Uwagi stanowią formę udziału mieszkańców w miejscowym planowaniu przestrzennym

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdemu mieszkańcowi przysługuje prawo do udziału w miejscowym planowaniu przestrzennym, poprzez składanie uwag do projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej: s.u.k.z.p.) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zwanych dalej: m.p.z.p.) należy do zadań własnych gminy. To organy gminy realizują wskazane kompetencje planistyczne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) poprzez opracowywanie projektów tych aktów, zaś rada gminy przez ich uchwalanie.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Poz. 647) dopuszczają jednak, w procesie realizacji tych kompetencji, udział podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a w tym mieszkańców i ich organizacje. Przewidują one kilka prawnych form udziału mieszkańców i ich organizacji w miejscowym planowaniu przestrzennym, a wśród nich tzw. uwagi.

Prawo do udziału w miejscowym planowaniu przestrzennym, poprzez składanie uwag do projektów s.u.k.z.p. oraz m.p.z.p., przysługuje każdemu. Zgodnie z art. 11 pkt. 11 oraz art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. posiadają je: „osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej”. Uprawnionymi są przede wszystkim, ze względu na umiejscowienie centrum interesów życiowych, mieszkańcy, a także, z powodu przedmiotu działalności, ich organizacje. Są nimi również inne podmioty. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwagi do projektów s.u.k.z.p. oraz m.p.z.p. może składać każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w danym projekcie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 758/07, LEX nr 341365).

Celem prawnych form udziału mieszkańców i ich organizacji w miejscowym planowaniu przestrzennym jest zmniejszenie stopnia dolegliwości i utrudnień wynikających z przyjętych w projekcie ustaleń planistycznych. Ustawodawca po to przyznał wskazanym podmiotom prawo składania uwag, aby organy gminy w toku miejscowego planowania przestrzennego były świadome istniejących interesów i preferencji w społeczeństwie, a także po to, żeby mogły je w projekcie aktu planistycznego uwzględnić (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 758/07, LEX nr 341365).

Co istotne, uwagi nie mają charakteru środków zaskarżenia projektu aktu planistycznego, stanowią jedynie sposób wyrażenia krytycznego stanowiska względem konkretnych ustaleń (wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 45/08, LEX nr 497582). Tym samym nie pełnią one takiej funkcji jak przewidziane w uprzednio obowiązującym stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) zarzuty i protesty.

Prawo do składania uwag do projektów s.u.k.z.p. oraz m.p.z.p. nie zostało obwarowane żadnymi dodatkowymi przesłankami. Uwagi może składać każdy, kto kwestionuje przyjęte ustalenia bez konieczności wykazywania swojego interesu (wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 45/08, LEX nr 497582). Z uwagami może wystąpić zarówno podmiot mający w tym interes prawny, jak i podmiot kierujący się interesem faktycznym – pozbawionym prawnej ochrony.

Uwagi mają charakter względnie skuteczny. Oznacza to, że organy gminy mają wyłącznie obowiązek zapoznawania się z ich treścią, ale nie muszą ich wprowadzać do projektów przygotowywanych aktów. Wprawdzie, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, uwagi do projektów aktów planistycznych wnoszone są nie po to, aby osiągnąć efekt w postaci odpowiedzi na nie, ale po to, aby przy ich pomocy zmodyfikować przygotowywany akt (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2010 r., II SA/Kr 283/10, LEX nr 674218), to jednak jego ewentualna modyfikacja jest zależna jedynie od organów gminy.@page_break@

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prawo do składania uwag byłoby prawem iluzorycznym bez gwarancji zapoznania się przez społeczeństwo w określonym terminie z treścią projektów s.u.k.z.p. oraz m.p.z.p. Stąd też obowiązek wyłożenia tych projektów do publicznego wglądu powinien być zrealizowany zgodnie z przepisami u.p.z.p. Naruszenie tych przepisów, w tym poprzez wyłożenie projektu na okres krótszy niż wskazany w ustawie, stanowi istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwalonego aktu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 32/13, LEX nr 1145800).

Uwagi do projektów s.u.k.z.p. oraz m.p.z.p. mogą być składane w terminach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 11 pkt. 11 u.p.z.p. termin ten wyznacza się w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu s.u.k.z.p. do publicznego wglądu, przy czym nie może być on krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia, zaś według art. 17 pkt. 11 u.p.z.p. termin do składania uwag dotyczących projektu m.p.z.p., określony w analogicznym ogłoszeniu, nie może być krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia. Zachowanie wskazanych terminów jest istotne dla skuteczności złożonych uwag. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przekroczenie terminu do składania uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma obowiązku rozpoznania takich uwag, a ponadto nie ma obowiązku przedkładania ich radzie gminy (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r., II OSK 1794/06, LEX nr 334313). Co podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, nierozpatrzenie spóźnionych uwag przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz nieprzedłożenie ich radzie gminy, nie stanowi naruszenia przepisów u.p.z.p. (wyrok WSA w Opolu z dnia 9 października 2013 r., II SA/Op 301/13). Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 58, dotyczący przywracania uchybionych terminów procesowych, nie mają zastosowania w miejscowym planowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r., II OSK 1794/06, LEX nr 334313).

