Warunki zabudowy precyzyjne albo w widełkach

Parametry nowej zabudowy określane w wydawanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji o warunkach zabudowy służą ochronie ładu przestrzennego na terenach, dla których nie został ustalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego parametry te powinny zostać tak określone, aby powstrzymać zabudowę niedającą się pogodzić z zabudową już istniejącą.

Parametry zabudowy

Integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy jest załącznik zawierający ustalenie poszczególnych parametrów zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że spośród parametrów tych rozróżnia się parametry urbanistyczne (m.in. linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu) oraz parametry architektoniczne (gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego) a obie grupy parametrów powinny nawiązywać do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). Zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. organ powinien ustalić następujące parametry zabudowy: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Zasady ustalania wskazanych parametrów zawarte zostały w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Parametry urbanistyczne

Jednym z podstawowych urbanistycznych parametrów zabudowy określanych w decyzji WZ jest linia zabudowy. Charakter powyższej linii a nawet konkretna nazwa tego parametru była przedmiotem sporów w doktrynie i początkowo odmiennych orzeczeń sądów administracyjnych. Ustawodawca w tym zakresie stosuje pojęcie „obowiązującej linii zabudowy”, natomiast praktyką organów wydających decyzję WZ stało się ustalanie „nieprzekraczalnej linii zabudowy”. Praktyka ta zakwestionowana została jako niezgodna z § 4 Rozporządzenia, ponieważ organ powinien wyznaczyć wyłącznie „obowiązującą linię zabudowy” rozumianą jako linię określającą położenie frontu budynku w stosunku do pasa drogowego. Powyższemu pojęciu przeciwstawiano „nieprzekraczalną linię zabudowy” jako linię określającą maksymalne zbliżenie frontu budynku do pasa drogowego, co miało umożliwiać inwestorowi posadowienie budynku w sposób odbiegający od przebiegu linii zabudowy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r., II SA/Kr 38/08, LEX nr 533612).

Obecnie w orzecznictwie nadal wskazuje się na konieczność ustalania wyłącznie „obowiązującej linii zabudowy”, ale jednocześnie przyjęta została odmienna wykładnia powyższego pojęcia. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem linia zabudowy określa wyłącznie nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnej inwestycji i jest zaledwie granicą obszaru, ale niekoniecznie linią, do której budynki muszą przylegać. Dlatego budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej odległości od linii zabudowy (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07, LEX nr 447869). Szczegółowe usytuowanie budynku na nieruchomości stanowiącej teren inwestycji może bowiem nastąpić dopiero na etapie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., IV SA/Wa 243/11, LEX nr 995601).

Precyzyjnie powinien zostać wskazany w decyzji WZ parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Za niedopuszczalne w szczególności uznaje się określenie wielkości tego wskaźnika przez posłużenie się pojęciem nieostrym „około” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 107/08, LEX nr 560164). Również określenie parametru średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego powinno zostać wyrażone przez jedną liczbę a nie jako wskazanie przedziału liczb, np. 15%-40% (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., II SA/Bd 800/07, LEX nr 512279).@page_break@
 

Parametry architektoniczne

W przypadku takich parametrów jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometria dachu akcentuje się konieczność takiego ich ustalenia, aby ograniczyć inwestorowi możliwość swobodnego kształtowania tych wielkości. W rozstrzygnięciach samorządowych kolegiów odwoławczych i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w szczególności na wadliwość praktyki określenia tych parametrów wyłącznie przez wskazanie maksymalnej lub minimalnej wielkości parametru, np. określanie wyłącznie maksymalnej dopuszczalnej wysokości nowego budynku. Zaburzenie ładu urbanistycznego może bowiem nastąpić nie tylko wskutek wzniesienia budynku znacznie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie ale również budynku znacznie niższego, stąd zapewnieniu zachowania ładu urbanistycznego służy określenie parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1101/09, LEX nr 555520). Podobnie ustalanie parametru szerokości elewacji frontowej powinno przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, lub określenia konkretnych, precyzyjnie wskazanych wielkości fizycznych bez możliwości swobody w kształtowaniu tych wielkości przez inwestora (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., II SA/Po 71/11, LEX nr 798207). Wobec wymogu konkretnego określenia parametrów nowej zabudowy w decyzji WZ określenie tych parametrów w postaci „widełek” (tj. od – do) uznaje się w orzecznictwie za wyznaczenie konkretne i dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., II OSK 1955/10, LEX nr 1083627).

Wymóg konkretnego wskazania wielkości parametrów architektonicznych nowej zabudowy może zostać zrealizowany wyłącznie poprzez wskazanie liczb i odpowiednich dla danego parametru jednostek miary. Dlatego błędne jest np. określenie wysokości elewacji poprzez podanie liczby wyłącznie kondygnacji nowego budynku (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 32 stycznia 2008 r., II SA/Bd 800/07, LEX nr 512279) lub wskazanie, że projektowany budynek nie może przekroczyć wysokości innych budynków na wskazanych w decyzji działkach (wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 października 2009 r., II SA/Ke 476/09, LEX nr 572318). Zwłaszcza w drugim z omawianych przykładów mogłoby w praktyce dojść do późniejszej zmiany parametru wysokości, jeśli np. budynki sąsiednie stanowiące punkt odniesienia i wyznaczające maksymalną wartość parametru wysokości zostałyby nadbudowane. Dlatego takie określenie analizowanych parametrów w praktyce uniemożliwia ustalenie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę zgodności projektu budowlanego z parametrami wskazanymi decyzją WZ.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)