Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko kluczowa dla sporządzania studium

Przy sporządzaniu studium uwarunkowań i planu miejscowego, kluczową rolę odgrywa strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, podkreśla Anna Fogel. Autorka przestrzega przed traktowaniem tego instrumentu wyłącznie jako wymogu formalnego, bez głębszej analizy jego poprawności merytorycznej.

Anna Fogel przeanalizowała skuteczność strategicznej oceny oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego. Opracowanie obejmuje problematykę prognozy oddziaływania na środowisko, jak również procedurę współdziałania właściwych organów oraz udział społeczeństwa.

Jak wskazuje autorka, przesłanką uznania, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko została przeprowadzona prawidłowo, jest nie tylko samo spełnienie formalnych wymogów, a więc przeprowadzenie przewidzianych ustawowo czynności, lecz również zapewnienie wymaganej zawartości, stopnia szczegółowości informacji i adekwatności prognozy oddziaływania na środowisko do ocenianego dokumentu. Niezgodność z prawem w tym zakresie może prowadzić do stwierdzenia nieważności studium uwarunkowań lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.


Ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko[1] wprowadziła nowe regulacje dotyczące strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla gminnych aktów planowania przestrzennego – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium uwarunkowań) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy).

Ustawa ta dostosowała polskie prawodawstwo do wymogów wynikających z prawa międzynarodowego i unijnego. Obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wprowadzono w Protokole w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym[2].

Natomiast w prawie Unii Europejskiej obowiązek ten wynika z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko[3]. Ocenę wpływu na środowisko zdefiniowano w dyrektywie jako: przygotowanie sprawozdania dotyczącego środowiska, przeprowadzenie konsultacji, uwzględnienie sprawozdania dotyczącego środowiska i wyników konsultacji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz dostarczenie społeczeństwu informacji na temat tego rozstrzygnięcia. Jest to zatem kompleksowy instrument o charakterze proceduralnym.

Okres 5 lat, który upłynął od wejścia w życie ustawy, uzasadnia analizę, w jakim stopniu przyjęte regulacje wpłynęły na praktykę prowadzenia procedur planistycznych oraz czy zostały w tym zakresie wypracowane rozwiązania optymalizujące działania organów administracji w zakresie ochrony środowiska.

1. Zakres obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko

Zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku strategiczna ocena oddziaływania na środowisko została uregulowana jako specyficzna, wieloetapowa procedura, wymagana zarówno dla studium uwarunkowań, jak i planu miejscowego. Wynika to w pierwszej kolejności z art. 3 pkt 14 u.u.i.ś., zgodnie z którym obejmuje ona:
a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko,
b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko,
c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii,
d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają, zgodnie z art. 46 pkt 1 u.u.i.ś., koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, plany zagospodarowania przestrzennego oraz strategie rozwoju regionalnego. Taka regulacja miała zapewnić kompletność systemu ocen oddziaływania na środowisko oraz zagwarantować, aby również na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, jak określanie ram planistycznych, zostały uwzględnione wymogi ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju zgodnie z zasadą przezorności.

Należy pamiętać, że poprzednio obowiązujące regulacje nie uwzględniały w systemie ocen oddziaływania na środowisko studium uwarunkowań. Tymczasem studium uwarunkowań, jako podstawowy dokument polityki przestrzennej na poziomie lokalnym, determinuje ustalenia planów miejscowych, przez co określa ramy realizacji późniejszych zamierzeń inwestycyjnych. Ponadto podjęcie decyzji o realizacji konkretnych przedsięwzięć na tym etapie ukierunkowuje automatycznie zakres dalszych ocen oddziaływania na środowisko[4].

Obowiązkiem przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, na podstawie art. 50 u.u.i.ś., są objęte również procedury zmiany planu miejscowego i studium. Przepis ten koresponduje z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[5], zgodnie z którym zmiana studium uwarunkowań lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza, że dla zmiany tych aktów planistycznych konieczne jest dopełnienie wszystkich czynności niezbędnych dla uchwalenia nowego planu.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

@page_break@

Dotyczy to również procedury zmierzającej do „uchylenia” obowiązującego planu miejscowego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają bowiem podstaw do traktowania procedury zmierzającej do wyeliminowania obowiązującego aktu prawa miejscowego w inny sposób niż procedura jego zmiany. Jest to związane z istotnymi skutkami takiego stanu prawnego dla możliwego oddziaływania późniejszego zagospodarowania terenu na środowisko – przede wszystkim możliwością lokalizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Konieczność przeprowadzenia w takim przypadku strategicznej oceny oddziaływania na środowisko potwierdza wprost również orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej[6], zgodnie z którym art. 2 lit. a dyrektywy 2001/42/WE należy interpretować w ten sposób, że procedura uchylenia w całości lub w części planu zagospodarowania przestrzennego, jest – co do zasady – objęta zakresem stosowania tej dyrektywy, wobec czego podlega ona regułom dotyczącym oceny wpływu na środowisko przewidzianym w tej dyrektywie.

