W artykule Autor stawia tezę, że rozwój samorządu terytorialnego zmierza w dwóch odmiennych kierunkach. Podstawą narastania tych dysproporcji są różne źródła dochodów. W jednej grupie dominują dochody własne, w drugiej natomiast dotacje i subwencje z budżetu państwa. Rosnącą samodzielność ekonomiczną szczególnie wyraźnie widać w miastach na prawach powiatów oraz w gminach miejskich. Z kolei w gminach wiejskich oraz w powiatach ziemskich dominuje postępujący interwencjonizm państwowy. Stąd też Autor proponuje wprowadzenie realistycznych rozwiązań ustrojowych typu konsolida-cyjnego mogących zwiększyć potencjał finansowy samorządu ziemskiego, a więc prowadzących do podobnych skutków, jakie dałoby praktycznie nierealne połączenie powiatu ziemskiego oraz gmin wiejskich w jedną formę prawno-organizacyjną samorządu, na wzór miast na prawach powiatu.
Najnowsza historia samorządu terytorialnego została zapoczątkowana w Polsce powołaniem gmin w 1990 r. W 1998 r. prze-prowadzono pierwszą reformę systemu, w wyniku której od 1.01.1999 r. zaczęły funkcjonować cztery różne formy prawno-ekonomiczne samorządów. Utworzono wówczas samorządowo-rządowe województwa oraz samorządowe powiaty, a 65 największych ośrodków miejskich uzyskało status miast na prawach powiatów. Najmniej zmian nastąpiło w gminach. W miarę upływu lat w ramach tych form, a także pomiędzy nimi, zaczęły narastać coraz większe różnice. Różnice pomiędzy hierarchicznie niepodporządkowanymi formami samorządów można uznać nawet za pozytywną cechę całego systemu. Jeśli jednak różnice te narastają w obrębie tej samej formy, np. wśród gmin lub powiatów, to nasuwa się przypuszczenie, że ich rozwój zmierza jednak w odmiennych kierunkach i to nawet ustrojowych. W praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Szczególnie wyraźnie proces ten nasilił się po zmianach ustawowych obowiązujących od 1.01.2004 r. Nie jest to jednak wyłączna przyczyna narastających dysproporcji, ale także efekt zróżnicowania wewnętrznych (endogennych) warunków, w których działają jednostki samorządu terytorialnego.
1. Cel badań i hipoteza
Od wprowadzenia tych ostatnich zmian upłynął już dostatecznie długi okres, aby można było dokonać oceny ekonomicznych skutków tej reformy. Celem badań była więc ocena relacji między dochodami własnymi a dochodami ogółem uzyskiwanymi przez wybrane formy samorządu terytorialnego. W jednej grupie znalazły się miasta na prawach powiatów oraz gminy miej-skie, w drugiej natomiast – powiaty ziemskie oraz gminy wiejskie.
W trakcie konstruowania koncepcji pracy przyjąłem hipotezę badawczą. Rozwój samorządów terytorialnych zmierza w dwóch fundamentalnie odmiennych kierunkach. Podstawą narastania tych dysproporcji są różne źródła dochodów. W jednej grupie dominują dochody własne, natomiast w drugiej dotacje i subwencje z budżetu państwa. Rosnącą samodzielność ekonomiczną szczególnie wyraźnie widać w miastach na prawach powiatów oraz w gminach miejskich. Z kolei w gminach wiejskich oraz w powiatach ziemskich dominuje postępujący interwencjonizm państwowy. Jeśli ten fakt zostanie potwierdzony w badaniach, to wnioski powinny prowadzić jednak do ustrojowego zbliżenia jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, a nie do kontynuowania odmiennych dróg rozwojowych.@page_break@
Podstawowym problemem prezentowanych badań jest więc proces decentralizacji państwa, który przy instytucjonalnym wykorzystaniu samorządu terytorialnego jest w Polsce realizowany dwiema odmiennymi drogami. Tam, gdzie w budżetach jednostek samorządowych decydujące znaczenie uzyskują dochody własne, mowa o dominacji pośredniej (liberalnej) aktyw-ności ekonomicznej państwa. Konsekwencją tej drogi jest wzrost samodzielności prawnej i ekonomicznej przedstawicieli społeczności lokalnej lub regionalnej. Z kolei tam, gdzie w budżetach dominują dotacje i subwencje, również występuje decen-tralizacja, ale odbywa się ona na podstawie bezpośrednich (etatystycznych) form aktywności ekonomicznej państwa. Ta droga ogranicza jednak samodzielność ekonomiczną władz samorządowych. Możliwość wyboru różnych kombinacji między obiema formami aktywności ekonomicznej państwa w obrębie jednej instytucji, jaką jest samorząd terytorialny, jest doskona-łym narzędziem stopniowania tempa przemian. Jednocześnie jednak stwarza niebezpieczeństwo nadmiernego pogłębiania dysproporcji między postawami i oczekiwaniami społecznymi.
2. Ogólna charakterystyka decentralizacji samorządu terytorialnego
Procesy decentralizacji państwa – w formie samodzielności ekonomicznej samorządu terytorialnego – początkowo zostały wprowadzone wyłącznie na szczeblu gminnym. Taki stan obowiązywał niemal przez całą ostatnią dekadę XX w. Od 1999 r. pierwsze elementy samodzielności ekonomicznej pojawiły się również na szczeblu województwa i dodatkowo na poziomie utworzonych wówczas powiatów. Było to bezpośrednio związane z rozwojem samorządności regionalnej, a także próbą jej lokalnego rozszerzenia na poziomie wyższym od gminy. Podstawą rosnącej samodzielności ekonomicznej były reformy władz publicznych i układu terytorialnego. Jednym z najważniejszych celów reformy w 1998 r. było przyspieszenie procesów decen-tralizacji gospodarki i całego państwa. Danuta Stawasz podaje, że z analiz uzasadniających konieczność wprowadzenia reformy administracji publicznej w Polsce od 1.01.1999 r. wynikają m.in. następujące jej cele[2]:
– przeniesienie wielu zadań i kompetencji z poziomu władzy centralnej do województw, powiatów i gmin;
– zmiana systemu gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne poprzez odejście od zasady silnej centralizacji finansów publicznych,
– budowa demokratycznych instytucji społeczeństwa obywatelskiego, czyli wprowadzenie do władz województw, powiatów i gmin reprezentantów społeczności regionalnych i lokalnych na podstawie demokratycznych wyborów.
Całość tworzy więc wyraźny obraz postępującej decentralizacji państwa. Wynika też z tego, że doświadczenia z pierwszych lat funkcjonowania samorządu terytorialnego musiały być na tyle obiecujące, że od 1.01.1999 r. pojawiły się również samo-rząd powiatowy i samorząd województwa. Do końca 2003 r. funkcjonowały one jednak przy bardzo mocno ograniczonej samodzielności ekonomicznej, a co za tym idzie, realizowały głównie zadania zlecone przez władze centralne. Od 1.01.2004 r. nastąpiło jednak istotne przesunięcie akcentów w procesie decentralizacji władzy publicznej. W wyniku wprowadzonych wówczas zmian ustawowych wystąpił niemal skokowy wzrost dochodów własnych w samorządach terytorialnych. W 2004 r. relacja dochodów własnych do dochodów ogółem w budżetach jednostek samorządu terytorialnego – wcześniej ustabilizowa-na na poziomie ok. 41–42% – wynosiła już ponad 50%, a więc była większa od poziomu z 2003 r. i lat poprzednich o ok. 8 punktów procentowych[3].
Taka zmiana oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego swoją działalność w coraz większym stopniu opierały na decy-zjach własnych. Maleje więc bezpośrednia (etatystyczna) aktywność państwa, natomiast zwiększa się oddziaływanie o charakterze pośrednim (liberalnym). Ten przeciętny obraz wszystkich jednostek samorządowych może jednak wprowadzać w błąd. Stąd celowa wydaje się bardziej szczegółowa analiza poziomu oraz charakteru decentralizacji państwa od 2004 r.@page_break@
3. Udział dochodów własnych w dochodach ogółem samorządu terytorialnego
Podstawą niezależności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność finansowa. Konstytucja RP gwarantuje samorządom udział w dochodach publicznych na poziomie odpowiednim do przypadających im zadań. Wszel-kie zmiany w zakresie przypisanych im kompetencji i obowiązków powinny następować ze stosownymi korektami w podziale dochodów publicznych. Źródła dochodów samorządu terytorialnego w sposób szczegółowy wyznaczają ustawy. W Polsce przyjęto więc regułę ustawowego, a nie konstytucyjnego, ich określania. Istotną rolę niezależności oraz samodzielności finansowej samorządu terytorialnego przedstawiono również w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, gdzie podano cały katalog podstawowych, wzorcowych zasad, według których należy kształtować system gospodarki finansowej społeczności lokalnych[4].
Współczesne standardy europejskie, które nie tylko respektujemy, ale realizujemy z powodzeniem w praktyce, przewidują więc istotną rolę samodzielności finansowej lub, szerzej mówiąc, samodzielności ekonomicznej samorządu terytorialnego. Owa samodzielność może być – a nawet jest realizowana – dwiema odmiennymi drogami. W procesie decentralizacji państwa można przypisywać kolejne zadania do zakresu obowiązków samorządu terytorialnego i wraz z nimi przekazywać odpowiednią pulę środków z budżetu państwa. Ta metoda jest określana jako bezpośrednie (etatystyczne) oddziaływanie państwa. W ten sposób tylko pozornie rośnie samodzielność lokalnych struktur władzy. Samorząd jest kojarzony z kolejnym ogniwem centralnej władzy państwowej, którego rola polega na wykonaniu tylko określonego zadania. W budżetach samorządów środki te są ujawniane jako dotacje i subwencje.
W istocie pełną więc samodzielność ekonomiczną, którą ograniczają jedynie przepisy prawa, umożliwiają dochody własne. Ich źródłem są udziały w podatkach PIT i CIT, wpływy z podatku rolnego, leśnego, od nieruchomości, od środków transportowych, a także z karty podatkowej, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych, z opłaty skarbowej, eksploatacyjnej, targowej oraz z dochodów z majątków, np. najmu i dzierżawy. Państwo tworzy więc jedynie ramy prawne, które stanowią źródło powstawania ważnej części dochodów ogółem w budżetach, a mianowicie dochody własne. Są one przeznaczane na zaspokojenie lokalnych oraz regionalnych potrzeb i oczekiwań mieszkańców.
Już samo zestawienie i ogólnie krótkie scharakteryzowanie dwóch całkowicie odmiennych źródeł dochodów w budżetach jednostek samorządu terytorialnego pozwala zorientować się w konsekwencjach wynikających z takiej konstrukcji budżetów. Ostatnie zmiany pod tym względem wprowadzono w Polsce 1.01.2004 r. Z danych przedstawionych w tabeli 1 wynika, że najbardziej zbliżone do przeciętnych warunków w samorządzie terytorialnym Polsce, pod względem udziału dochodów wła-snych w strukturze dochodów ogółem, są gminy miejsko-wiejskie. Relacje te kształtują się niemal na identycznym poziomie ze średnią krajową i wynoszą po ok. 50%.
Jednak z danych przedstawionych w tabeli 1 wynikają również inne wnioski. Gminy miejskie, a szczególnie miasta na pra-wach powiatów, charakteryzują się przeciętnie znacznie wyższym udziałem dochodów własnych. Poziom ten wzrósł od 2004 r. do ponad 60% i średnio, w całym badanym okresie lat 2004–2009, w miastach na prawach powiatu dochodzi nawet prawie do 66% dochodów ogółem. Równie wysoki jest ten udział w gminach miejskich, gdzie osiąga poziom 63%.
