Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do wójtów, starostów i marszałków województw o wzmocnienie kontroli nad udzielaniem upoważnień do podejmowania decyzji administracyjnych i innych czynności. Stosowanie upoważnień jest bowiem w urzędach powszechną praktyką, tymczasem gdy przekaże je niewłaściwa osoba, zostaną one udzielone zbyt późno albo w niepełnym zakresie, to może to być podstawa do unieważnienia podjętych decyzji.

Jak ustalili kontrolerzy NIK, w 14 badanych urzędach samorządu terytorialnego niemal 24 tys. decyzji administracyjnych podjęli urzędnicy, którzy nie mieli do tego upoważnienia, albo zostało ono wystawione przez osobę do tego nieuprawnioną. I choć statystycznie, takich decyzji zapadło niewiele - niecały 1%, to jednak ich skutek jest niebagatelny - na podstawie tych decyzji pobrano niemal 6 mln 800 tys. zł podatków i opłat oraz wypłacono ponad 1 mln 700 tys. zł - głównie z tytułu dodatków mieszkaniowych, a także umorzono ponad 6 tys. zł należności budżetowych.

W kontrolowanych urzędach NIK zbadała także 13 tys. innych niż decyzje administracyjne dokumentów, a wśród nich postanowienia, zaświadczenia i poświadczenia. Prawie 69% - niemal 9 tys. podpisały osoby nieuprawnione, a na ich podstawie pobrano 194 tys. zł różnego rodzaju opłat.

Chodzi, m.in. o:

  • protokoły oględzin lokalu w postępowaniu o wymeldowanie lub zameldowanie,
  • protokoły przesłuchania świadków i zawiadomień w toku prowadzonych postępowań administracyjnych,
  • zaświadczenia dotyczące zagospodarowania przestrzennego, o niezaleganiu w podatkach czy o posiadaniu gospodarstwa rolnego, jego wielkości i dochodzie z niego uzyskiwanym.

Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego wystarczy, że upoważnienie do podejmowania decyzji i innych czynności w postępowaniu administracyjnym przekaże niewłaściwa osoba - zamiast wójta jego zastępca, wiceprezydent zamiast prezydenta, wicestarosta zamiast starosty, albo członek zarządu województwa zamiast marszałka, upoważnienie zostanie udzielone zbyt późno w stosunku do faktycznie realizowanych zadań albo w niepełnym zakresie, to może to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji, jako wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

NIK kwestionuje upoważnienia, które obowiązywały w 60% skontrolowanych jednostek, a głównymi przyczynami nieprawidłowości były wg Izby: brak wewnętrznych procedur dotyczących wystawiania tych dokumentów - w tym pisemnych zasad ich udzielania i nieweryfikowanie projektów upoważnień przez radców prawnych.

Osoby, które podejmowały decyzje na podstawie wadliwie wystawionych upoważnień tłumaczyły kontrolerom, że nie zdawały sobie z tego sprawy.

Decyzje, postanowienia, zaświadczenia powszechnie wydawane na podstawie upoważnień

Jak wynika z kontroli NIK, w latach 2017-2019  w badanych urzędach samorządu terytorialnego podjęto w sumie ponad 2 mln 800 tys. decyzji administracyjnych. Niemal 90% z nich na podstawie upoważnień.

Łącznie wydano ponad 10 tys. upoważnień, ale tylko ok. 27% z nich dotyczyło wydawania decyzji administracyjnych. Zdecydowana większość - możliwości podpisywania postanowień, zaświadczeń czy poświadczeń odpisów dokumentów dotyczących ich zgodności z oryginałem.

Z kontroli wynika, że najmniej upoważnień wydano w Urzędzie Gminy w Skoroszycach (woj. opolskie) - 5, najwięcej w Urzędzie Miejskim w Lublinie - 2320.

Skala nieprawidłowości nie jest jednak duża. NIK zbadała niemal 8 tys. z ponad 10 tys. obowiązujących upoważnień i zakwestionowała 385, tj. ok. 5% (do czasu zakończenia kontroli nie udało się ustalić ostatecznej i wiarygodnej liczby upoważnień wydanych w Urzędzie Miejskim w Kielcach).

Nieuprawnieni urzędnicy podejmują tysiące decyzji

Podsumowując, na podstawie wystawionych upoważnień urzędnicy wydali ponad 2 mln 800 tys. decyzji administracyjnych - są podstawy do podważenia 24 tys. z nich. Głównie dlatego, że upoważnienia, które teoretycznie umożliwiały podjęcie decyzji wydawały osoby do tego nieuprawnione. Najwięcej - niemal 8,5 tys. wydali nieuprawnieni urzędnicy Starostwa Powiatowego w Opatowie (świętokrzyskie), najmniej - po 3 - Starostwa Powiatowego w Bolesławcu (dolnośląskie) i Urzędu Miejskiego w Kielcach.

