Bardzo ważne jest, aby wszystkie sprawozdania związane z wykonaniem procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowaniem były terminowo przekazywane w odpowiedniej formie ich odbiorcom. Problem pojawia się, gdy termin przypada na sobotę. Obowiązujące przepisy nie dają wprost odpowiedzi, czy w takim przypadku termin złożenia sprawozdania mija w piątek, czy w poniedziałek. Należałoby zatem je doprecyzować. Wystarczyłoby powtórzyć przepis zawarty w ordynacji podatkowej, tj. „Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy”.

W rozporządzeniach z 3.02.2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej [1] oraz z 4.03.2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych [2] Minister Finansów określił terminy i formy przekazania poszczególnych sprawozdań oraz ich odbiorców. Do terminowego przekazywania odpowiednich sprawozdań ich odbiorcom zobowiązał kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych. Sprawozdania powinny być sporządzone rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno--rachunkowym.

Do sporządzenia i przekazania sprawozdań w imieniu jednostki zobowiązani są m.in.:
− przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego (Rb-ST, Rb-27S, Rb-27ZZ, Rb-PDP, Rb-28S, Rb-50, Rb-NDS, Rb-N, Rb-Z, Rb-UN, Rb-UZ),
− kierownicy jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego (Rb-27S, Rb-27ZZ, Rb-28S, Rb-50, Rb-Z, Rb-N, Rb-ZN),
− kierownicy samorządowych zakładów budżetowych (Rb-30S, Rb-Z, Rb-N, Rb-ZN),
− kierownicy samorządowych jednostek budżetowych, dysponujący rachunkiem, o których mowa w art. 223 ust. 1 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych [3] (Rb-34S),
− kierownicy jednostek w zakresie operacji finansowych pozostałych jednostek posiadających osobowość prawną – samorządowych instytucji kultury, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, samorządowych osób prawnych (Rb-Z, Rb-N, Rb-UZ, Rb-UN),
− przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego, którzy wykazują wydatki zbiorcze, skonsolidowane w zakresie wydatków strukturalnych poniesionych przez jednostki samorządu terytorialnego, obejmujące również wydatki przedstawione w sprawozdaniach jednostkowych przez: kierowników samorządowych jednostek budżetowych, kierowników samorządowych zakładów budżetowych, kierowników samorządowych instytucji kultury, kierowników samorządowych zakładów opieki zdrowotnej oraz kierowników innych samorządowych osób prawnych, utworzonych na podstawie odrębnych ustaw (Rb-WSa).

Kierownicy jednostek organizacyjnych sporządzają sprawozdania jednostkowe, na podstawie których odbiorcy sprawozdań sporządzają sprawozdania łączne i zbiorcze. Sprawozdania łączne i zbiorcze jednostki samorządu terytorialnego przesyłają do regionalnych izb obrachunkowych, a regionalne izby obrachunkowe przekazują dalej do Ministerstwa Finansów oraz w zakresie operacji finansowych również do Głównego Urzędu Statystycznego. Terminowe sporządzanie odpowiednich sprawozdań jest niezmiernie ważne z uwagi na konieczność uzyskania na ich podstawie rzetelnych, kompletnych informacji niezbędnych do podejmowania trafnych decyzji.

Obowiązek terminowego przekazywania sprawozdań z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania został dodatkowo – od 1.01.2010 r. – obwarowany sankcją wynikającą z ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych[4], co jeszcze mocniej akcentuje potrzebę terminowego przekazywania sprawozdań. Od 1.01.2010 r. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych stało się niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdań z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania.

Jak już podkreślałam, bardzo ważne jest, aby wszystkie sprawozdania związane z wykonaniem procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowaniem były terminowo przekazywane w odpowiedniej formie odbiorcom tych sprawozdań. @page_break@

1. Gdy termin złożenia sprawozdania przypada w sobotę…


W przypadku gdy termin przypada na dzień powszedni, czyli od poniedziałku do piątku, niedzielę lub święto – nie ma z tym problemu. W załącznikach do wymienionych rozporządzeń określających, kiedy upływa termin złożenia poszczególnych sprawozdań, zawarto przepis, że „w przypadku gdy ostatni dzień złożenia sprawozdania jest dniem wolnym od pracy – [jest to] pierwszy dzień roboczy następujący po tym dniu”. Problem pojawia się, gdy termin złożenia sprawozdań przypada w sobotę, z uwagi na to, że większość urzędów administracji samorządowej, publicznej i urzędów pocztowych w soboty jest nieczynna. Wynika to z przepisów zawartych w dziale szóstym ustawy z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy [5], który stanowi, że „czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie 5-dniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym”. Z kolei zgodnie z ustawą z 18.01.1951 r. o dniach wolnych od pracy[6] dniami wolnymi są wymienione w ustawie święta oraz niedziele. Na podstawie tej ustawy soboty nie są zaliczane do dni wolnych od pracy.