Na przeciwległym biegunie pod tym względem są natomiast gminy wiejskie oraz powiaty ziemskie. W powiatach ziemskich w 2004 r. wzrost udziału dochodów własnych, w stosunku do roku poprzedniego, był wprawdzie dość znaczny (o 13,7%), ale uzyskano to w stosunku do bardzo niskiego poziomu w 2003 r. (10,4%). W konsekwencji – w całym badanym okresie – przeciętnie samodzielność ekonomiczną powiatów ziemskich można oszacować na ok. 28,5%. W gminach wiejskich poziom ten jest nieco większy, ale i tak kształtuje się znacznie poniżej średniej dla samorządu terytorialnego w Polsce. W stosunku do miast na prawach powiatów różnica ta wynosi nawet ok. 27%.@page_break@
Z przedstawionych badań wynika, że zmiany ustawowe wprowadzone 1.01.2004 r. istotnie zwiększyły stopień samodzielności ekonomicznej samorządu terytorialnego. W większości przykładów było to utrwalenie z tendencją powiększenia istniejących już wcześniej dysproporcji pod tym względem. Najbardziej uprzywilejowaną formą prawno-ekonomiczną, pod względem samodzielności ekonomicznej – szczególnie od 2004 r. – są w Polsce miasta na prawach powiatów. Na bardzo zbliżonym poziomie funkcjonują również gminy miejskie. W całkowicie odmiennym kierunku rozwijają się natomiast gminy wiejskie oraz powiaty ziemskie. Zamiast pośredniej aktywności państwa jest tu wyraźnie widoczna dominacja bezpośrednich form oddzia-ływania na lokalną społeczność. Ten dualizm rozwojowy musi mieć niewątpliwie wpływ na kierunki rozwoju samorządów.
4. Możliwości połączenia powiatów ziemskich oraz gmin wiejskich
Z przedstawionych badań wynika, że jednostki samorządu terytorialnego nie tylko dotychczas, ale także w dającej się przewi-dzieć przyszłości, będą się rozwijały w całkowicie odmiennych kierunkach. Czynnikiem pogłębiającym te dysproporcje będzie poziom ich samodzielności ekonomicznej. Z pewnym uproszczeniem można przyjąć, że w miastach na prawach powiatów oraz w gminach miejskich około 2/3 aktywności władz samorządowych ma swoje ekonomiczne źródło w dochodach własnych, natomiast ok. 1/3 pochodzi z dotacji i subwencji. W powiatach ziemskich oraz gminach wiejskich relacje te ulegają niemal odwróceniu. Wiadomo, że przyczyną zwiększonej bezpośredniej aktywności ekonomicznej państwa, w tej drugiej grupie samorządów, jest przeświadczenie o tym, że naturalne (endogenne) dysproporcje między nimi należy łagodzić właśnie w ten sposób.
W Polsce funkcjonuje przeświadczenie o tym, że w samorządzie terytorialnym istnieją ograniczone możliwości wygenerowania dochodów własnych, które zaspokoiłyby zbiorowe oczekiwania i potrzeby lokalnych społeczności. To jest najważniejszy argument utrzymujący wysoki udział dotacji i subwencji, szczególnie w gminach wiejskich i powiatach ziemskich. Wybór tego wariantu ma jednak określone konsekwencje, które polegają na tym, że rozwój samorządów już ewoluuje w dwóch odmien-nych kierunkach: pierwszy oznacza, że wraz z postępującą samodzielnością ekonomiczną następuje społeczne, gospodarcze i kulturowe aktywizowanie lokalnych i regionalnych środowisk, oraz drugi oznacza rosnące oczekiwania na wsparcie ze-wnętrzne i bardziej aktywną rolę państwa w zaspokojeniu lokalnych potrzeb i aspiracji. Ten kierunek wiąże się niewątpliwie z rozbudową postaw roszczeniowych wobec państwa, które zastępują lokalną aktywność, coraz bardziej charakterystyczną w pierwszym wariancie.
