Prognozowanie przebiegu procesów gromadzenia i rozdysponowania samorządowych funduszy publicznych stanowi warunek realizacji lokalnej oraz regionalnej polityki finansowej. Sporządzanie wieloletnich prognoz finansowych jest uzasadnione racjonalizacją gospodarki finansowej władz samorządowych. Przedmiotem artykułu jest identyfikacja oraz krytyczna ocena zagrożeń i szans związanych z obowiązkiem stosowania przez jednostki samorządu terytorialnego wieloletniego prognozowania finansowego.

Negacja racjonalności podejmowania decyzji finansowych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie wyłącznie rocznych budżetów, odzwierciedliła się w nowych regulacjach dotyczących gospodarki finansowej władz lokalnych i regionalnych. W szczególności należy wskazać ich związek z koncepcją budżetowania wieloletniego[1] oraz zadaniowego[2].

Obowiązek sporządzania wieloletniej prognozy finansowej, wynikający z regulacji ustawy o finansach publicznych [3], nie jest pozbawiony wad. Wprowadzone rozwiązania, które zgodnie z ustawą z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych[4] po raz pierwszy będą miały zastosowanie w 2010 r. w związku z przygotowaniem projektów uchwał budżetowych na 2011 r., mogą stać się źródłem nieporozumień i wymagają interpretacji.

Usuwanie kolizji między wieloletnią prognozą finansową a budżetem jednostki samorządu terytorialnego na podstawie zasady lex superiorderogat legi inferiori

Istotnym atrybutem wieloletniej prognozy finansowej jest jej prawne umocowanie. Wieloletnia prognoza finansowa jest przyjmowana w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Treść wieloletniej prognozy finansowej staje się, ze wszystkimi dalszymi tego konsekwencjami, źródłem prawa miejscowego[5].

Jednocześnie ustawa o finansach publicznych nie przewiduje, jak w przypadku uchwały budżetowej, możliwości prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej będzie równoważna – jeżeli chodzi o pozycję w hierarchii źródeł prawa – uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku ewentualnych kolizji nie będzie możliwe stosowanie zasady derogacyjnej lex superior derogat legi inferiori[6]. Do dyspozycji będą pozostawać zasady derogacyjne[7]: lex posterior derogat legi priori[8]albo lex specialis derogat legi generali[9].

Stosowanie zasady derogacyjnej lex superior derogat legi inferiori pozwala wskazać, że w następujących po sobie okresach kolejnych lat budżetowych czynną derogacyjnie będzie uchwała budżetowa. Uzasadnieniem postawionej tezy będzie dyspozycja przepisu art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych , zgodnie z którą podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Ustawę o finansach publicznych należy w tym kontekście traktować jako lex superior.

Należy również zwrócić uwagę na konsekwencje tego, że zgodnie z art. 230 ust. 6 ustawy o finansach publicznych uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej organ stanowiący podejmuje nie później niż uchwałę budżetową. Ustawa nie wymaga wprost przyjęcia obu uchwał na jednej sesji organu stanowiącego. Należy rozważyć konsekwencje wystąpienia sytuacji, w której organ stanowiący przyjmie uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, a nie dochowując terminu określonego w art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych , zostanie pozbawiony kompetencji do przyjęcia uchwały budżetowej.

Stąd konieczne stanie się rozważenie dwóch dopuszczalnych przez prawo sytuacji, w szczególności w terminie wcześniejszym została uchwalona wieloletnia prognoza finansowa, a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego są:
a) projekt uchwały budżetowej (art. 240 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ),
b) ustalony przez regionalną izbę obrachunkową (dalej: RIO) budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych (art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych ).

Wskazane sytuacje są tym bardziej prawdopodobne, że ustawa o finansach publicznych nie zawiera wprost ograniczenia terminu, w którym ma być uchwalona wieloletnia prognoza finansowa. Można założyć, że po 31 stycznia roku budżetowego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nadal będzie miał prawo przyjąć uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, nie mając jednocześnie kompetencji do uchwalenia budżetu. Wskazane przypadki mogą stać się źródłem problemów przy realizacji procesów gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Po pierwsze, należy rozważyć przypadek, gdy wieloletnia prognoza finansowa została przyjęta zgodnie z wymaganiami ustawy o finansach publicznych dotyczącymi limitów zadłużenia, natomiast projekt uchwały budżetowej jest obciążony wadami w tym zakresie. W takiej sytuacji lex superior, którym jest ustawa, nakazuje prowadzić gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały, mimo że nie jest on źródłem prawa miejscowego; jednocześnie stanowiąca źródło prawa miejscowego uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może pozostawać w istotnej kolizji z wykonywanym projektem budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Po drugie, konieczna będzie odpowiedź na pytanie, czy kolegia RIO, wykonując obowiązki związane z przyjęciem budżetu zastępczego, będą związane w tym zakresie treścią przyjętych uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowych. W tym miejscu należy wyjaśnić, czy dyrektywa art. 231 ust. 2 ustawy o finansach publicznych będzie wiążąca dla kolegium RIO w zakresie podziału wydatków w budżecie zastępczym. Należy się przychylić do twierdzącej odpowiedzi na postawione pytanie. 

                                                                                                    ***
                                                                                                   DALEJ  

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)



Przypisy:
[1] Szerzej zob. G. Kozuń-Cieślak, Budżetowanie w jednostkach samorządu terytorialnego – reorientacja z administrowania na zarządzanie, „Finanse Komunalne” 2010/9, s. 5–17.
[2] B. Filipiak, M. Dylewski, Kontrowersje związane ze sporządzaniem wieloletniej prognozy finansowej JST w związku z wdrożeniem budżetu zadaniowego, „Finanse Komunalne” 2010/12, s. 5–17.
[3] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.),.
[4] Ustawa z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), dalej: u.w.f.p.
[5] W literaturze można spotkać się z odmienną opinią na ten temat, zob. A. Borodo, Wybrane zagadnienia prawne ustawy o finansach publicznych z 2009 r., „Finanse Komunalne” 2010/1–2, s. 22–23. Wydaje się, że założenie o wyłącznie indykatywnym charakterze uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej będzie pozostawać w sprzeczności z nakazem art. 231 ust. 1 ustawy o finansach publicznych , zgodnie z którym zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć ujętych w załącznikach do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej będzie mogła nastąpić wyłącznie w konsekwencji stanowienia prawa miejscowego.
[6] Łac.: ustawa nadrzędna uchyla ustawę podrzędną.
[7] Szerzej na temat kryteriów derogacyjnych zob.: J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1994, s. 152–157.
[8] Łac.: akt późniejszy uchyla moc obowiązującą aktu wcześniejszego.
[9] Łac.: prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym.