytorialnych? Wydaje się, że budżet środków europejskich i deficyt tego budżetu (który jest pokrywany w ramach finansowania ogólnych potrzeb pożyczkowych budżetu państwa) są sprawą wewnętrznych rozliczeń w obrębie budżetu państwa[4].

A zatem odrębne uchwalanie tego „wewnętrznego” deficytu budżetowego przez Sejm budzi wątpliwości
i pytania co do ratio legis tego posunięcia. Należy rozpoznać, merytorycznie ustalić (a następnie ująć w system przepisów ustawy):
 - jakie są formy i rodzaje dochodów rocznego budżetu środków europejskich: czy są to planowane w danym roku refundacje z budżetu UE, zaliczki z budżetu UE, wpływy ogólnie prognozowane na podstawie rozporządzeń unijnych, kwoty „wstawione” w budżet UE, dotyczące danego roku w ramach wydatków na przedsięwzięcia realizowane w Polsce, 
 - czy dochody ocenianego budżetu są zarazem wydatkami funduszy strukturalnych i funduszu spójności, a także wydatkami UE na rzecz polityki rolnej, 
- jakie są formy rocznych wydatków budżetu środków europejskich: dotacje z budżetu państwa, środki na tzw. prefinansowanie, zaliczki, wydatki jednostek budżetowych,
 - czy operacje finansowe, dotyczące budżetu środków europejskich, przeprowadzane są w ramach systemu dochodów i wydatków, czy także w ramach systemu przychodów i rozchodów budżetowych,
 - czy wydatki budżetu środków europejskich są wydatkami poszczególnych ministerstw, czy także wydatkami na programy samorządowe, objęte budżetami JST – a więc czy budżet środków europejskich ma części samorządowe,
 - czy te wydatki budżetu środków europejskich, które są finansowane z pożyczek (obligacji) zaciąganych przez rząd, są elementem (kosztem) „wkładu krajowego” w realizację projektów i programów finansowanych z udziałem środków UE?

3. Ważnym novum regulacji z 2009 r. są przepisy dotyczące wieloletniego planowania budżetowego, zarówno na szczeblu budżetu państwa, jak i JST. Pozycja i konstrukcja wieloletniego planu finansowego państwa (planu czteroletniego) może być oceniona pozytywnie. Natomiast przepisy ustawy dotyczące wieloletniej prognozy finansowej JST budzą zastrzeżenia. Wieloletni plan finansowy ma charakter wytycznej działania dla władz publicznych, wprowadza ustalenia w zakresie ogólnych, makroekonomicznych danych finansowych i zakładanych kierunków kształtowania się sytuacji finansowej. Wieloletni plan finansowy dotyczy publicznej gospodarki finansowej, w uporządkowany sposób ujmuje w liczby działalność finansową organów wykonawczych. Jednak ma on charakter indykatywny (a nie dyrektywny), zawiera wskazówki i wytyczne, jest swego rodzaju przewodnikiem[5]. Sądzę, że nie jest to akt normatywny, a jedynie ogólna wytyczna działania i prognoza wieloletniej sytuacji finansowej, pozwalająca na ocenę realnych możliwości finansowych w perspektywie kilku lat. Jest to instrument umożliwiający prowadzenie właściwej i długookresowej polityki finansowej i inwestycyjnej. Nie można mu przypisać znaczenia normy prawnej, za naruszenie której stosowane są sankcje i kary. Charakter normatywny mają natomiast ustawa budżetowa i uchwała budżetowa, zwłaszcza po stronie ustaleń wydatkowych budżetu państwa lub budżetu JST. Ustalenia dotyczące wydatków budżetowych są okresowymi (rocznymi) upoważnieniami do dokonywania wydatków. W ustawach i uchwałach budżetowych stosowane są także upoważnienia dotyczące możliwości zaciągania zobowiązań, które rozciągają się na okres kilkuletni, np. na 3 lata.

W systemie prawnym Niemiec wydatki budżetowe ujmowane w ustawie budżetowej lub uchwale budżetowej związku komunalnego rozumiane są jako upoważnienia do dokonywania wydatków. Zgodnie z § 3 prawa budżetowego RFN z 19.08.1969 r. „budżet upoważnia administrację do realizacji wydatków i do zaciągania zobowiązań”[6]. Nie ma obowiązku dokonywania wydatków, jest natomiast prawo urzędu publicznego do realizacji wydatków w celu prowadzenia działalności i wykonywania zadań, które wynikają z różnych ustaw lub umów[7]. Upoważnienie do dokonywania wydatków pozwala dopiero na faktyczne wchodzenie w stosunki zobowiązaniowe (w proces zawierania umów i realizacji zobowiązań wynikających z zawartych umów). Wydatki budżetowe są upoważnieniem, nie zaś płatnością za konkretne dostawy, usługi, świadczenia.