Rozwój samorządu terytorialnego przyjmuje tym samym dwa istotnie różniące się modele. W pierwszym mamy do czynienia z wyraźnie postępującym procesem decentralizacji realnej władzy. Podstawą tej władzy są relatywnie wysokie dochody własne w budżetach samorządów. Wśród lokalnych społeczności tworzy się tym samym stopniowo postępujący proces wzrostu odpowiedzialności za rozwój gospodarczy i szerzej – również cywilizacyjny. Odpowiedzialność ta poparta realnymi dochodami – w dłuższej perspektywie – tworzy model, w którym państwo, wykorzystując dominację pośrednich instrumentów aktywności ekonomicznej, wpływa na lokalny i regionalny wzrost oraz rozwój gospodarczy. W ten sposób rośnie też rola demokratycznie wybranych organów przedstawicielskich. Szczególnie uprzywilejowane pod tym względem są miasta na prawach powiatów, ale także gminy miejskie. Model ten wkomponowuje się w liberalny system rynkowy. Takie połączenie z pewnością przyczynia się do uaktywnienia wewnętrznych (endogennych) uwarunkowań wzrostu gospodarczego, a w konsekwencji staje się jednym z głównych czynników lokalnego i regionalnego rozwoju.
Przyjęty w Polsce model samorządu terytorialnego uwzględnia również drugi wariant, w którym samodzielność ekonomiczna nie tylko nie rośnie, ale nawet względnie maleje.
Dzieje się tak dlatego, że w miastach na prawach powiatu już występował najwyższy poziom samodzielności ekonomicznej, a wraz z ostatnią reformą w 2004 r. wprowadzono tam jeszcze większy wzrost realnej władzy samorządowej. W tym samym okresie w gminach wiejskich praktycznie nie odnotowano żadnych zmian, a w powiatach ziemskich udział dochodów własnych nadal jest najniższy wśród wszystkich samorządów. Jeśli więc w grupie samorządów o wysokim poziomie dochodów własnych następuje dalszy wzrost tych dochodów, a w grupie o niskich dochodach zmiany są nieistotne, to w tej drugiej grupie następuje względne obniżenie samodzielności ekonomicznej. Proces ten obniża lokalną aktywność gospodarczą, a jednocześnie uruchamia postawy roszczeniowe wobec państwa.@page_break@
Nie ma tym samym warunków do powstawania lokalnych inicjatyw gospodarczych, które stanowiłyby podstawę rozwoju gospodarczego. Państwo przyjmuje na siebie obowiązek znacznego wspierania budżetów dotacjami i subwencjami i w ten sposób dominującym instrumentem ewentualnego wzrostu gospodarczego stają się tam bezpośrednie instrumenty aktywności ekonomicznej państwa.
Takie wnioski są efektem badań, z których wynika, że wśród jednostek samorządu terytorialnego kształtuje się swoisty dualizm rozwojowy. Z jednej strony są względnie bogate miasta, a istniejący tam potencjał ekonomiczny pozwala na korzystny rozwój lokalnej samorządności. Rozwój ten opiera się bowiem na wysokich oraz rosnących dochodach własnych. Na przeciwległym biegunie są natomiast usytuowane gminy wiejskie oraz powiaty ziemskie, w których lokalny potencjał ekonomiczny jest na tyle skromny, że wymaga znacznego wsparcia z budżetu państwa. Jeśli istniejące obecnie rozwiązania prawne będą utrzymywane przez kolejne lata, to pomiędzy tak zróżnicowanymi jednostkami samorządowymi może dochodzić nawet do utrwalenia się odmiennych form ustrojowych.
