Interpretacja dyrektywnego charakteru ustawowej zasady realności wieloletniej prognozy finansowej w związku z zasadą nadzoru na podstawie kryterium zgodności z prawem

Wieloletnie prognozy finansowe, zgodnie z art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych , powinny być realistyczne. Ustawa nie precyzuje jednak wprost, w jaki sposób realność wieloletniej prognozy finansowej powinna zostać osiągnięta[11]. Nie określa się również w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych do weryfikacji informacji zawartych w tym dokumencie. Ustawa o finansach publicznych nie wymaga, aby uchwała proceduralna objęła wytyczne organu stanowiącego dla organu wykonawczego co do materiałów stanowiących podstawę prognoz kwot ujętych w wieloletniej prognozie finansowej[12].

Jedynymi wskazówkami pozwalającymi ustalić legalne kryteria realności są regulacje ustawy o finansach publicznych dotyczące przedmiotu badania treści wieloletniej prognozy finansowej przez RIO. Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jest przedstawiany RIO w celu jego zaopiniowania[13]. Zgodnie z art. 230 ust. 3 ustawy o finansach publicznych RIO wydaje opinię ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i planuje się zaciągnąć zobowiązania. Wzmocnieniem rangi wydawanych przez RIO opinii w tej materii będzie obowiązek ich publikacji przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego w terminie siedmiu dni od dnia ich otrzymania na zasadach określonych w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej[14].

Niezależnie od opiniowania projektów uchwał, na podstawie przyjętych przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwał: w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz budżetowej, RIO będą przedstawiać opinie w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań.

Znaczenie wskazanej opinii RIO dotyczącej projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej wyraża się również w tym, że w przypadku negatywnej opinii – zgodnie z art. 230 ust. 5 ustawy o finansach publicznych – jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana dokonać takich zmian uchwał, aby została zachowana relacja ustalona w art. 243 ustawy o finansach publicznych , określająca dopuszczalną relację płatności wynikających z zaciągniętych zobowiązań finansowych oraz potencjalnych spłat kwot udzielonych poręczeń i gwarancji do planowanych dochodów.

W tym miejscu należy odnieść się do dwóch budzących wątpliwości kwestii: po pierwsze, wskazany przepis expressis verbis odwołuje się do użytego w liczbie mnogiej pojęcia „uchwała” oraz, po drugie, charakter rozwiązań intertemporalnych określonych przepisami wprowadzającymi ustawę o finansach publicznych.

Wydaje się, że użycie liczby mnogiej będzie oznaczać obowiązek dokonania zmian zarówno w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, jak i uchwale budżetowej – co jest zrozumiałe i stanowi wyraz ratio legis. Natomiast odwołanie się ustawy wyłącznie do pojęcia „uchwała”, czyli aktu stanowienia prawa miejscowego, nie powinno wykluczać możliwości wprowadzenia takich zmian – z zachowaniem zasady wyłączności inicjatywy w tym zakresie zarządu – także do procedowanych projektów obu wskazanych uchwał.

Odnosząc się z kolei do przepisów intertemporalnych, zgodnie z art. 121 ust. 8 u.w.f.p., na lata 2011–2013 objęte wieloletnią prognozą finansową zamiast zasad określonych w art. 243 ustawy o finansach publicznych , mają zastosowanie limity określone w art. 169–171 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych[15]. W konsekwencji w przyjmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wieloletnich prognozach finansowych co najmniej przez najbliższe trzy lata wystąpi dualizm regulacji dotyczących dopuszczalnego poziomu zadłużenia. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego, przygotowując w 2010 r. po raz pierwszy projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, będzie zobowiązany stosować różne w odniesieniu do lat 2011–2013 oraz okresu od 2014 r. limity zadłużenia. Wskazane rozwiązanie pozwoli w ten sposób na wyprzedzające zapoznanie się przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz przygotowanie się organów nadzoru do nowych rozwiązań, które zaczną bez ograniczeń obowiązywać od 2014 r. Wieloletnia prognoza finansowa wymusi wyprzedzająco stosowanie przez samorząd oraz RIO dyrektyw przepisu art. 243 ustawy o finansach publicznych

Niezależnie od powyższych uwag należy zwrócić uwagę na problem, przed którym bez wątpienia staną RIO. Dotyczy on oceny realności projektowania długu publicznego w przypadku zobowiązań zaciąganych w walutach obcych. W związku z obowiązkiem sporządzenia prognozy kwoty długu na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania, należy rozważyć zagadnienie, co będzie podstawą podważenia przez RIO różnych projekcji kształtowania się kursu walutowego przyjmowanych w wieloletnich prognozach finansowych przez różne jednostki samorządu terytorialnego. Podobny problem będzie dotyczyć założeń dotyczących wysokości kształtowania się w przyszłości stóp procentowych.