Spośród 17 objętych kontrolą urzędów gmin (miast), w 5 wydano 7,5 tys. decyzji, które zostały podpisane przez osoby nieuprawnione. Większość - w Urzędzie Miejskim w Kaliszu, pozostałe w UM w Kielcach, Lublinie, w Wałbrzychu i w Szczecinie, a decyzje dotyczyły, m.in:

  •     podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego od osób fizycznych i prawnych,
  •     środków transportowych,
  •     określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
  •     zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych,
  •     przyznania dodatku mieszkaniowego,
  •     pozwoleń na wykonanie prac remontowych, budowlanych, konserwatorskich i montażowych budynków wpisanych do rejestru zabytków lub wstrzymania prowadzonych robót budowlanych,
  •     zmiany zezwolenia na założenie szkoły publicznej
  •     wpisania, skreślenia lub odmowy wpisania do rejestru wyborców.

Na podstawie tych decyzji urzędy pobrały prawie 6 mln zł i wypłaciły ponad 1 mln 700 tys. zł.

Rekordzistą pod tym względem jest Urząd Miejski w Kaliszu. Wszystko dlatego, że w 2007 r. i w 2012 r. dwaj jego pracownicy zostali upoważnieni do podejmowania decyzji nie przez prezydenta miasta, a przez jego zastępcę. Wydali ich w sumie ponad 4800, a efektem było pobranie ponad 5,5 mln zł i wypłacenie ok. 1 mln 700 tys. zł. Decyzje dotyczyły, m.in. podatków od osób fizycznych i prawnych dotyczących :

  •     od nieruchomości (od osób fizycznych i prawnych),
  •     rolnego (od osób fizycznych i prawnych),
  •     leśnego (od osób fizycznych i prawnych),
  •     środków transportowych,

a także:

  •     określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
  •     zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych
  •     i przyznania dodatku mieszkaniowego

W połowie z 16 objętych kontrolą starostw powiatowych (w Bolesławcu, w Choszcznie, w Czarnkowie, w Głubczycach, w Obornikach, w Opatowie, w Skierniewicach oraz w Skarżysku-Kamiennej) osoby upoważnione przez wicestarostów (zamiast starostów) lub nieposiadające upoważnienia wydały niemal 16,5 tys. decyzji administracyjnych. Zdecydowana większość (99%) dotyczyła:

  •     rejestracji pojazdów,
  •     wycofania pojazdów z ruchu,
  •     wydania praw jazdy,
  •     cofnięcia lub przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami,
  •     skierowania na badania lekarskie lub psychologiczne na podstawie ustawy o kierujących pojazdami.

Na podstawie decyzji wydanych w starostwach przez osoby nieuprawnione pobrano ponad 1 mln zł oraz umorzono ponad 6 tys. zł.

Jeśli chodzi o urzędy marszałkowskie, najwięcej nieprawidłowości stwierdzono w Urzędzie Marszałkowskim Województwa  Świętokrzyskiego. Osoby do tego nieuprawnione wydały tam 150 decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Stwierdzono nieważność decyzji, a Urząd musiał zwrócić ukaranym podmiotom 20 tys. zł. Jeśli zostaną unieważnione także inne decyzje wydane w latach 2012-2014 przez osoby nieuprawnione i pojawią się żądania zwrotu wymierzonych kar finansowych, Urząd może być zobowiązany do zapłaty 117,5 tys. zł.

 

Oświadczenia majątkowe - składane w terminie, publikowane ze znacznym opóźnieniem

Zgodnie z ustawami o samorządzie województwa, powiatowym i gminnym, osoby upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych powinny składać pierwsze, roczne oświadczenia majątkowe, a także po cofnięciu upoważnienia. Problem stanowi termin, bowiem przepisy dotyczące pierwszego i ostatniego świadczenia są w tej kwestii nieprecyzyjne. Na potrzeby kontroli przyjęto, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że maksymalny czas na złożenie oświadczenia to 30 dni od momentu otrzymania i cofnięcia upoważnienia.

Zdaniem NIK, urzędnicy wywiązywali się rzetelnie z tego obowiązku, bowiem kontrola wykazała nieliczne przypadki nieterminowego składania oświadczeń majątkowych. Największe opóźnienie, wynoszące 195 dni miało miejsce w Starostwie Powiatowym w Kielcach, a dotyczyło osoby, której zatrudnienie ustało.

