NIK: Interesy Skarbu Państwa przy realizacji inwestycji drogowych i kolejowych nie są właściwie zabezpieczane

Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, czy działania podejmowane przez ministra, PKP PLK S.A. oraz GDDKiA przyczyniły się do skutecznego zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa w zakresie waloryzacji i solidarnej odpowiedzialności inwestora w zawieranych umowach na wykonanie obiektów liniowych. W opublikowanym raporcie NIK wskazuje, że finansowe skutki ujawnionych nieprawidłowości wyniosły łącznie 35,9 mln zł.

Wykonawcy rządowych programów inwestycyjnych oraz minister właściwy ds. transportu dbali o to, by w umowach na wykonanie obiektów infrastruktury liniowej (drogi, linie kolejowe itp.) interes Skarbu Państwa był właściwie zabezpieczony. Niemniej, zdaniem NIK, działania te były nieskuteczne: nie zachowywano kryteriów rzetelności, legalności, gospodarności i celowości, dochodziło też do przypadków opieszałości. W rezultacie Skarb Państwa nie otrzymał właściwej ochrony. Finansowe skutki ujawnionych w toku kontroli nieprawidłowości wyniosły łącznie 35,9 mln zł - to najkrótsze podsumowanie raportu NIK, opublikowanego we wtorek. Izba skontrolowała łącznie 11 jednostek: 

• Ministerstwo Infrastruktury;
• GDDKiA, w tym: Centralę GDDKiA oraz cztery oddziały GDDKiA (w: Lublinie, Katowicach, Rzeszowie i Łodzi);
• PKP PLK S.A., w tym: Centralę PKP PLK S.A. oraz cztery regiony CRI PKP PLK S.A. (Północny, Centralny, Śląski i Zachodni).

Okres objęty kontrolą to lata 2017-2020 (I półrocze).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Minister właściwy ds. transportu utworzył wprawdzie w 2016 roku rady ekspertów, ale nie wyegzekwował od nich chociażby opracowania spójnej propozycji wzorów umów, przeznaczonych do stosowania przez PKP PLK S.A i GDDKiA w kontraktach zawieranych na budowę obiektów infrastruktury liniowej.

Rady miały za zadanie opiniować i inicjować działania na rzecz optymalizacji realizacji rządowych programów inwestycyjnych. Jednak nierzetelne i nieefektywne okazały się przyjęte przez Ministra mechanizmy nadzoru nad radami. Minister nie mógł więc skutecznie wpływać na prawidłowość realizacji nadzorowanych programów inwestycyjnych, a zwłaszcza na kompletność, rzetelność oraz skuteczność stosowanych klauzul w zakresie waloryzacji kontraktów i solidarnej odpowiedzialności inwestora.

Gdy w listopadzie 2019 Ministerstwo Aktywów Państwowych objęło nadzór właścicielski nad PKP PLK S.A., Minister nie uruchomił też systemowych rozwiązań organizacyjnych, dzięki którym podległy mu aparat wykonawczy mógłby na bieżąco monitorować poziom roszczeń zgłaszanych przez podwykonawców tytułem solidarnej odpowiedzialności inwestora. W efekcie Minister nie mógł sprawować skutecznego nadzoru nad realizacją Programu Kolejowego. Zdaniem NIK Minister powinien dysponować pełną i bieżącą analizą obejmującą stan roszczeń zgłaszanych wobec PKP PLK S.A. przez podwykonawców kontraktów budowlanych z tytułu solidarnej odpowiedzialności inwestora.

Z kolei GDDKiA przyjęła katalog wzorów umów wykonawczych, który nie obejmował dokumentacji wzorcowej dotyczącej zadań inwestycyjnych realizowanych poza Programem Drogowym oraz o wartości poniżej 100 mln zł. Umożliwiło to dowolność redagowaniu umów, w tym zapisów warunkujących odpowiednie zabezpieczenie interesu Skarbu Państwa.

Natomiast w reakcji na wpływające do Ministerstwa Infrastruktury skargi podwykonawców zadań inwestycyjnych, dotyczące problemów z dochodzeniem od GDDKiA i PKP PLK wypłaty wymagalnych należności z tytułu solidarnej odpowiedzialności inwestora – Minister bezzwłocznie wszczynał i skutecznie finalizował postępowania wyjaśniające.

Zawarte w umowach wykonawczych klauzule na temat waloryzacji wartości kontraktu w razie zmiany przepisów o ubezpieczeniu społecznym lub zdrowotnym w sposób nieuzasadniony przenosiły na Skarb Państwa ciężar podwyżek płac pracowników zatrudnionych u wykonawcy.