Jak zatem należy rozumieć wymieniony wyżej przepis o ostatecznym dniu złożenia sprawozdań? Czy złożenie ich w najbliższy poniedziałek po sobocie jest dotrzymaniem terminu, czy może też należy to zrobić dzień wcześniej, czyli w piątek?

2. Rozbieżności interpretacyjne

Z zestawienia przepisów wynika, że w Polsce są dwie kategorie dni wolnych od pracy: jedne wynikają z ustawy o dniach wolnych od pracy, drugie – z kodeksu pracy.

W związku z wątpliwościami w tym zakresie Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO) zwrócił się pismem z 12.08.2010 r. do Ministerstwa Finansów[7] o rozstrzygnięcie tej kwestii, formułując następujące pytania:
1. Jak należy rozumieć przepis zawarty w rozporządzeniach: „W przypadku gdy ostatni dzień złożenia sprawozdania jest dniem wolnym od pracy – pierwszy dzień roboczy następujący po tym dniu”? Czy w przypadku gdy termin złożenia sprawozdania przypada na sobotę, to złożenie sprawozdania w pierwszym dniu roboczym, czyli w poniedziałek, będzie oznaczać nieprzekazanie sprawozdania w terminie? Zgodnie z ustawą z 18.01.1951 r. o dniach wolnych od pracy dniami wolnymi są wymienione w ustawie święta oraz niedziele. Czy taki przepis ustawy oznacza, że aby dotrzymać terminu złożenia sprawozdania, należy je złożyć w piątek?
2. W jakim terminie należy dostarczyć odbiorcy wersję papierową sprawozdań, aby dochować terminu? Rozporządzenie w sprawie sprawozdawczości budżetowej w § 18 ust. 2 zawiera przepis, że „terminy przekazywania sprawozdań oraz odbiorców sprawozdań w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego określa załącznik nr 44 do rozporządzenia”, natomiast w załączniku 44 użyto określenia: „termin złożenia sprawozdania po upływie okresu sprawozdawczego nie później niż…”.

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych wyraził też pogląd, że uznać należy, iż zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego [8] termin uznaje się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo (sprawozdanie) zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, a termin przekazania sprawozdania jest dochowany, niezależnie od daty jego wpływu do odbiorcy.

Z uzyskanej odpowiedzi Ministerstwa Finansów[9] wynika, że – zgodnie z § 18 ust. 1 r.s.s.b. – kierownicy samorządowych jednostek organizacyjnych sporządzający sprawozdania są zobowiązani do terminowego przekazywania sprawozdań odbiorcom sprawozdań. Terminy sprawozdań, zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego określa załącznik nr 44 do rozporządzenia. Użyte w § 17 i § 18 r.s.s.b. pojęcie „przekazanie” zostało doprecyzowane w załącznikach: 42, 43 i 44 do tego rozporządzenia. Natomiast rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej interpretacji przepisu art. 57 k.p.a. – odnośnie do dni wolnych od pracy, zdaniem Ministerstwa Finansów – należy do właściwości merytorycznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, a nie do właściwości Ministerstwa Finansów. Ministerstwo Finansów informuje również, że nie podziela poglądu Przewodniczącego KRRIO w sprawie dochowania terminu na przekazanie odbiorcy sprawozdań z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania. Przepisy załącznika nr 44 r.s.s.b. określają termin złożenia sprawozdania w jednostce otrzymującej, a nie termin przekazania sprawozdania przez jednostkę sporządzającą, co nie pozwala na zastosowanie art. 57 ust. 5 § 2 k.p.a. , mówiącego, że termin uznaje się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Również sądy administracyjne w sposób rozbieżny interpretowały dochowanie terminu w postępowaniu administracyjnym, gdy termin dokonania czynności upływa w sobotę. Z uwagi na powyższe, Rzecznik Praw Obywatelskich skierował wniosek o podjęcie przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: „Czy sobota jest dniem równoważnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. ”? @page_break@