Przepisy u.p.z.p. nie zastrzegają żadnej formy rozpatrzenia uwag składanych do projektów aktów planistycznych.

W istocie nie ma prawnego znaczenia jak zostanie nazwane pismo, w którym rozpatrzono uwagi. Ważne jest to, że organ gminy zajmie wobec zgłoszonych uwag konkretne stanowisko (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Ol 641/11, LEX nr 1152981). Według jednego stanowiska, prawną formą rozstrzygnięcia o uwagach jest zawiadomienie, a więc czynność materialno-techniczna kończąca postępowanie w sprawie skarg i wniosków, zaś zgodnie z innym prawną formą takiego rozstrzygnięcia jest niezaskarżalne i niepodlegające uzasadnieniu zarządzenie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., II SA/Kr 29/07, LEX nr 497586).

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek, za art. 17 pkt. 12 u.p.z.p., rozpatrywania uwag składanych do projektów m.p.z.p. w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Jak stanowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie sposób zgodzić się z tezą jakoby termin ten miał charakter zawity. W ocenie sądu termin ten ma bowiem, podobnie jak zdecydowana większość terminów określanych przez ustawodawcę dla organów władzy publicznej, charakter wyłącznie instrukcyjny. Tym samym jego naruszenie nie powoduje żadnych skutków prawnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2010 r., II SA/Po 80/10, LEX nr 754533). Jednocześnie należy podkreślić, że brakuje analogicznej regulacji dotyczącej terminu rozpatrywania uwag składanych do projektów s.u.k.z.p.

Zgodnie z art. 11 pkt. 12 oraz art. 17 pkt. 14 u.p.z.p. - a treść tych regulacji jest jednakowa – wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt aktu planistycznego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmuje jedynie listę nieuwzględnionych uwag. Tym samym nie ma on obowiązku przedstawiania radzie gminy listy uwag uwzględnionych. Praktyka samorządowa pokazuje jednak, że niekiedy również lista uwag uwzględnionych jest przedkładana. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przedstawienie wykazu zarówno uwag nieuwzględnionych, jak i uwzględnionych, jest jedynie szerszą formą prezentacji i nie narusza wymogu ustawy przewidzianego we wskazanych regulacjach (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Bd 166/12, LEX nr 1217254).

Rozpatrzenie uwag przez radę gminy powinno być czynnością odrębną uchwalenia aktu planistycznego i poprzedzającą jego uchwalenie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2001 r., II SA/Ol 641/11, LEX nr 1152981). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jednoczesne uchwalenie aktu planistycznego i rozstrzygnięcie o rozpatrzeniu uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu. Nie można bowiem wykluczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia będzie więcej niż jedna uwaga. Może więc dojść do sytuacji, w której rada gminy zamierza jedną lub kilka uwag uwzględnić, pozostałych zaś nie uwzględniać.

Ponadto należy mieć na względzie, że jednoczesne (w jednym głosowaniu) ustosunkowanie się do przedstawionych uwag i podjęcie uchwały mogłoby prowadzić do merytorycznych sprzeczności (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 150/12, LEX nr 1145831). Rozstrzygnięcie rady gminy co do nieuwzględnionych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności każdej uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/Ol 641/11, LEX nr 1152981). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie sposób uznać, że samo jedynie przegłosowanie projektu aktu planistycznego oznacza jednocześnie dorozumiane dokonanie oceny uwag jako bezzasadnych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r., II SA/Wr 678/08, LEX nr 707470).

Zgodnie z art. 7 u.p.z.p. rozstrzygnięcie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o nieuwzględnieniu uwag dotyczących s.u.k.z.p. lub m.p.z.p. nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uwaga nie jest środkiem prawnym służącym do ochrony interesu prawnego jednostki. Stąd też rozstrzygnięcie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie rodzi po stronie jednostki uprawnienia procesowego do jego zaskarżenia w administracyjnym toku instancyjnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., II SA/Kr 29/07, LEX nr 497586). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie takie może stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny jedynie w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie s.u.k.z.p. lub m.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 2891/13, LEX nr 1405137).