Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu dofinansowanie wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Skuteczność jego uzyskania zależy od spełnienia przewidzianych prawem przesłanek tak formalnoprawnych, jak i materialnoprawnych (m.in. określona powierzchnia lokalu mieszkalnego czy niski dochód). Autor zauważa, że nieprecyzyjność tych przesłanek nie zawsze pozwala na pozbawione dyskrecjonalności rozstrzygnięcie organu administracji. Z pomocą przychodzi jednak orzecznictwo oraz wykładnia systemowa i celowościowa.

Jednym z praw konstytucyjnie zagwarantowanych obywatelom jest ujęte w art. 75 Konstytucji prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wyrazem jego realizowania jest w szczególności ustawowe zagwarantowanie pomocy państwa w ponoszeniu kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego. Pomoc ta przybiera formę wypłacanych świadczeń pieniężnych, których wysokość jest uzależniona od dochodu gospodarstwa domowego oraz liczby osób wspólnie mieszkających.

Z uwagi na charakter tych świadczeń ustawodawca określa je mianem „dodatków mieszkaniowych”. Wynika to stąd, że nie obejmują one pełnego, tj. całościowego pokrycia kosztów utrzymania lokalu, a jedynie stanowią partycypację w oznaczonej części wydatków, czyniąc z państwa – wspólnie z najemcą, właścicielem czy innym użytkownikiem – „współuczestnika” w utrzymaniu lokalu[1].

Uzyskanie statusu beneficjenta dodatku mieszkaniowego jest sytuacją niezwykle korzystną. Wiąże się ona bowiem z częściowym odciążeniem uprawnionego od ponoszenia kosztów utrzymania lokalu. Ten swoisty przywilej nie przysługuje jednak każdemu wnioskującemu; niezbędne jest spełnianie precyzyjnie określonych przesłanek przewidzianych zarówno prawem procesowym, jak i materialnym. Określono je w sposób ścisły i niedopuszczający stosowanego uznania administracji.

Powyższe zagadnienia regulują przede wszystkim dwa akty prawne: ustawa z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych [2] oraz Kodeks postępowania administracyjnego [3]. Pierwsza ustawa wskazuje na przesłanki przyznania oraz rodzaje merytorycznych rozstrzygnięć co do dodatku mieszkaniowego, druga zajmuje się kwestiami formalnoprawnymi, regulując całościowo problematykę postępowania w sprawie[4].

Zarazem jednak sposób sformułowania przesłanek powoduje konieczność sięgania w procesie wykładni do innych aktów normatywnych, w tym przede wszystkim z innych niż prawo administracyjne gałęzi prawa (np. kodeks cywilny[5]). Okoliczność ta może utrudnić obywatelowi – a niekiedy również występującemu w jego imieniu kwalifikowanemu pełnomocnikowi – ocenę, czy w konkretnej sytuacji wystąpienie o dodatek mieszkaniowy będzie skuteczne, czy nie. Również organ rozstrzygający może mieć problem z prawidłową subsumcją omawianej regulacji do konkretnego stanu faktycznego.

Przesłanki uzyskania dodatku mieszkaniowego można podzielić na te wynikające z prawa procesowego i te wynikające z prawa materialnego. Są one oczywiście połączone w ten sposób, że bez uzyskania statusu strony prawa procesowego nie jest możliwe uzyskanie statusu strony w znaczeniu materialnoprawnym. Jednocześnie jednak bycie stroną w sensie procesowym nie powoduje automatycznie uzyskania statusu strony w sensie materialnoprawnym – do tego są niezbędne pewne dodatkowe (materialnoprawne właśnie) przesłanki.

Przesłanką procesową przyznania dodatku mieszkaniowego jest wystąpienie z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z kolei do przesłanek materialnoprawnych, najogólniej rzecz ujmując, należy zaliczyć: posiadanie tytułu na podstawie art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych , uzyskiwanie niskiego dochodu, posiadanie lokalu mieszkalnego o niewielkiej (w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego) powierzchni użytkowej oraz prowadzenie gospodarstwa domowego.

1. Przesłanki formalnoprawne

Beneficjentem dodatku mieszkaniowego można zostać wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnie o tym właściwy organ. Do tego może dojść jedynie w wyniku uruchomienia wnioskiem przewidzianej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych procedury administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ).

Postępowanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, co do zasady, nie może być wszczęte z urzędu. Jak się jednak wydaje, możliwe jest zastosowanie art. 61 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , w myśl którego organ administracji publicznej może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, w której wymaga się wniosku strony. Należy jednak mieć na uwadze, że przesłanką takiego działania może być wyłącznie szczególnie ważny interes strony[6], oraz to, że w toku postępowania należy uzyskać zgodę strony na rozstrzygnięcie sprawy.