Z jednej strony jest to bowiem postępujący proces realnej decentralizacji państwa oraz inspirowany tym wzrost lokalnej samorządności, który w dłuższej perspektywie z pewnością będzie owocował inicjatywami wspierającymi lokalny rozwój i to nie tylko gospodarczy, ale również kulturowy i cywilizacyjny. Ten kierunek już jest widoczny w miastach, szczególnie tych na prawach powiatów, w których podstawę lokalnego rozwoju stanowi autentyczny samorząd, który ma wsparcie w rodzimej bazie gospodarczej. Z kolei faktyczne ograniczanie realnej samorządności, powodowane brakiem możliwości zwiększania dochodów własnych w samorządach położonych w gorszych warunkach – tak charakterystyczne dla większości gmin wiej-skich oraz powiatów ziemskich – już obecnie wywołuje odmienne postawy. Tam w społecznościach lokalnych rosną oczeki-wania na wsparcie zewnętrzne, tłumiąc jednocześnie inicjatywy twórcze, które nie znajdują dostatecznego wsparcia w lokal-nych zasobach materialnych. Jeśli nie nastąpią tu żadne zmiany, to w perspektywie upływu kolejnych lat proces ten nie tylko wywoła trwale dominujące tam postawy roszczeniowe, ale może spowodować też trwałą eskalację takich zachowań. Nie są to więc wyłącznie techniczne różnice w metodach zarządzania państwem, ale są to niemal całkowicie odmienne podejścia sprawowania władzy samorządowej.
Tak opisany faktycznie dualny system ekonomiczno-finansowy w jednostkach samorządu terytorialnego prowadzi do pogłę-biania się lokalnych dysproporcji. Utrzymywanie w perspektywie kolejnych lat takiego systemu bez zmian – w efekcie postępujących procesów kumulacji – może doprowadzić do jeszcze bardziej wyraźnej dychotomii w rozwoju między jednostkami. Rolą państwa jest więc wychodzenie naprzeciw takim wyzwaniom. Nie może to być jednak wyłącznie mechaniczne zwiększanie bezpośredniej pomocy na terenach opóźnionych, bo takie działanie będzie jedynie pogłębiać istniejący już dualizm funkcjonowania lokalnych postaw i oczekiwań.
W Polsce od 1.01.1999 r. pojawił się w istocie czwarty typ samorządów, a mianowicie miasta na prawach powiatów, które łączą uprawnienia gmin i powiatów. W ten sposób nastąpiła koncentracja realnej władzy, która dysponuje najwyższym pozio-mem dochodów własnych spośród wszystkich form samorządu terytorialnego. Dochody te w formie wydatków budżetowych są przeznaczane na różne cele. Nie można więc powiedzieć, że służą one jedynie wzrostowi gospodarczemu. W miarę upływu lat, na drodze kumulacji i to raczej w sposób pośredni, tworzą się tam również warunki sprzyjające bardziej ogólnemu rozwojowi kulturowemu oraz cywilizacyjnemu. Na rozwój miasta i regionu składają się nie tylko kwestie materialne, ale z drugiej strony nie można też wykluczyć ich znaczącego wpływu na rozwój w ogóle, a o tym mogą decydować właśnie dochody własne miast na prawach powiatów. Ich wysoki i rosnący udział dodatkowo stymuluje tworzenie aktywnych postaw w środowiskach lokalnych i to nie tylko w inicjatywach gospodarczych, ale również kulturalnych lub społecznych.