3. Rozstrzygnięcie NSA

W związku z tym NSA rozstrzygnął kwestię, która była interpretowana w sprzeczny sposób przez sądy administracyjne. NSA zauważył, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich jest w pełni uzasadniony rozbieżnościami występującymi w orzecznictwie sądowym, w tym zwłaszcza w orzeczeniach NSA, które co prawda stosownie do art. 190 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[10] wiążą tylko sąd, któremu sprawa została przekazana, ale ze względu na rangę NSA kształtują także linię orzecznictwa sądów wojewódzkich. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów 15.06.2011 r. podjął uchwałę, z której wynika, że „Sobota jest dniem równoważnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. ”[11]. W uzasadnieniu do podjętej uchwały NSA stwierdził, że nie można przyjmować, iż przepis art. 57 § 4 k.p.a. jest jasny i jednoznaczny, zwłaszcza w kontekście systemowym, gdyż w ramach tej samej gałęzi prawa – administracyjnego – inaczej kwestie objęte tym przepisem zostały uregulowane w art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej [12] i art. 83 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu NSA zauważył, że już od wielu lat sobota przestała być dniem powszednim, a stała się dla większości pracowników dniem wolnym od pracy, w którym nie działają zarówno sądy i urzędy organów administracji publicznej, jak i przeważająca większość urzędów pocztowych. Dochowanie terminu kończącego się w sobotę przez złożenie pisma przed upływem terminu w urzędach organów administracji publicznej, urzędach pocztowych i polskich urzędach konsularnych może więc w praktyce nastąpić w dniu powszednim poprzedzającym sobotę – najczęściej w piątek (chyba że jest on dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu ustawy o dniach wolnych od pracy). Przyjęcie takiej interpretacji oznaczałoby dyskryminację uczestników postępowania, gdyż skracałoby o jeden dzień przysługujący im termin.

Zważyć też należałoby na przepis art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji[13] ustanawiający zasadę równości wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Przyjęcie, że sobota jest traktowana jako dzień powszedni i nie ma zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. , jaskrawo godziłoby w tę konstytucyjną zasadę. W konsekwencji, miejsce zamieszkania uczestnika postępowania administracyjnego decydowałoby w praktyce o zakresie jego uprawnień w kwestii obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym. Dla mieszkańców miejscowości, w których nie funkcjonuje w soboty urząd pocztowy, termin dokonania czynności procesowej albo uległby skróceniu – upływałby realnie w piątek, albo jego dochowanie wiązałoby się z koniecznością dojazdu do miasta, w którym funkcjonuje czynny w soboty urząd pocztowy.

Kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem soboty za dzień, który powinien być traktowany na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. , jest okoliczność, że takich wątpliwości nie ma w sprawach podatkowych. Ordynacja podatkowa jednoznacznie stwierdza w art. 12 § 5: „jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy”.

Wszystkie ustawy odwołujące się do ordynacji podatkowej mają jednoznacznie rozstrzygnięty problem upływu terminu. Przyjęcie innego rozstrzygnięcia – zrównania soboty z dniem ustawowo wolnym od pracy – zdaniem NSA, mogłoby oznaczać naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji i zasady równości wobec prawa.

4. Podsumowanie

Pomimo że obowiązujące przepisy nie dają wprost odpowiedzi na postawione pytania, a wyrok NSA z 15.06.2011 r. nie znajduje co prawda bezpośredniego zastosowania w sprawie, to podniesione w jego uzasadnieniu argumenty skłaniają do przyjęcia, iż ostateczny termin złożenia sprawozdania powinien być określony analogicznie do zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz ordynacji podatkowej przynajmniej do czasu ostatecznego uregulowania tej kwestii poprzez nowelizację rozporządzeń. W związku z powyższym, należałoby tak doprecyzować przepisy w rozporządzeniach Ministra Finansów odnośnie do terminów przekazywania sprawozdań, aby nie było wątpliwości, kiedy sprawozdania powinny być przekazane ich odbiorcom. Wystarczyłoby powtórzyć przepis zawarty w ordynacji podatkowej,  tj. „Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy”.

Przypisy:
[1] Rozporządzenie z 3.02.2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) , dalej: r.s.s.b.
[2] Rozporządzenie z 4.03.2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) .
[3] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) .
[4] Ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114 ze zm.).
[5] Ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) , dalej: k.p.
[6] Ustawa z 18.01.1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.).
[7] Zob. pismo z 12.08.2010 r. (KRRIO.WA 0100/45/Ł/10-2), LEX nr 59805.
[8] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) , dalej: k.p.a.
[9] Pismo Ministerstwa Finansów Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego z 11.10.2010 r. (ST2-4834-27/SZH/2010/1212), LEX nr 72995.
[10] Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , dalej. p.p.s.a.
[11] Uchwała 7 sędziów NSA z 15.06.2011 r. (I OPS1/11), LEX nr 818666.
[12] Ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).
[13] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: Konstytucja.