Warto nadmienić, że – choć nie wynika to expressis verbis z ustawy – wnioskodawcą może być wyłącznie osoba fizyczna. Wskazuje na to nie tylko cel ustawy (pomoc niezamożnym obywatelom), lecz także fakt, że ustawodawca – określając przesłanki materialnoprawne uzyskania dodatku mieszkaniowego – powołał się na okoliczności możliwe do spełnienia wyłącznie przez osoby fizyczne, np. zamieszkiwanie czy prowadzenie gospodarstwa domowego.

Nie ma przeszkód do tego, aby strona działała przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem, zgodnie z art. 33 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , może być osoba fizyczna posiadająca co najmniej ograniczoną zdolność do czynności prawnych. W kontekście niniejszego postępowania będzie to chyba najczęściej osoba prowadząca z wnioskodawcą wspólne gospodarstwo domowe (domownik w rozumieniu art. 33 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego ), jednak może być to również adwokat lub radca prawny. Ustanowienie pełnomocnika może nastąpić wraz ze złożeniem wniosku albo w toku postępowania. Okoliczność ta nabiera szczególnego znaczenia w kontekście doręczeń, od dnia bowiem powiadomienia organu administracji o ustanowieniu pełnomocnika na organie ciąży obowiązek zapewnienia pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu pod rygorem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego [7]

Na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wydaje się możliwe stosowanie instytucji następstwa procesowego z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego Wskazany przepis stwarza możliwość kontynuowania postępowania tylko wówczas, jeżeli jego przedmiotem są prawa zbywalne lub dziedziczne. Przedmiotem tego postępowania jest natomiast kwestia przyznania świadczenia pieniężnego oznaczonej osobie z uwagi na pewne wspólne zależności (np. posiadany majątek). Przyznanie wskazanego świadczenia może być wprawdzie powiązane z przysługującym wnioskodawcy prawem zbywalnym czy dziedzicznym (np. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu), jednak samo rozstrzygnięcie nie dotyczy tego prawa[8].

2. Przesłanki materialno prawne

Niezależnie od powyższych kwestii proceduralnych skuteczne ubieganie się o dodatek mieszkaniowy wymaga spełnienia pięciu przesłanek wskazanych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.

2.1. Wnioskodawca musi odnosić swoje uprawnienie do lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu mieszkalnego

Już pobieżna analiza omawianej ustawy wskazuje, że jej centralnym pojęciem jest pojęcie lokalu mieszkalnego. Ustawa uzależnia bowiem przyznanie dodatku mieszkaniowego od tego, czy wnioskodawcy przysługuje tytuł prawny do lokalu, jaka jest powierzchnia użytkowa lokalu oraz czy jest w nim prowadzone gospodarstwo domowe. W związku z powyższym badanie wypełnienia przesłanek z art. 2–5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych musi poprzedzać stwierdzenie, czy wnioskodawca ubiega się o świadczenie w odniesieniu do lokalu mieszkalnego.

Analizując wskazane zagadnienie, należy stwierdzić, że ustawodawca odnosi się w ustawie o dodatkach mieszkaniowych zawsze do jednej z dwóch kategorii przedmiotowych – samodzielnego lokalu mieszkalnego albo lokalu mieszkalnego. Choć pojęcia te brzmią niemal identycznie, nie są z sobą tożsame. Samodzielny lokal mieszkalny jest wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbą lub zespołem izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali[9]). Przykładem może być mieszkanie położone w kamienicy. Lokal mieszkalny stanowi natomiast „część” samodzielnego lokalu mieszkalnego charakteryzującą się brakiem trwałego wydzielenia ścianami, np. pokój w mieszkaniu.

Zastosowanie powyższej siatki pojęciowej wydaje się być niezbędne. Gwarantuje bowiem uprawnienia osobom, które dysponują tytułem prawnym do całego mieszkania (czyli samodzielnego lokalu mieszkalnego), jak również do jego funkcjonalnie wyodrębnionej części. Klasycznym przykładem tego ostatniego jest możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego małżonkowi, który dysponuje jedynie częścią samodzielnego lokalu mieszkalnego wydzielonego do korzystania wyrokiem rozwodowym.

Należy podkreślić, że brakuje przeszkody do tego, aby przyznać dodatek mieszkaniowy osobie dysponującej samodzielnym lokalem mieszkalnym wówczas, gdy ustawa wspomina tylko o lokalu mieszkalnym (tak jest np. w kontekście najmu). Brzmienie poszczególnych przepisów ustawy wskazuje, że prawodawca traktuje lokal mieszkalny jako kategorię szerszą (ogólniejszą)[10].

