Unieważnienie wadliwego zaświadczenia o samodzielności lokali

Urząd rejonowy wydał złe zaświadczenie o samodzielności lokali i zarządca nieruchomości zwrcił się do starostwa o wydanie unieważnienia tego zaświadczenia.

Czy starostwo ponosi odpowiedzialność za zaświadczenia wydane przez urząd rejonowy?

Jak ma postąpić organ?

Odpowiedź

Jeżeli formalnie złożono wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczenia o samodzielności lokalu wydanego przez kierownika urzędu rejonowego, z formalnego punktu widzenia wniosek ten należy zwykłym pismem przekazać do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego, które decyzją powinno odmówić wszczęcia takiego postępowania, ponieważ zaświadczenia nie podlegają weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Z uwagi natomiast na specyfikę zaświadczenia, nie ma przeszkód prawnych, aby w sprawie tego samego lokalu wydano nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnego zaświadczenia, ponieważ jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Trudno natomiast podzielić pogląd co do odpowiedzialności powiatu za szkodę wyrządzoną na skutek wydania wadliwego zaświadczenia przez kierownika urzędu rejonowego, a podmiotem przeciwko któremu mogłoby ewentualnie zostać skierowane roszczenie, powinien być Skarb Państwa.

Uzasadnienie

W świetle ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (tekst jedn.: Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - dalej p.w.u.r.a., z dniem 1 stycznia 1999 r. istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. urzędy rejonowe oraz zamiejscowe jednostki urzędów rejonowych w tych miastach będących siedzibami władz powiatów, w których nie ma siedzib władz miasta na prawach powiatu, stały się starostwami powiatowymi. Reforma administracji publicznej wprowadzona na początku 1999 r. ukonstytuowała trójstopniowy samorząd terytorialny w Polsce. Starostwa utworzone zostały w oparciu o urzędy rejonowego, a starostowie zostali upoważnieni do wydania decyzji w administracyjnym toku instancji w miejsce wydających dotychczas takie akty kierowników urzędów rejonowych. Ustawodawca reformując administrację publiczną przyjął jednocześnie sukcesję spraw administracyjnych załatwianych przez kierowników urzędów rejonowych na rzecz organu powiatu. W konsekwencji aktualnie w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktów wydanych przez ówczesnych kierowników urzędów rejonowych jako właściwe powinny orzekać organy wyższego stopnia w stosunku do organów powiatu, tj. samorządowe kolegia odwoławcze.

Nawiązując do realiów tego konkretnego przypadku należy zwrócić uwagę na kilka istotnych kwestii. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - według brzmienia obowiązującego do czasu wejścia w życie nowelizacji z 2000 r. - zaświadczenia stwierdzające samodzielność lokalu wydawały "organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno - budowlanego". Do momentu wprowadzenia reformy samorządu terytorialnego (1 stycznia 1998 r.) funkcję taką pełnili m.in. kierownicy urzędów rejonowych. Od wejście w życie tej nowelizacji do chwili obecnej - w świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) - dalej u.w.l. spełnienie wymagań w zakresie samodzielności lokalu mieszkalnego stwierdza w formie zaświadczenia starosta. Z proceduralnego punktu kwestię wydawania zaświadczeń regulują art. 217 – 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a., a do tego typu postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., a jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie przemawia za tym wykładnia systemowa. W doktrynie istnieją pewne różnice dotyczących zagadnienia, które przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w tym postępowaniu wprost, które ze stosownymi modyfikacjami, a które w ogóle nie mają zastosowania. Jednak orzecznictwo sądów administracyjnych przesądza, że niedopuszczalne jest stosowanie do zaświadczeń trybu postępowań nadzwyczajnych, tj. wznowienia postępowania, stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47; wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r. I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92). Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. I OSK 88/06, Lex nr 293177 zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, bowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Z cytowanym poglądem koresponduje wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., II SA 1439/02, M. Praw. 2003 r., nr 14, poz. 626, w którym stwierdzono, że osoba kwestionująca treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, w dalszej kolejności skarżyć do sądu administracyjnego (por. również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2010 r., III SA/Gd 62/10).

Z powyższego wynika, że właściwi obecnie starostowie dysponują tytułem do wydawania ponownych zaświadczeń w sprawach, w których zaświadczenia już wydano, także przez poprzednio funkcjonujące organy (kierowników urzędów rejonowych) bez potrzeby eliminowania "starych" zaświadczeń z obrotu prawnego w trybie przewidzianym w KPA, w szczególności w trybach nadzwyczajnych (np. stwierdzenie nieważności przez samorządowe kolegium odwoławcze), których stosowanie zresztą jest formalnie wykluczone. Starosta powinien zatem zweryfikować, czy jest w stanie obecnie wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu wskazanego przez inwestora mając na względzie podniesione przez niego okoliczności. Z kolei jeżeli formalnie żąda on stwierdzenia nieważności zaświadczenia w tym przedmiocie jako właściwe powinno wypowiedzieć się samorządowe kolegium odwoławcze, które najprawdopodobniej odmówi wszczęcia takiego postępowania z przyczyn formalnych. Trudno natomiast mówić tutaj o odpowiedzialności (zapewne cywilnoprawnej) starostwa za wadliwe zaświadczenie, które mogło wywołać szkodę. Gdyby osoba, która w jego następstwie poniosła szkodę, występowała obecnie z roszczeniem odszkodowawczym w trybie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - dalej k.c. pozwanym - jak wydaje się - powinien być Skarb Państwa, a nie powiat jako jednostka samorządu terytorialnego, ponieważ ówczesny organ wydający to zaświadczenie, tj. kierownik urzędu rejonowego funkcjonował w ramach struktury administracji rządowej.