W pierwotnej wersji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w odniesieniu do studium uwarunkowań i planu miejscowego, procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko była przeprowadzana obligatoryjnie w każdym przypadku i nie było możliwe odstąpienie od jej sporządzania.

Powodowało to sytuacje, że obejmowała ona nawet takie zmiany, jak polegające na zmianie stawki procentowej opłaty planistycznej lub zmieniające przeznaczenie terenu z mieszkaniowo-usługowego na usługi oświaty. Ustawą z 21.05.2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko[7] została wprowadzona możliwość odstąpienia od przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko również w przypadku m.in. studiów uwarunkowań i planów miejscowych, ale jedynie w przypadku dokumentów stanowiących niewielkie modyfikacje już przyjętych dokumentów (art. 48 ust. 1a u.u.i.ś.). Jeżeli zatem dla danego terenu nie obowiązuje plan miejscowy, to nie jest możliwe odstąpienie od sporządzania nowego planu. Jest to przy tym możliwe wyłącznie wtedy, gdy organ opracowujący projekt dokumentu uzna, że realizacja postanowień danego dokumentu nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, na podstawie kryteriów określonych w art. 49 u.u.i.ś. Następuje to w uzgodnieniu z organami ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej.

Jak zasadnie wskazuje Krzysztof Gruszecki, przesłanki warunkujące odstąpienie od strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do takich dokumentów, jak gminne akty planowania przestrzennego, a więc „brak znaczącego oddziaływania na środowisko” oraz „niewielkie modyfikacje dokumentów”, mają charakter niedookreślony. Jednak granicami możliwości takiego odstąpienia w przypadku planów i programów będzie zawsze obszar ich oddziaływania oraz zasięg[8].

2. Prognoza oddziaływania na środowisko

Najważniejszym elementem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest prognoza oddziaływania na środowisko. Prognoza nie jest załącznikiem do studium uwarunkowań lub planu miejscowego i nie ma charakteru normatywnego. Jest to dokument o charakterze ocennym i weryfikacyjnym w odniesieniu do planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Pomimo że istotną częścią prognozy jest analiza istniejącego stanu środowiska, to należy pamiętać, iż podstawowym źródłem informacji o środowisku na potrzeby sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego jest opracowanie ekofizjograficzne sporządzane na podstawie art. 72 ust. 4 i 5 prawa ochrony środowiska[9]. Prognoza oddziaływania na środowisko powinna natomiast umożliwić przede wszystkim ocenę skutków przyjmowanych dokumentów. Ma to służyć zarówno możliwym korektom przyjętych rozwiązań, umożliwić spójną ocenę skumulowanych oddziaływań na sąsiadujących terenach objętych różnymi dokumentami, jak i określić ramy późniejszego monitorowania skutków przyjętych rozwiązań. W odniesieniu do wpływu na obszary Natura 2000 – o czym w dalszej części artykułu – prognoza może wręcz warunkować dopuszczalność uchwalenia studium uwarunkowań lub planu miejscowego.

Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Tożsamej regulacji przepisy art. 11 u.p.z.p. nie zawierają w odniesieniu do studium uwarunkowań. Również jedynie w odniesieniu do projektu planu miejscowego wskazano na obowiązek jego wyłożenia do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Taka treść przepisów nie zwalnia w żadnym razie od sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko dla studium uwarunkowań, gdyż ta – zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – jest immanentnym elementem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to jedynie, że podstawą do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko są przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, natomiast przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają w tym zakresie jedynie uzupełniający, porządkujący charakter[10].

Potwierdza to treść art. 25 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez właściwe organy w ramach procedury sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego ustala się od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jak zasadnie przyjęto w orzecznictwie, w sytuacji gdy udostępnienie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko musi nastąpić łącznie, to doręczenie tylko jednego z dokumentów należy w istocie uznać za brak wypełnienia tego obowiązku[11]. Należy przy tym podkreślić, że wymóg ten dotyczy wszystkich organów uzgadniających i opiniujących, nie tylko zaś współdziałających w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko organów inspekcji sanitarnej i regionalnego dyrektora środowiska. Tak więc dopóki projekt planu miejscowego nie zostanie przedstawiony do uzgodnienia lub opinii wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, dopóty nie biegną ustalone terminy, a tym samym niedopuszczalne jest uznanie, że dokonano pozytywnego uzgodnienia lub opinii na skutek bezskutecznego upływu terminu.