Nieskuteczne były też wzorcowe mechanizmy waloryzacyjne stosowane w kontraktach zawieranych przed styczniem 2019 r. z uwagi na wzrost cen materiałów budowlanych i usług, wskutek czego wykonawcy zadań ponosili straty, pogarszała się płynność finansowa wykonawców (niekiedy nawet dochodziło do ich niewypłacalności), to zaś wprost odbijało się na podwykonawcach. Proces inwestycyjny ulegał zakłóceniu, powstawały także zatory płatnicze, narażające interes Skarbu Państwa w wyniku roszczeń z tytułu solidarnej odpowiedzialności inwestora.

Czytaj też: Waloryzacja wynagrodzenia nie może być pozorna - potrzebne wytyczne dla zamawiających >

Wskutek nieprecyzyjnych zapisów w dokumentach dotyczących owych mechanizmów zlecano kosztowne ekspertyzy prawne na łączną sumę 24 400 zł.

Wprowadzone po 2019 r. znowelizowane wzorcowe mechanizmy waloryzacyjne były już bardziej sprawiedliwe dla wykonawców, niemniej ograniczały wypłatę roszczeń waloryzacyjnych do maksymalnie 5 proc. wartości kontraktu w całym okresie jego realizacji. Zdaniem NIK Centrala GDDKiA winna rozważyć zaprzestanie limitowania wypłat z tytułu waloryzacji umownej, albowiem waloryzacja obejmująca faktyczny wzrost cen materiałów budowlanych i usług może zapobiegać wymiernym stratom ponoszonym przez wykonawców, pogorszeniu ich płynności finansowej, a w konsekwencji ryzykom związanym z zakłóceniem ciągłości procesu inwestycyjnego.

Zawarte w okresie przejściowym kontrakty zawierały warunki uniemożliwiające skuteczne dochodzenie należności, co skutkowało roszczeniami wobec Skarbu Państwa, których część znalazła finał w sądzie.

GDDKiA na 15 miesięcy wyłączyła ze wzorów umów możliwość korzystania przez wykonawców kontraktów budowlanych z waloryzacji sądowej. Kontrolerzy NIK uznają to za działanie nielegalne, niecelowe i niegospodarne. Wskutek odwołań wykonawców kontraktów na prace drogowe GDDKiA została zmuszona do wypłaty łącznie 248,5 tys. zł w ramach zwrotu kosztów postępowania odwoławczego.

Zarząd PKP PLK S.A. i Generalny Dyrektor DKiA sprawowali niewystarczający nadzór nad stosowaniem przez podległe jednostki organizacyjne wzorów kontraktowych. Zdarzały się przypadki (w 5,5 proc. skontrolowanych umów) stosowania nieuprawnionych odstępstw od wzorcowych uregulowań obejmujących klauzule waloryzacyjne i związane z solidarną odpowiedzialnością inwestora, głównie w postaci pominięcia wymaganych zapisów lub przyjęcia rozwiązań nieuwzględnionych we wzorach. Np. pominięto postanowienia regulujące waloryzację kontraktu na skutek wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz waloryzujące ceny i kwotę warunkową, tekst klauzuli regulującej zmianę ceny kontraktu o wskaźnik waloryzacji, zapisy zabezpieczające inwestora przed podwójną płatnością oraz procedurę dokonywania wypłaty wynagrodzenia należnego podwykonawcom przez wykonawcę robót budowlanych.

41 proc. skontrolowanych umów, dla których w GDDKiA nie przyjęto wzorów, zawierało postanowienia, które nie zabezpieczały w pełni interesu Skarbu Państwa. M.in.:

• nie zamieszczano zapisów dotyczących obowiązku przedstawiania przez wykonawcę, jako warunku zapłaty jego wynagrodzenia, dowodów potwierdzających zapłatę wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom lub dalszym podwykonawcom i szczegółowej procedury raportowania w tym zakresie,
• nie uwzględniano postanowień dotyczących zasad i trybu zmiany wynagrodzenia wykonawcy na wniosek inwestora,
• nie określano zasad waloryzacji wynagrodzenia wykonawcy.

W ocenie NIK relatywnie niski poziom wypłacanej przez inwestorów waloryzacji umownej, a także odmowa wypłaty roszczeń przewyższających limity kontraktowe, przy jednoczesnym nieuprawnionym okresowym pozbawieniu przez GDDKiA możliwości dochodzenia waloryzacji na drodze sądowej, powodowały wymierne straty wykonawców, pogorszenie ich płynności finansowej, a w konsekwencji ryzyka związane z zakłóceniem ciągłości procesu inwestycyjnego.

