Wody Polskie – eksperyment, który się nie udał

W 2018 r. ówczesny rząd z fanfarami ogłosił utworzenie nowej osoby prawnej pod dumną nazwą Wody Polskie, które przejęły Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, działający wcześniej jako organ administracji. Dziś, w odpowiedzi na zarzuty dotyczące działania Wód Polskich w czasie powodzi, ich prezes tłumaczy, że „firma została ograbiona przez polityków ze środków”. Czy rzeczywiście organy, takie jak zarząd gospodarki wodnej, powinny być przekształcane w odrębne osoby prawne - pisze prof. Marcin Dziurda.

Dążenie do przekształcania dotychczasowych urzędów w osoby prawne ma oczywistą przyczynę. Pozwala na ucieczkę z tzw. budżetówki, w której wysokość wynagrodzeń pracowników jest ograniczona rygorystycznymi przepisami – a w konsekwencji z reguły znacznie niższa niż na rynku. Ostatnio coraz częściej pojawiają się np. informacje, że sądy nie są w stanie zapełnić wakatów, ponieważ do konkursów na pracowników sekretariatów oraz asystentów sędziów nikt się zgłasza – właśnie ze względu na bardzo niskie wynagrodzenia. Zwiększa to i tak ogromne zatory w wymiarze sprawiedliwości, ponieważ zwyczajnie nie ma kto wykonywać zarządzeń wydawanych przez sędziów. Coraz dłużej czeka się na doręczenie odpisu pozwu czy przekazanie akt sprawy do drugiej instancji.

Nie dziwią zatem argumenty, że tworzenie nowych państwowych osób prawnych – których powyższe ograniczenia nie dotyczą – pozwoli zaoferować na tyle wysokie wynagrodzenia, by ściągnąć najlepszych fachowców. Niekiedy powiązane jest to ze stworzeniem mechanizmu swoistego samofinansowania się przez takie osoby prawne. Dotyczy to zwłaszcza Rzecznika Finansowego oraz Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego. Ten pierwszy podmiot finansowany jest ze składek uczestników rynku finansowego, ten drugi – z opłat ponoszonych przez podmioty nadzorowane. Problem w tym, że innym urzędom, często o zbliżonych zadaniach – chociaż także potrzebują wykwalifikowanych pracowników – takiego nadzwyczajnego finansowania nie zapewniono.

Kłopoty bogactwa

Odrębna kwestię stanowi ryzyko nieracjonalnego wykorzystywania środków uzyskiwanych przez takie swoiste urzędy, które – ze względu na uzyskanie osobowości prawnej – uzyskiwane przychody mogą w całości przeznaczać na wydatki. W 2023 r. opinię publiczną zbulwersowało ujawnienie, że Transportowy Dozór Techniczny w swoim nowym budynku – oprócz powierzchni biurowych – zbudował kilkadziesiąt mieszkań. Władze TDT tłumaczyły się, że jest on instytucją "samofinansującą się", a w związku z tym nie otrzymuje z budżetu państwa żadnych pieniędzy na swoją działalność. Zapominały dodać, że owo „samofinansowanie” polega na tym, że TDT, jako osoba prawna, zatrzymuje i przeznacza na swoje wydatki całość opłat za dokonywane czynności urzędowe – m.in. za sprawdzanie wymaganych przez przepisy kwalifikacji określonych osób. Gdyby TDT nie przyznano osobowości prawnej, opłaty te stanowiłyby dochody budżetu państwa, a wysokość wydatków urzędu można byłoby zracjonalizować.

Sprawdź w LEX: Zadłużenie spółek komunalnych - szanse i zagrożenia. Drugi etap badań > >

Podobne kłopoty bogactwa mają Lasy Państwowe. Co prawda nie przyznano im osobowości prawnej, ale wyłączono spod zastosowania świętej zasady budżetowej – zakazu przeznaczania uzyskiwanych przychodów na wydatki. Z art. 50 ustawy o lasach wynika, że Lasy Państwowe prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty działalności z własnych przychodów. Co do zasady (uwzględniając przepisy o tzw. funduszu leśnym) powoduje to, że im więcej Lasy Państwowe zarobią na sprzedaży drewna, tym więcej mają do wydania na siebie. Jeżeli zaś już nie są w stanie przejeść całości tak uzyskanych środków, to – jak wynika z doświadczeń ostatnich lat – hojnie rozdają darowizny na cele, które trudno uznać za związane z gospodarką leśną.

Czytaj więcej w LEX: Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. IV - Art. 50 Zasada samodzielności finansowej PGLLP > >

Wydaje się oczywiste, że przychody ze sprzedaży państwowego drewna winny zasilać budżet państwa (i finansować coraz wyższe wydatki publiczne), a Lasy Państwowe powinny na swoje wydatki otrzymywać racjonalnie wyliczone środki budżetowe. Podejmowane próby doprowadzenia do takiej sytuacji kończyły się jednak dotychczas niepowodzeniem ze względu na bardzo silny lobbing przeciwników zmian.

Fetysz osobowości prawnej

Działalność legislacyjna w ostatnich latach oparta była na założeniu, że przyznanie osobowości prawnej samo w sobie rozwiąże wszelkie problemy. Można było zatem zaobserwować prawdziwy szał na tworzenie państwowych osób prawnych. Akademia Kopernikańska miała pod każdym względem przewyższyć Polską Akademię Nauk. O tym, do czego miało doprowadzić utworzenie Instytutu Rozwoju Języka Polskiego im. świętego Maksymiliana Marii Kolbego, świadczy sama nazwa. Nadal działa Instytut Współpracy Polsko-Węgierskiej im. Wacława Felczaka, chociaż przyjaźni polsko-węgierskiej coraz trudniej się doszukać. Krajowy Zasób Nieruchomości, który miał zbudować sto tysięcy tanich mieszkań, na razie zasłynął głównie aferą obyczajową.

Więcej tekstów o powodzi przeczytasz w specjalnej sekcji: Prawo na czas powodzi >>

Tworzenie zbędnych nowych zbędnych państwowych osób prawnych – a w rezultacie nowych stanowisk do rozdania – chociaż naganne, nie jest jednak największym problemem. W mojej ocenie przede wszystkim wymaga przemyślenia koncepcja pseudoprywatyzacji administracji poprzez przyznawanie wybranym urzędom osobowości prawnej. Pseudoprywatyzacji, ponieważ utworzone w ten sposób podmioty nie zaczynają jak od dotknięcia czarodziejskiej różdżki działać sprawniej – tak jak najbardziej efektywne prywatne spółki. Przeciwnie, z założenia narażone są na większą ingerencję polityków, zwłaszcza gdy chodzi o kwestie kadrowe. Stają się elementem systemu łupów, co nie wpływa pozytywnie na ich sprawność działania i efektywność wykonywania zadań publicznych.

Zobacz wzór dokumentu w LEX: Zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON (osoba prawna/jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej) > >

Jeżeli jakieś sfery władzy publicznej wymagają wzmocnienia, w tym finansowego, powinno się to odbywać na jasnych i czytelnych zasadach, a nie przez uznaniowe nadawanie osobowości prawnej wybranym urzędom.

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.