W tej sytuacji godny rozważenia może wydawać się projekt połączenia gmin i powiatów ziemskich w jedną strukturę organiza-cyjną na wzór miast na prawach powiatów. Propozycja ta może wydawać się szczególnie interesująca dla wszystkich jedno-stek samorządowych, które realnie dysponują raczej skromną władzą, a więc o niskich dochodach własnych w budżetach. Jest zatem skierowana do powiatów ziemskich i położonych na obszarze ich działania gmin wiejskich, ale także może doty-czyć gmin miejsko-wiejskich oraz miejskich. Mamy tu obecnie do czynienia z rozproszeniem realnej władzy, która wynika nie tylko z niskiego poziomu dochodów własnych, ale również z konieczności dzielenia się wpływami powiatów z hierarchicznie niepodporządkowanymi gminami.@page_break@
W polskich realiach często występuje też konkurencja między władzą powiatową i gminną. Jeśli dodatkowo wywodzą się one z odmiennych orientacji politycznych, to brak porozumienia między nimi jest niemal pewny. W efekcie następuje dekoncentra-cja i tak niewielkiego już potencjału ekonomicznego, co z pewnością nie prowadzi do poprawy racjonalności działania. Ażeby przeciwdziałać tym negatywnym procesom, można dotychczasowe siedziby powiatów przekształcić w ośrodki dysponujące bardziej realną władzą wynikającą z połączenia dochodów powiatów i gmin. Przy dynamicznie rozwijającej się komunikacji samochodowej i elektronicznej nie ma konieczności utrzymywania ośrodków władzy gminnej w odległości mniejszej niż 20–30 km od miejsca zamieszkania, stąd warto rozpatrzyć taką właśnie sugestię ustrojową, która realnie zwiększyłaby zakres władzy lokalnej. Stosunkowo łatwo można tu wykorzystać dobre doświadczenia i wzorce z miast na prawach powiatów. Zwiększając w ten sposób zakres lokalnej władzy – poprzez jej koncentrację – chociaż częściowo zmniejszy się postępującą dychotomię między rozwojem miast na prawach powiatów a pozostałymi jednostkami samorządowymi.
Połączenie powiatów z położonymi na ich terenie gminami nie zlikwiduje jednak skutków upośledzenia ich lokalizacji. Te niekorzystne warunki należałoby poprawiać głównie poprzez wzrost udziału budżetów lokalnych w dochodach z podatków PIT i CIT, natomiast dotacje i subwencje z budżetu państwa pełniłyby tu jedynie funkcję uzupełniającą. Stworzenie mechanizmu, w którym skuteczność zabiegów władz lokalnych o rozwój gospodarczy przynosi realny wzrost dochodów własnych, jest najbardziej efektywnym instrumentem pośredniej aktywności ekonomicznej państwa. Na tym polega też aktywna rola władzy samorządowej, która wspiera, ale także inicjuje lokalny rozwój gospodarczy, a ogranicza ekspansję postaw roszczeniowych. To jest też kierunek wzrostu pośredniej aktywności ekonomicznej państwa, w którym wykorzystuje się naturalną przewagę miast nad obszarami wiejskimi w rozwoju gospodarczym. Wieś z kolei nie jest pozbawiona udziału w tym procesie poprzez własnych przedstawicieli w lokalnym samorządzie. Ten kierunek zmian jest też konsekwencją postępującej decentralizacji państwa.
Przedstawiona propozycja jest rozwiązaniem, które zmniejsza dysproporcje ustrojowe w łonie samorządów terytorialnych. Być może – z tego punktu widzenia – jest to rozwiązanie bardzo racjonalne. Z drugiej jednak strony należy zdawać sobie sprawę z tego, że realizacja tej koncepcji prowadziłaby do dewastacji ustroju politycznego państwa – jest zbyt kosztowna, a przez to nierealna. Obecnie znamy też rozwiązania, które zmierzają w podobnym kierunku, ale przy wykorzystaniu mniej radykalnych decyzji. Można tu zaliczyć przede wszystkim propozycję konsolidacji zarządzania w samorządzie terytorialnym. Wśród propo-nowanych rozwiązań o charakterze ustrojowym, które hamują narastanie przedstawionych w artykule problemów na szczeblu lokalnym, jest m.in. kwestia jednomandatowych okręgów wyborczych, a także zmiana relacji między wójtem (burmistrzem i prezydentem) a radą gminy. Szczególnie interesującym rozwiązaniem wydaje się też być zasada, że powiat, to nie tylko wspólnota samorządowa mieszkańców, ale także związek gmin składowych. W związku z tym do rady powiatu można z mocy prawa wprowadzić wszystkich wójtów i burmistrzów gmin składowych[5]. W ten sposób rada gminy staje się miejscem dyskusji i podejmowania wspólnych decyzji dla całego powiatu, a nie miejscem konkurowania o wpływy. Takie rozwiązanie – szczególnie w biednych gminach wiejskich – jest szansą nie tylko na konsolidację zarządzania, ale sprzyja też koncentracji szczupłych zwykle środków.