Wnioski roszczeniowe skierowane przez podwykonawców wobec kontrolowanych jednostek z tytułu solidarnej odpowiedzialności inwestora były na ogół rozpatrywane i realizowane w sposób rzetelny.

Pokontrolne wnioski NIK

Po przeprowadzonej kontroli NIK sformułowała wnioski skierowane do:

Ministra Infrastruktury

Biorąc pod uwagę potrzebę poprawy skuteczności i rzetelności nadzoru sprawowanego nad działalnością rad ekspertów, jak też zwiększenia efektywności bezpośredniego nadzoru nad realizacją rządowych programów inwestycyjnych, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o podjęcie działań mających na celu:

• zorganizowanie pracy organów pomocniczych o charakterze doradczym w sposób zapewniający istotne wsparcie działań Ministra, podejmowanych na rzecz zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa w ramach nadzoru sprawowanego nad realizacją rządowych programów inwestycyjnych;
• wdrożenie systemowych rozwiązań organizacyjnych umożliwiających prowadzenie przez aparat wykonawczy Ministra kompletnego monitoringu poziomu roszczeń z tytułu należnych lub zwaloryzowanych wynagrodzeń, zgłaszanych do inwestorów przez wykonawców i podwykonawców zadań inwestycyjnych, realizowanych w ramach rządowych programów inwestycyjnych.

Generalnego Dyrektora DKiA

Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości we wdrożonych przez GDDKiA uregulowaniach i procedurach, skutkujące nienależytym zabezpieczeniem interesu Skarbu Państwa, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o podjęcie działań mających na celu:

• wdrożenie do powszechnego stosowania w strukturze GDDKiA dokumentacji wzorcowej dla wszystkich rodzajów umów wykonawczych na drogowe roboty budowlane, z uwzględnieniem klauzul należycie zabezpieczających interes Skarbu Państwa w przypadku konieczności wypłaty podwykonawcom i wykonawcom zadań inwestycyjnych należnego lub zwaloryzowanego wynagrodzenia;
• rzetelne prowadzenie monitoringu realizacji wszystkich umów wykonawczych zawieranych przez oddziały GDDKiA, obejmującego w szczególności bieżący poziom i dynamikę zmian wartości roszczeń wypłacanych podwykonawcom i wykonawcom zadań inwestycyjnych z tytułu należnego lub zwaloryzowanego wynagrodzenia.

Generalnego Dyrektora DKiA, Prezesa Zarządu PKP PLK S.A

• Skutki wynikające ze stosowania wzorcowej klauzuli dotyczącej waloryzacji kwoty kontraktu w związku ze zmianą przepisów o ubezpieczeniu społecznym lub zdrowotnym przenosiły w sposób nieuzasadniony na inwestora ciężar podniesienia płac pracowników zatrudnionych u wykonawcy. W celu wyeliminowania tego zjawiska Najwyższa Izba Kontroli wnosi o dokonanie zmiany brzmienia wzorcowej klauzuli dotyczącej waloryzacji kwoty kontraktu na skutek zmiany przepisów o ubezpieczeniu społecznym lub zdrowotnym, w sposób zabezpieczający interes inwestora przed nieuzasadnionymi roszczeniami wykonawców kontraktów.
• Z uwagi na ujawnione w kontrolowanych oddziałach GDDKiA i regionach Centrum Realizacji Inwestycji przy PKP PLK S.A. nieprawidłowości - polegające głównie na dokonywaniu nieuprawnionych zmian w zawieranych kontraktach budowlanych, w relacji do wymagań aktualnie obowiązującej dokumentacji wzorcowej, zamieszczaniu zapisów niezabezpieczających w pełni interesu inwestora, nierzetelnej realizacji roszczeń zgłaszanych z tytułu solidarnej odpowiedzialności inwestora, komercyjnym zlecaniu interpretacji własnych procedur oraz nierzetelnym sposobie raportowania, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje o wdrożenie, w ramach sprawowanego nadzoru nad podległymi jednostkami organizacyjnymi, skutecznych mechanizmów zapobiegających w przyszłości występowaniu nieprawidłowości w tym zakresie.
• W związku z wejściem w życie 1 stycznia 2021 r. nowej ustawy Pzp, Najwyższa Izba Kontroli zwraca się o podjęcie działań mających na celu dostosowanie, pod nadzorem ministra właściwego ds. transportu, wzorów umów stosowanych przez inwestorów w kontraktach zawieranych na budowę obiektów infrastruktury liniowej, do aktualnie obowiązujących uregulowań ustawowych.