Uwzględnienie uwag przyczyną obowiązku ponowienia czynności planistycznych

Jakub H. Szlachetko przedstawił poglądy judykatury nt. uwzględniania uwag do projektu aktu planistycznego a obowiązku ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej: s.u.k.z.p.) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zwanych dalej: m.p.z.p.) jest procesem skomplikowanym.

Jest wiele przyczyn takiego stanu rzeczy. Wśród nich należałoby jednak wymienić konieczność uwzględnienia w projekcie aktu planistycznego – s.u.k.z.p. lub m.p.z.p. - interesów różnorodnych podmiotów. Zarówno podmioty administracji publicznej – poprzez tzw. współdziałanie władzy publicznej, jak i podmioty spoza systemu administracji publicznej – w ramach zjawiska partycypacji społecznej, mogą zgłaszać organom gminy swoje interesy. Służą do tego różne urządzenia prawne, a wśród nich tzw. uwagi.

Proces sporządzania i uchwalania projektów s.u.k.z.p. oraz m.p.z.p. jest ściśle zdeterminowany przez przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Poz. 647). Przepisy ustawy, a w szczególności art. 11 oraz 17, określają sekwencję czynności organów gminy i innych podmiotów biorących udział w procesie. W ich kontekście pojawia się wątpliwość co do tego, kiedy organy gminy, pomimo podjęcia wszystkich czynności określonych we wskazanych regulacjach, mają obowiązek ich ponowienia. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., którego brzmienie jest następujące: „jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian”.

Niewątpliwe więc jest to, że przyczyną obowiązku ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie jest m.in. uwzględnienie uwag składanych przez podmioty spoza systemu administracji publicznej, a w szczególności przez mieszkańców i ich organizacje, w procesie planistycznym. Jest to jednak nazbyt uogólniona teza, którą trzeba uzupełnić i uszczegółowić, gdyż towarzyszy jej szereg niejasności.

Na początku należy rozważyć to, jaki jest zasięg zastosowania obowiązku wyrażonego w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że ponowienie czynności w niezbędnym zakresie z powodu uwzględnienia uwag dotyczy jedynie procesu sporządzania i uchwalania m.p.z.p. Tym samym nie są nim obarczone organy gminy w procesie sporządzania i uchwalania s.u.k.z.p., gdyż w innym przypadku ustawodawca jednoznacznie określiłby to w treści wskazanego przepisu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze względu na wewnętrzny charakter s.u.k.z.p. (w przeciwieństwie do m.p.z.p. nie jest ono aktem prawa miejscowego) wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych. Zmiana projektu studium przez radę gminy w wyniku uwzględnienia uwagi dotyczącej tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11 u.p.z.p. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 150/12, LEX nr 1145831). W związku z powyższym dalsze rozważania będą dotyczyły jedynie obowiązku ponowienia czynności planistycznych z niezbędnym zakresie z powodu uwzględnienia uwag dotyczących projektu m.p.z.p.


Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uwzględnienie uwag wniesionych do projektu m.p.z.p. musi spowodować zmiany w tym projekcie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 795/11, LEX nr 1086202). Co jednak istotne, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, to to, że obowiązek ponowienia czynności w niezbędnym zakresie nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w m.p.z.p. w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem kryterium niezbędności (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., II OSK 1948/10, LEX nr 746855). Tym samym uwzględnienie uwag dotyczących projektu m.p.z.p. zawsze będzie powodowało konieczność zmiany tego projektu, ale już nie zawsze spowoduje obowiązek ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie. Decydujące jest kryterium konieczności/niezbędności, o którym rozstrzyga rada gminy.

W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trzeba mieć na uwadze charakter uwag. Mogą być to „uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt. 13 tej ustawy, tj., bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej”. Jednakże „czym innym jest wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrz czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan” (wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r., I OSK 367/08, LEX nr 511474). Wówczas należałoby dokonać zmian w m.p.z.p., a następnie – działając w trybie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. - ponowić czynności w niezbędnym zakresie.

Kolejną istotną kwestią jest zasięg desygnatów terminu „zakres niezbędny do dokonania tych zmian”, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Należałoby uznać, że nie ma stałego katalogu desygnatów, a ich zasięg zależy od konkretnej sprawy. Ponowieniu może więc ulec wyłożenie nowego projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu, a także faza składania uwag przez podmioty spoza systemu administracji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 795/11, LEX nr 1086202).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628).