Warto dodać, że szczególną kategorią lokali mieszkalnych jest dom jednorodzinny, czyli budynek mieszkalny, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ). Z przedmiotowego punktu widzenia pojęcie to nie ma jednak większej doniosłości, po prostu sygnalizuje organowi administracji, jak wyliczyć powierzchnię użytkową takiego lokalu. Wykazanie przez stronę, że jest to lokal mieszkalny, nie podlega żadnym szczególnym rygorom ustawy. Jak się wydaje, strona w ogóle nie jest obowiązana podejmować żadnych czynności w tym zakresie. Okoliczność, że pomieszczenie, odnośnie którego złożono wniosek, nie stanowi lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu mieszkalnego, zostanie ewentualnie ustalona w toku obligatoryjnie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego. Taki wniosek wypływa z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego , w myśl którego organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

2.2. Wnioskodawca musi zaliczać się do kategorii podmiotów z art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych

Druga ze wskazanych powyżej przesłanek mówi o tym, że dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko temu, kto zalicza się do jednej z grup podmiotów wskazanych w art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (katalog zamknięty). Chodzi tutaj o:
a) najemcę lokalu mieszkalnego,
b) podnajemcę lokalu mieszkalnego,
c) osobę mieszkającą w lokalu mieszkalnym, do którego przysługuje jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu,
d) osobę mieszkającą w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku stanowiącym jej własność,
e) właściciela samodzielnego lokalu mieszkalnego,
f) inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,
g) osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, ale oczekujące na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

Dodatek mieszkaniowy przysługuje wyłącznie na podstawie jednej ze wskazanych wyżej podstaw (art. 2 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ), a skumulowanie się powyższych przesłanek wydaje się niemożliwe. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że np. właściciel samodzielnego lokalu mieszkalnego byłby jednocześnie najemcą swego lokalu albo że osoba zajmująca lokal mieszkalny bez tytułu prawnego byłaby także uprawniona z tytułu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Oceniając, czy wnioskodawca wypełnia przesłankę z art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (tj. czy jest uprawniony z danego stosunku prawnego, np. najmu), należy posiłkować się przepisami regulującymi daną instytucję.

Wprzypadkunajmubędątoart.680i n.k.c. Warto zatem pamiętać, że do nawiązania stosunku najmu wcale nie musi dojść na piśmie (art. 660 k.c.). Jeżeli jednak strony zachowały formę pisemną, wnioskodawca (najemca) powinien dołączyć umowę do wniosku. Jako wnioskodawca-najemca może wystąpić również małżonek osoby, która nawiązała stosunek najmu (i np. figuruje w umowie), a w pewnych sytuacjach nawet jej dzieci czy konkubent (art. 6801 oraz 691 § 1 k.c.).

Warto również podkreślić, że na gruncie tej przesłanki istotne jest pozostawanie w stosunku najmu, niezależnie od miejsca faktycznego przebywania. W zdecydowanej większości przypadków pojęcia te będą z sobą tożsame; nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji, w której najemca będzie faktycznie zamieszkiwał inny lokal. Ewentualne negatywne rozstrzygnięcie będzie wówczas wynikać jednak nie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych , ale z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dotyczącego warunku prowadzenia gospodarstwa domowego w lokalu mieszkalnym, z którym wniosek jest związany.

W podobny sposób należy rozpatrywać wniosek podnajemcy lokalu, przy czym nie ma znaczenia dla rozstrzyganej sprawy administracyjnej postanowienie art. 6882 k.c., zgodnie z którym podnajem wymaga zgody wynajmującego. Kwestia ta w ogóle nie podlega ocenie organu załatwiającego sprawę i nie będzie skutkować wydaniem decyzji negatywnej. Naruszenie art. 6882 k.c. nie powoduje bowiem uznania stosunku najmu za nieistniejący, a jedynie daje prawo wynajmującemu do wypowiedzenia najmu (art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego[11]).

Jeżeli chodzi o kategorię odnoszącą się do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, to należy stwierdzić, że zaliczenie do tej grupy wiąże się z koniecznością spełnienia dwóch wymogów. Po pierwsze, danej osobie musi przysługiwać spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Chodzi tu o ograniczone prawo rzeczowe przewidziane w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych[12].

Na marginesie warto podkreślić, że na gruncie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przedmiotem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu może być nie tylko lokal mieszkalny, ale także lokal o innym przeznaczeniu; ustawodawca nie różnicuje bowiem w tym zakresie praw w zależności od charakteru czy przeznaczenia lokalu. Jednak w kontekście dodatku mieszkaniowego jest niezbędne, żeby omawiane prawo odnosiło się wyłącznie do lokalu mieszkalnego.