Prawo budżetowe RFN[8], a w niektórych wymiarach także prawo polskie[9] wprowadza do ustaw i uchwał budżetowych instytucje, które są upoważnieniami do zaciągania zobowiązań w następnych latach budżetowych. Obok rocznych upoważnień do dokonywania wydatków są także upoważnienia do zaciągania zobowiązań w kolejnych okresach budżetowych (Verpflichtungsermächtigungen)[10]. Łączy się to z funkcjonowaniem wieloletnich projektów i umów. Ustalenia dotyczące prawa do zaciągania zobowiązań w następnych latach budżetowych, następujących po upływie danego roku, rzutują na ocenę strony wydatkowej budżetu. Nie chodzi tu o wydatki rozumiane jako płatności za rachunki, lecz występują tu upoważnienia do zaciągania zobowiązań w danym roku i w następnych latach.

Tymczasem zgodnie z art. 226 ust. 3 i 4 i art. 228 ustawy o finansach publicznych uchwała organu stanowiącego samorządu w sprawie wieloletniej (czteroletniej) prognozy finansowej określa limity wydatków w poszczególnych latach i limity zobowiązań, upoważnienia do zawierania umów, a więc prognoza ta ma być podstawą prawną do wchodzenia przez administrację w stosunki zobowiązaniowe z osobami trzecimi. Wydaje się, że jest to niewłaściwa regulacja. Upoważnienia do zaciągania zobowiązań mogą być ustalone w ustawie budżetowej lub w uchwale budżetowej samorządu (które z definicji są aktami dającymi tego typu upoważnienia), ale nie w ogólnych, czteroletnich prognozach finansowych. Wieloletnia prognoza nie ma i nie może mieć takiej mocy prawnej, aby wprowadzać upoważnienia do dokonywania wydatków, zawierania umów i innych zobowiązań. Te upoważnienia powinny być elementem ustawy budżetowej i uchwał budżetowych.

4 . Struktura uchwały budżetowej powinna być rozbudowana, stosownie do zakresu gospodarki finansowej samorządu. Załącznikami do uchwały mają być ustalenia dotyczące dotacji podmiotowych, przedmiotowych i celowych (art. 215), a także przychodów i wydatków samorządowych zakładów budżetowych. Sądzę, że elementem uchwały powinny być ustalenia finansowe dotyczące samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, instytucji kultury (np. teatrów miejskich), uczelni publicznych prowadzonych przez samorząd i spółek prawa handlowego należących do samorządu. Finansowanie zadań i inwestycji komunalnych ze środków spółek komunalnych jest sprawą, która powinna być elementem badań organów gminy, powiatu lub województwa, a plany finansowo-gospodarcze tych podmiotów powinny być zatwierdzane w uchwale budżetowej (jako załączniki do uchwały). Trzeba więc wprowadzić inny niż dotychczasowy, odzwierciedlający całość gospodarki finansowej samorządu układ uchwały budżetowej.

Duże znaczenie powinno mieć uzasadnienie do uchwały budżetowej (i do ustawy budżetowej), z którego wynikać muszą wyjaśnienia dotyczące inwestycji i źródeł ich finansowania, rozliczenia finansowe dotyczące środków unijnych, plany finansowo-gospodarcze zakładów, spółek i szpitali, analizy dotyczące finansowania deficytu i długu publicznego. Bez tych wyczerpujących objaśnień uchwalanie budżetu może stać się fikcją lub działaniem pozorowanym.

W II RP budżet komunalny składał się z budżetu:
 - administracyjnego, 
 - przedsiębiorstw komunalnych.

W RFN stosowane jest uregulowanie, zgodnie z którym budżet samorządowy podzielony jest na budżet administracyjny oraz budżet majątkowy, a uchwała budżetowa składa się z wielu elementów. Przykładowo, uchwała budżetowa miasta Monachium na 1991 r. ustala: 
 -  dochody i wydatki budżetu administracyjnego, 
 - dochody i wydatki budżetu majątkowego,
 - plan finansowo-gospodarczy szpitali,
 - kwotę kredytu na inwestycje i przedsięwzięcia inwestycyjne w ramach budżetu majątkowego i w sferze gospodarki własnych przedsiębiorstw miejskich,
 - kwoty zobowiązań finansowych budżetu majątkowego miasta, szpitali i przedsiębiorstw miejskich, 
 -  stawki podatkowe w zakresie podatku od nieruchomości i podatku przemysłowego,
 - wysokość kredytów kasowych (związanych z bieżącą płynnością) budżetu miasta, szpitali i własnych przedsiębiorstw.

Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. nie wprowadza budżetu bieżącego i majątkowego jako dwóch względnie samodzielnych części uchwały budżetowej, a jedynie dzieli dochody i wydatki na bieżące i majątkowe. Powyższa regulacja dotycząca struktury budżetu samorządowego oznacza, że w uchwale budżetowej występują: dochody i wydatki bieżące, dochody i wydatki majątkowe oraz przychody i rozchody. Zgodnie z art. 242 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i tzw. wolne środki. Przepis ten – który ma zastosowanie po raz pierwszy do uchwał budżetowych na 2011 r. – potwierdza potrzebę stosowania zasady równowagi w stosunku do budżetu bieżącego. Praktykowanie tej zasady w samorządach trzeba zaaprobować, zrównoważone finanse samorządowe to znacznie lepsze rozwiązanie niż niekontrolowane deficyty i rosnące zadłużenie.

Wydatki inwestycyjne można prowadzić wówczas, gdy uzyskiwane są dochody majątkowe. Gdy brakuje dochodów majątkowych, wydatki majątkowe (inwestycyjne) nie powinny być realizowane, a rozwiązanie to służy temu, aby zapobiegać finansowaniu inwestycji bez pokrycia[11].

Zastosowanie dochodów majątkowych budżetu (lub budżetu majątkowego samorządu) stawia jednak pod znakiem zapytania dalsze stosowanie w systemie budżetowym samorządu konstrukcji finansowych, jakimi są przychody i rozchody budżetowe. Wpływy z kredytów, pożyczek i emisji obligacji traktować można jako dochody majątkowe budżetu. Natomiast zgodne z umowami i planem spłaty kredytów, pożyczek i obligacji, dotyczące poszczególnych lat budżetowych, można zaliczyć do zwyczajnych wydatków budżetowych (a nie rozchodów). Takie rozwiązanie obecne było na gruncie budżetów samorządowych II RP i jest stosowane w RFN.

5. W podsumowaniu należy wskazać, że nowa, zmieniona struktura jednostek sektora finansów publicznych jest rozwiązaniem właściwym, konsolidującym sektor finansów publicznych, wzmacniającym rolę organów odpowiedzialnych za całość gospodarki finansowej państwa i samorządu (rządu, parlamentu, wójta, rady gminy). Niektóre rozwiązania – np. budżet w układzie zadaniowym – wymagają dalszych prac, w tym także ustalenia ustrojowo-prawnej roli „zadaniowego budżetu”. Sądzę, że budżet w układzie zadaniowym nie może zastąpić tradycyjnego budżetu, a jego główne znaczenie przejawia się w sferze niektórych, pomocniczych sposobów i mierników wykonania budżetu. Wydaje się także, że konstrukcja budżetu środków europejskich jest zbyt ogólnikowa i merytorycznie niezrozumiała. Nie jest bowiem jasne (przynajmniej na podstawie ustawy o finansach publicznych ), jakie są formy dochodów i wydatków tego budżetu i kto nimi włada. Sądzę, że słusznie rozwinięto podział na dochody i wydatki bieżące i majątkowe, z konsekwencją, że wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż dochody bieżące. Konstrukcja uchwały budżetowej powinna być jednak dalej rozbudowana, a jej załącznikami powinny być plany finansowo-gospodarcze wszystkich podmiotów należących do samorządu.

_______________________________________________________________________________________
Przypisy:
[1] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), dalej: n.u.f.p.

[2] Zob. art. 90 ustawy z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241).

[3] A. Borodo, Opinia na temat części artykułowej projektu ustawy budżetowej na rok 2010, w: Budżet państwa na rok 2010. Ekspertyzy wstępne, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, październik 2009, s. 8.

[4] A. Borodo, Opinia na temat części artykułowej projektu ustawy budżetowej…

[5] Zob. W. Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Baden-Baden 1981, s. 190-192.

[6] Bundeshaushaltsordnung, BGBl. I S. 1284.

[7] H.J. Brinkmeier, Kommunale Finanzwirtschaft, t. 3, Haushalts-, Kassen-, Rechnungs- und Prüfungsrecht, Köln 1997, s. 8–9.

[8] Zob. § 6 i § 38 Bundeshaushaltsordnung z 1969 r.

[9] Zob. art. 99, 115, 117, 166, 166a, 184 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Na przykład ustalenia dotyczące programów wieloletnich (załączniki do ustawy budżetowej) powinny ukazywać wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach (art. 117 ust. 3 pkt 7).

[10] Zob. H.J. Brinkmeier, Kommunale Finanzwirtschaft…, s. 59 i n.

[11] A. Borodo, Bieżące i majątkowe dochody i wydatki budżetu samorządowego, „Finanse Komunalne” 2007/6,
s. 13 i n.

Zobacz całą zawartość miesięcznika Finanse Komunalne nr 1/2010.



Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)