Poszukiwanie pozytywnych rozwiązań w relacjach między modelem funkcjonowania samorządu terytorialnego a ich rozwojem gospodarczym jest szczególnie ważne z tego powodu, że dotychczas obowiązujący system sprzyja pogłębianiu istniejących już dysproporcji. Problem koncentracji i samodzielności władzy na poziomie lokalnym ma więc również swój wymiar regional-ny. I to jest ważna przyczyna, która dodatkowo skłania właśnie ku wykorzystaniu zaprezentowanych propozycji. Całość mieści się w ogólnym problemie decentralizacji państwa, który – jak pisze Michał Kulesza – „(...) przestaje być jedynie (...) aktem dobrej woli oświeconej władzy centralnej, lecz staje się koniecznym, cywilizacyjnym warunkiem właściwego zarządzania sprawami publicznymi (...)”[6]. Proces decentralizacji aktywności ekonomicznej państwa zwykle ma charakter ewolucyjny i polega na stopniowym przekazywaniu funkcji samorządom. Technicznie jest on jednak zawsze uwarunkowany decentralizacją finansów publicznych. Pierwszy etap może polegać na wzroście roli bezpośrednich instrumentów aktywności ekonomicznej państwa. Jednostki samorządu terytorialnego otrzymują wówczas do dyspozycji określone środki, ale niezwiązane z dochodowością własną jednostek samorządu terytorialnego, tylko z atrakcyjnością (wielkością) projektu (celu), który zamierzają zrealizować. Kolejnym etapem postępującej decentralizacji może być przejście do pośredniej formy aktywności ekonomicznej państwa, w którym samorządy uzyskują możliwość pozyskiwania dochodów własnych z miejscowych źródeł w formie podatków lokalnych lub udziału w podatkach powstających na terenie funkcjonowania samorządu. Sposób realizacji tych zadań, a dokładniej skalę i zakres zaspokojenia potrzeb mieszkańców, pozostawia się już lokalnym decyzjom władz samorządowych.
Przypisy:
[1] Artykuł stanowi fragment projektu badawczego realizowanego w Katedrze Makroekonomii na Wydziale Nauk Ekonomicz-nych Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie w ramach badań statutowych Ekonomiczne i kulturowe aspekty rozwoju regionalnego.
[2] D. Stawasz (red.), Ekonomiczno-organizacyjne uwarunkowania rozwoju regionu-teoria i praktyka, Łódź 2004, s. 18.
[3] J. Heller, Dochody samorządów terytorialnych w Polsce – ujęcie makroekonomiczne i przesłanki ustrojowe, „Samorząd Terytorialny” 2008/5, s. 34.
[4] A.J. Kozłowski, I.Z. Czaplicka-Kozłowska, Samorząd terytorialny w systemie zarządzania państwem, Olsztyn 2010, s. 96–97.
[5] M. Kulesza, Konsolidacja zarządzania w samorządzie – wybrane zagadnienia. Uwagi do dyskusji, „Samorząd Terytorialny” 2006/7–8, s. 1–13. Warto zauważyć, że także w projekcie ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie teryto-rialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw (przygotowanym w kancelarii Prezy-denta RP w ramach Forum Debaty Publicznej) zawarto koncepcję dotyczącą takiej współpracy; w szczególności zob. rozdz. 11 – Konwent powiatowy oraz rozdz. 12 – Współpraca terytorialna w samorządzie lokalnym (tu mowa o tzw. zespołach miej-skich lub zespołach gmin wiejskich). Zob. www.prezydent.pl/dialog/fdp/samorzad-terytorialny-
[6] M. Kulesza, Państwo–Obywatel–Samorząd, „Samorząd Terytorialny” 2007/9, s. 11.