Usuwanie kolizji między wieloletnią prognozą finansową a budżetem jednostki samorządu terytorialnego na podstawie zasady lex specialis derogat legi generali

Uwzględniając zasadę derogacyjną lex specialis derogat legi generali, konieczne stanie się określenie relacji między szczegółowością ujęcia operacji środkami publicznymi w uchwale budżetowej oraz uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.

Artykuł 235 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w planie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się – w układzie działów klasyfikacji budżetowej – planowane kwoty dochodów bieżących i dochodów majątkowych według ich źródeł. W szczególności należy wyodrębnić dochody z tytułu dotacji i środków na finansowanie wydatków na realizację zadań finansowanych z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej.

Dyspozycja art. 226 ust. 1  ustawy o finansach publicznych określa, że wieloletnia prognoza finansowa powinna określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej dochody bieżące (pkt 1) oraz dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku (pkt 2). Można zatem stwierdzić, że szczegółowość zestawienia dochodów w uchwale budżetowej jest znacząco większa niż wymagana przez prawo szczegółowość kwot dochodów określonych w wieloletniej prognozie finansowej.

Wynikające z regulacji ustawy o finansach publicznych różnice w szczegółowości ujęcia wydatków wskazują również na specjalizację uchwały budżetowej w stosunku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Zgodnie z art. 236 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się – w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej – planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Szczegółowość ujęcia w uchwale budżetowej wydatków bieżących zakłada bowiem wyodrębnienie – z zachowaniem podziału na działy i rozdziały – planowanych kwot:
a) wydatków jednostek budżetowych, w tym na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z realizacją statutowych zadań tych jednostek,
b) dotacji na zadania bieżące,
c) świadczeń na rzecz osób fizycznych,
d) wydatków na programy finansowane z udziałem środków pochodzących z UE, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego,
e) wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego przypadające do spłaty w roku budżetowym,
f) obsługi długu publicznego.

W planie wydatków majątkowych przyjętym w uchwale budżetowej wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków majątkowych. Dodatkowo konieczne jest wskazanie dyspozycji art. 236 ust. 5 ustawy o finansach publicznych , zgodnie z którą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić większą – niż wymagana ustawowo – szczegółowość planu wydatków.

W wieloletniej prognozie finansowej, zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o finansach publicznych , szczegółowość wydatków jest ograniczona i przedstawia się następująco. Po pierwsze, wieloletnia prognoza finansowa powinna określać dla każdego roku objętego tą prognozą wydatki bieżące budżetu, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia oraz wydatki majątkowe budżetu. Po drugie, w wydatkach wyszczególnia się także kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na przedsięwzięcia oraz kwoty wydatków na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane z funkcjonowaniem organów jednostki samorządu terytorialnego.

Opisane różnice szczegółowości ujmowania dochodów i wydatków wydają się potwierdzać tezę, że lex specialis jest uchwała budżetowa, i to zarówno ze względu na szczegółowość ujęcia dochodów i wydatków, jak i roczny okres, do którego odnoszą się w niej ujęte kwoty prognozowanych dochodów i stanowiących limity kwot wydatków.

Dokładniejsza analiza przepisów dotyczących treści załączników do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może jednak prowadzić do ustalenia, że w niektórych przypadkach lex specialis będzie uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Mając na uwadze obowiązek ujęcia w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej przedsięwzięć, może się okazać, że mniejszą szczegółowością będzie się charakteryzować budżet jednostki samorządu terytorialnego.

Przez przedsięwzięcie rozumie się wieloletnie:
a) programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami finansowanymi z udziałem środków z UE oraz umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym,
b) umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia działania jednostki, i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy,
c) gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie ustawa o finansach publicznych wymaga określenia odrębnie dla każdego przedsięwzięcia m.in. limitów wydatków w poszczególnych latach. Mając na uwadze dyspozycję art. 227 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych , wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat[10]. Należy przyjąć, że w kolejnych latach kwota wydatków na przedsięwzięcie będzie ujęta szczegółowo w wieloletniej prognozie finansowej i będzie stawać się częścią wydatków ujmowanych w kolejnych budżetach według podziałek klasyfikacji budżetowej. Stąd w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej zostaną określone limity wydatków na rok budżetowy dotyczące poszczególnych programów, projektów, zadań, a także umów wieloletnich, konkretnych poręczeń i gwarancji. Mając to uwadze, można przyjąć, że w takich przypadkach limity określone w wieloletniej prognozie finansowej będą uszczegółowieniem wydatków ujętych w działach i rozdziałach w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. 

                                                                                                   ***
                                                                                       WSTECZ   DALEJ  


Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)

Przypisy:
[10] Problematyka okresu sporządzania wieloletniej prognozy finansowej oraz jej elementów składowych została systematycznie przedstawiona w artykule: J. Kotlińska, Wieloletnia prognoza finansowa – jak rozumieć przepisy ustawowe, aby je prawidłowo stosować, „Finanse Komunalne” 2010/10 (dodatek), s. 3–23.