Dla prognozy podstawowe znaczenie ma ustalenie zakresu oraz stopnia szczegółowości zawartych w niej informacji. Zakres prognozy oddziaływania na środowisko został określony w art. 51 u.u.i.ś. i dotyczy on zarówno informacji, jak i elementów analityczno-prognostycznych[12]. Zakres informacji uwzględnianych w prognozie oddziaływania na środowisko określa art. 51 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. Należy jednak wskazać, że w odniesieniu do komponentów środowiska, dla których ustala się oddziaływanie, lista ta nie ma charakteru zamkniętego. Jest ona jednak obligatoryjnym minimum dokonywanej oceny, za podstawę której musi być przyjęta zgromadzona informacja.

Aby prognoza mogła rzeczywiście spełnić swoją funkcję, musi być dostosowana zarówno do terenu, który obejmuje, jak i w możliwie zindywidualizowany sposób uwzględniać planowane zmiany tego terenu. Informacje zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko powinny być ponadto opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz etapu przyjęcia tego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów. Jest to transpozycja art. 5 ust. 2 dyrektywy 2001/42/WE, zgodnie z którym sprawozdanie dotyczące środowiska (którego odpowiednikiem w polskim prawie jest właśnie prognoza oddziaływania na środowisko) zawiera informacje, które mogą być racjonalnie wymagane, z uwzględnieniem obecnego stanu wiedzy i metod oceny, zawartości i poziomu szczegółowości planu lub programu, jego stadium w procesie podejmowania decyzji oraz zakresu, w jakim niektóre sprawy mogą zostać właściwiej ocenione na różnych etapach tego procesu, w celu uniknięcia powielania oceny.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.


@page_break@

Oznacza to, że intencją regulacji unijnych jest ograniczenie zakresu analizowanych informacji do tych rzeczywiście zasadnych, jak również racjonalnie dostępnych[13]. Ich zakres i stopień szczegółowości jest ustalany w uzgodnieniu z organami inspekcji sanitarnej i regionalnej dyrekcji ochrony środowiska. Uzgodnieniu podlegają więc dwa elementy. Zakres prognozy dotyczy natomiast elementów, które powinny znaleźć się w prognozie. Również w tym przypadku wskazane w art. 52 u.u.i.ś. elementy prognozy są obligatoryjne, ale nie są to wszystkie elementy.

Oznacza to, że uzgadniając zakres prognozy, właściwe organy ustalają też, czy prognoza nie powinna zawierać także innych elementów. Natomiast uzgodnienie stopnia szczegółowości wiąże się z tym, jak dokładne mają to być informacje[14]. Organy uzgadniające zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko są przy tym uprawnione do określania wymogów co do samej informacji, a więc przykładowo odniesienia się do określonych grup czy gatunków roślin lub zwierząt, ciągów ekologicznych, a także ram czasowych zebrania informacji.

Nie są jednak uprawnione do określania cech podmiotowych osób wykonujących prognozę czy gromadzących dane, w szczególności wymaganego wykształcenia lub doświadczenia[15]. Ustawa zakłada bowiem możliwość odniesienia się do danych i informacji przyrodniczych, a nie do podmiotów je gromadzących.

Wiarygodność i jednoznaczność wykorzystywanych informacji jest jednym z podstawowych wymagań merytorycznych w odniesieniu do prognoz oddziaływania na środowisko[16]. Tylko wówczas można odnieść się do prawidłowości i rzetelności części analitycznej prognozy.
Jak wskazuje praktyka, często jednak występuje automatyczne powielanie przez osoby sporządzające prognozę zapisów zawartych w innych prognozach. O ile samo powielanie struktury dokumentu, metodologii czy nawet oceny oddziaływań w rzeczywiście identycznych lub analogicznych dokumentach świadczy o warsztacie autorów, o tyle przepisywanie nieadekwatnych części innych prognoz oznacza, że w istocie sporządzony dokument nie wypełnia wymagań ustawowych[17].