Po drugie, osoba taka musi zamieszkiwać w danym lokalu. Wbrew pozorom ocena, kiedy mamy do czynienia z „zamieszkiwaniem”, może budzić pewne kontrowersje w kontekście przewidzianego w polskim systemie prawnym obowiązku meldunkowego (art. 4 i n. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych [13]). Jak się jednak wydaje, zamieszkiwania nie należy łączyć z wypełnieniem obowiązku meldunkowego, ale z miejscem faktycznego przebywania[14]. Organ nie może zatem, analizując kwestię wypełnienia tej przesłanki, poprzestać na ocenie dokumentacji w zakresie ewidencji ludności[15].

Powyższą myśl potwierdzają tezy orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którymi przez zamieszkiwanie należy rozumieć taką sytuację, gdy dana osoba (w tym przypadku posiadacz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu) przebywa w konkretnym mieszkaniu z zamiarem stałego pobytu, to znaczy „gdzie koncentrują się wszystkie jej sprawy osobiste i majątkowe, choćby nawet przez czas dłuższy w lokalu tym nie przebywała z różnych przyczyn życiowych”[16]. Dodatku mieszkaniowego nie pozbawia zatem przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania spowodowana studiami, odbywaniem służby wojskowej czy pobytem w więzieniu[17].

Kolejna z podstaw obejmuje osoby mieszkające w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność. Ukształtowanie tej przesłanki jest podobne do ukształtowania przesłanki wcześniej omówionej. Nie wystarczy zatem sam tytuł własności budynku, w którym lokal się znajduje, niezbędne jest również zamieszkiwanie w położonym w nim lokalu, przy czym przerwy w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania nie stanowią podstawy do oddalenia wniosku.

Swoisty wymóg zamieszkiwania w lokalu, do którego jest zgłaszany wniosek, nie występuje natomiast w kontekście właściciela samodzielnego lokalu mieszkalnego. Brzmienie przepisu wskazuje, że już samo legitymowanie się tytułem własności wystarczy do spełnienia kryterium z art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych . Jak się jednak wydaje, jest to wynik jedynie niezbyt szczęśliwej redakcji omawianego przepisu, zaś kwestia zamieszkiwania – mimo że wyraźnie niewymieniona – powinna być ustalana podobnie jak w sytuacjach omówionych wcześniej.

Wskazując pozostałe osoby uprawnione do dodatku mieszkaniowego, ustawa posługuje się zwrotem „inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszące wydatki związane z jego zajmowaniem”. Kryterium jest tu zatem znacznie rozbudowane, jego zaś oba elementy mają charakter koniunkcyjny. Podstawę tę można rozbić na trzy okoliczności, które muszą zaistnieć łącznie:
1) wnioskodawca musi posiadać tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Tytułem prawnym może być w szczególności umowa użyczenia lokalu mieszkalnego (a nawet jego części[18]);
2) musi on zamieszkiwać dany lokal i ponosić wydatki związane z jego utrzymaniem. Chodzi w szczególności o opłacanie rachunków za energię elektryczną, wodę, gaz, opłaty czynszowe, jak również inne koszty ponoszone po to, żeby utrzymać lokal w stanie niepogorszonym (np. konieczne naprawy);
3) wnioskodawca, nie posiadając tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, zajmuje go, oczekując na przysługujący mu lokal zamienny albo lokal socjalny. W istocie jest tu mowa o dwóch lokalach: lokalu zajmowanym, do którego wnioskodawca nie ma uprawnień, ale który zajmuje, oraz lokalu zamiennym (socjalnym), do którego wnioskodawca ma prawo, ale z jakiegoś powodu go nie zajmuje. Dodatek jest zatem przyznawany w odniesieniu do lokalu zajmowanego bez tytułu oraz może być przyznany i wypłacany tylko do czasu opróżnienia tego lokalu. Trzeba dodać, że prawo do lokalu zamiennego albo socjalnego musi przysługiwać najpóźniej w chwili wydania decyzji o przyznaniu dodatku[19].

Należy także zaznaczyć, że konstrukcja większości przesłanek, zgodnie z którą tytuł prawny do lokalu musi być połączony z faktycznym zamieszkiwaniem (korzystaniem) z lokalu, wynika z istoty dodatku mieszkaniowego. Celem omawianej regulacji nie jest bowiem swoiste odszkodowanie za niewielki metraż lokalu i wysokie opłaty w oderwaniu od kwestii korzystania z niego, ale realizowana przez państwo pomoc uboższym obywatelom w zakresie kosztów utrzymania lokali[20]. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraziło to niezwykle obrazowo stwierdzeniem, że „dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania pustostanu”[21]. 

                                          CZYTAJ DALEJ>>>

Przydatne materiały:
 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.)