Należy zauważyć, że w związku z koniecznością ujęcia nie tylko zaciągniętych, lecz również planowanych do zaciągnięcia, zobowiązań rozwiązanie wskazanej kwestii nie znajdzie oparcia w art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych , zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa, nie mogą zaciągać pożyczek lub kredytów, emitować papierów wartościowych oraz udzielać poręczeń i gwarancji, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Przepis ten umożliwi wprawdzie ustalenie wysokości zobowiązań w złotych dla zaciągniętych zobowiązań, ale niekoniecznie zapewni realność prognozy wartości planowanych do zaciągnięcia zobowiązań w walutach obcych np. z tytułu emisji obligacji denominowanych w euro lub dolarze.

Przedstawioną wyżej argumentację wzmacnia dyspozycja art. 5 ust. 1 u.r.i.o., zgodnie z którą izby kontrolują gospodarkę finansową na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Prognoza kursu walutowego oraz kształtowania się stóp procentowych w okresie objętym wieloletnią prognozą finansową nie mogą zostać podważone na zasadzie niezgodności z prawem, nie będzie możliwe bowiem w tym przypadku odwołanie się do ustawy budżetowej lub innego źródła prawa, prognoza kursu walutowego na rok budżetowy oraz kolejne trzy lata znajduje się w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej, które nie jest źródłem prawa.

Dyrektywny zakres realności wieloletnich prognoz finansowych został więc ograniczony do konieczności właściwego projektowania poziomu płatności wynikających z zobowiązań finansowych oraz prognoz dochodów. Instrukcyjny zakres realizacji zasady realności będzie dotyczyć pozostałych obligatoryjnych składników wieloletniej prognozy finansowej. Nie ma bowiem – pamiętając o zasadzie legalności działania organów nadzoru – podstaw dla skutecznego kwestionowania realności tych składowych projektów uchwał w sprawach wieloletnich prognoz finansowych, które nie determinują relacji określonej w art. 243 ustawy o finansach publicznych .



Zakończenie

Krytyczna analiza rozwiązań nowej ustawy o finansach publicznych dotyczących – pożądanego z punktu widzenia efektywności procesów gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych – obowiązku sporządzania wieloletnich prognoz finansowych pozwala sformułować uwagi de lege ferenda.

Po pierwsze, w związku z licznymi powiązaniami między budżetem oraz prognozą, należy zaproponować wprowadzenie rozwiązań pozwalających zapewnić uchwalenie obu uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Po drugie, niezbędne stanie się określenie relacji między uchwałą dokonującą zmian lub dotyczącą zaniechania realizacji przedsięwzięcia i treścią załączników do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. W tym przypadku byłoby pożądane wprowadzenie przepisów obligujących względem terminu i zakresu przedmiotowego podejmowania inicjatywy przez organ wykonawczy dotyczącej zmiany uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Innym rozwiązaniem może być dopuszczenie, aby w takich przypadkach uchwała dotycząca przedsięwzięcia mogła wprowadzać wprost zmiany w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.

Po trzecie, należy rozważyć skrócenie okresu objętego prognozą w odniesieniu do zaciąganych zobowiązań do roku budżetowego oraz trzech kolejnych lat, co zapewni odpowiedni stopień realności uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowych.

Nie kwestionując potrzeby projektowania podstawowych parametrów gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, powyższe uwagi mogą stanowić podstawę do dalszych refleksji. 


                                                                                                   ***
                                                                                             WSTECZ

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)


Przypisy:
[11] Warunki egzekwowania realności wieloletniej prognozy finansowej zostały wskazane w opracowaniu: S. Krajewski, M. Mackiewicz, P. Krajewski, Przygotowanie wieloletniej prognozy finansowej – wybrane problemy metodologiczne, „Finanse Komunalne” 2010/7–8, s. 53–55.
[12] Wiele innych krytycznych uwag dotyczących implementacji zasady realności wieloletniej prognozy finansowej zostało ujętych w opracowaniu: E. Czołpińska, Wieloletnia prognoza finansowa w jednostkach samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2010/5, s. 38–39.
[13] W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm., dalej: u.r.i.o.) zalicza do zadań izb nie tylko wydawanie opinii o przedkładanych projektach uchwał o wieloletnich prognozach finansowych (art. 13 pkt 12), lecz również działalność nadzorczą w stosunku do uchwał w sprawach wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian (art. 11 ust. 1 pkt 7). Zagadnienia kontroli i nadzoru RIO w przedmiocie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wieloletnich prognoz finansowych szerzej ujmuje J.M. Salachna, Wieloletnia prognoza finansowa jako przedmiot kontroli i nadzoru regionalnych izb obrachunkowych, „Finanse Komunalne” 2010/10 (dodatek), s. 38–52.
[14] Ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
[15] Ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).