Inny rekord padł w Starostwie Powiatowym w Obornikach - podczas kontroli okazało się, że przez 686 dni nie egzekwowano tam od urzędnika konieczności złożenia oświadczenia majątkowego. Starosta nie była w stanie wyjaśnić dlaczego do tego doszło.

Jak zauważa Izba, najwięcej oświadczeń majątkowych, które nie zostały złożone lub złożono je z opóźnieniem dotyczyło osób odwołanych ze stanowiska lub z którymi rozwiązano stosunek pracy. Przyczyną nieprawidłowości mogła być luka w przepisach. Sankcje w postaci utraty części wynagrodzenia i rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia, przewidziano bowiem tylko wobec osób zatrudnionych.

Choć co do samego składania oświadczeń majątkowych NIK nie ma większych zastrzeżeń, to wskazuje na problem z niezwłocznym, jak to ujmują  przepisy, ich publikowaniem w Biuletynie Informacji Publicznej. NIK stwierdziła nieprawidłowości w tej kwestii w 60% badanych urzędów, a największe opóźnienie wyniosło 603 dni. Niechlubny rekord padł  Urzędzie Miasta i Gminy w Końskich, jak wyjaśnił burmistrz - przez przeoczenie. W Starostwie Powiatowym w Zambrowie opóźnienie wyniosło 531 dni, w Urzędzie Miejskim w Zabłudowie 422 dni.

I w tym przypadku, przyczyną takie stanu rzeczy są zdaniem NIK nieprecyzyjne przepisy, które nie określają terminu w jakim publikacja powinna nastąpić.

Bałagan w procedurach i w rejestrach upoważnień

NIK zwraca także uwagę na potrzebę doprecyzowania procedur dotyczących udzielania upoważnień . Kontrola wykazała, że w 12 na 40 badanych urzędów nie wskazano komórki organizacyjnej ani osoby odpowiedzialnej za przygotowanie upoważnień. W 20 jednostkach czyli w połowie objętych kontrolą nie przewidziano obowiązku uzgadniania projektu upoważnienia z radcą prawnym zatrudnionym w urzędzie. Postępowanie takie, było zdaniem Izby, działaniem nierzetelnym.

NIK ma także zastrzeżenia do rejestrów upoważnień. Nierzetelnie prowadzono je w 14 skontrolowanych urzędach - nie ujmowano w nich wszystkich dokumentów, brak było np. daty ich ważności, a sposób prowadzenia rejestru pozwalał na uzupełnianie go bez pozostawienia tzw. śladu rewizyjnego czyli zestawienia, które prezentuje dane z zakresu tworzenia, edycji, usuwania i księgowania dokumentów z dokładnym wyszczególnieniem daty i godziny tych działań. W 5 urzędach rejestry nie pozwalały na szybkie ustalenie osób aktualnie upoważnionych do wydawania decyzji lub innych dokumentów w postępowaniu administracyjnym.

Spośród 40 objętych kontrolą urzędów w żadnym nie przeprowadzono kontroli prawidłowości udzielania upoważnień.

Wnioski

Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli oraz uwzględniając krytyczne poglądy wyrażane w piśmiennictwie prawniczym na temat składania oświadczeń majątkowych przez funkcjonariuszy samorządowych, a także ich publikowania w BIP, Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu:

  • zmiany art. 27c ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, art. 25c ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 24h ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w taki sposób, aby przepisy te jednoznacznie określały termin złożenia pierwszego i ostatniego oświadczenia majątkowego przez osobę, która została upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu marszałka województwa, starosty i wójta.
  • określenia w ustawach o samorządzie województwa, samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym terminu, w jakim powinno nastąpić udostępnienie w BIP jawnych informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym, tj. realizacji obowiązku wynikającego odpowiednio z art. 27d ust. 3, art. 25d ust. 3 oraz art. 24i ust. 3 ww. ustaw.

Niezależnie od powyższych wniosków de lege ferenda, NIK rekomenduje również:

  • wzmocnienie przez wójtów, starostów i marszałków województw mechanizmów kontroli zarządczej w zakresie udzielania upoważnień do realizacji zadań wykonywanych na podstawie prawa administracyjnego, w tym opracowanie odpowiednich zasad postępowania dotyczących udzielania upoważnień, w celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w tym obszarze.
  • uwzględnianie przez regionalne izby obrachunkowe w ramach prowadzonych kontroli gospodarki finansowej jst, spraw związanych z prawidłowością umocowania pracowników urzędów tych jednostek do wykonywania zadań samorządu terytorialnego w imieniu jego organów.