Wymogi ustawowe dotyczące zakresu prognozy oddziaływania na środowisko, w powiązaniu w wymaganiami wynikającymi z uzgodnień co do zakresu i stopnia jej szczegółowości, pozwalają dokonać oceny rzetelności prognozy. Brak spełnienia wymagań formalnych, określonych art. 51 ust. 2 u.u.i.ś., może skutkować zakwestionowaniem prawidłowości procedury przyjęcia dokumentu końcowego, wymagającego przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko[18]. Będzie tak niewątpliwie, jeżeli w prognozie zostanie pominięty jeden z obligatoryjnych elementów. Należy więc zaaprobować pogląd, że zawarcie w prognozie oddziaływania na środowisko wszystkich obligatoryjnych elementów powinno być podstawowym kryterium oceny, czy rzeczywiście dokument ten został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a w konsekwencji – czy prawidłowo została przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko. Informacje wykorzystywane w procesie opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko mogą mieć różną jakość i zróżnicowane walory poznawcze. Dlatego też w celu pełnej unifikacji tego procesu w art. 52 ust. 1 u.u.i.ś. podano, jakie wymagania merytoryczne powinny spełniać informacje wykorzystywane w tym postępowaniu. Oznacza to, że każda opracowana prognoza musi mieć charakter zindywidualizowany, a każde uogólnienie, niemające umocowania w okolicznościach faktycznych, może rodzić wątpliwości co do prawidłowości jej opracowania[19].


Drugim, równie istotnym elementem, jest ocena, czy rzeczywiście prognoza jest adekwatna do dokumentu ostatecznie przyjętego. Prognoza, zgodnie z art. 11 i art. 17 u.p.z.p., jest bowiem sporządzana przed skierowaniem projektu studium uwarunkowań lub planu miejscowego do uzgodnień i opiniowania przez właściwe organy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wprost obowiązku aktualizacji prognozy w wyniku zmian opracowywanego studium uwarunkowań lub planu miejscowego.

Taki obowiązek należy jednak wyprowadzić w pierwszej kolejności z art. 19 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, to czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko jest tymczasem jedną z takich czynności. Kluczowa jest jednak wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 u.u.i.ś., zgodnie z którym organ opracowujący projekt dokumentu bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko. Uznanie, że prognoza może być sporządzona dla wstępnego dokumentu, który następnie zostanie poddany daleko idącym zmianom w zakresie wpływu na środowisko (nie każda zmiana dokumentu planistycznego oddziałuje przecież na środowisko[20]), prowadziłoby do całkowitego zniweczenia celu prognozy oddziaływania na środowisko, określonego w art. 51–52 u.u.i.ś., którym jest kompleksowa ocena projektu dokumentu. Jeżeli prognoza odnosiłaby się do dokumentu o znacząco innej treści, to niemożliwe byłoby prawidłowe jej uwzględnienie, a w konsekwencji wykorzystanie jako instrumentu przezorności i prewencji[21]. Oznacza to, że zmiany projektu planu mogą wywołać potrzebę zmiany prognozy oddziaływania na środowisko[22].


W literaturze jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym niezależnie od tego, czy odstąpiono od przeprowadzenia strategicznej oceny, czy też nie, opracowujące je organy są obowiązane do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko[23]. W świetle ustawowej definicji strategicznej oceny oddziaływania na środowisko należy jednak stwierdzić, że odstąpienie od niej jest jednoznaczne z odstąpieniem od wszystkich zawartych w niej elementów, a więc również prognozy oddziaływania na środowisko. Wykładnia systemowa nakazuje uznać, że pierwszeństwo w tym zakresie ma całościowe stosowanie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Niedopuszczalna, w świetle regulacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, byłaby sytuacja, gdyby organ opracowujący prognozę oddziaływania na środowisko sporządzał ją niezależnie od stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, bez zapewnienia udziału społeczeństwa oraz dokonania podsumowania i uzasadnienia. Odstąpienie od strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dotyczy więc również sporządzenia samej prognozy.

Szczególne znaczenie dla prognozy oddziaływania na środowisko ma przedstawienie rozwiązań alternatywnych. Zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 3b u.u.i.ś. w prognozie oddziaływania na środowisko przedstawia się – biorąc pod uwagę cele i geograficzny zasięg dokumentu oraz cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru – rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru albo wyjaśnienie braku rozwiązań alternatywnych, w tym wskazania napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy. Ustalanie rozwiązań opcjonalnych jest tymczasem szczególnie trudne w przypadku dokumentów planistycznych. Praktyka pokazuje bowiem, że mają one niemal nieograniczoną liczbę możliwych wariantów. Ponadto wielość przeznaczeń terenu powoduje, że w istocie wariantowanie powinno dotyczyć nie tylko samego przeznaczenia terenu, lecz również interakcji oddziaływań wynikających z ustalenia różnych przeznaczeń dla poszczególnych terenów. Problem ten jest szczególnie istotny przy możliwym oddziaływaniu na obszar Natura 2000, zgodnie bowiem z art. 34 ustawy o ochronie przyrody[24] warunkiem realizacji planu, który może mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000 jest – przy spełnieniu pozostałych przesłanek – brak rozwiązań opcjonalnych.


Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.u.i.ś. w prognozie oddziaływania na środowisko uwzględnia się informacje zawarte w prognozach oddziaływania na środowisko sporządzonych dla innych, przyjętych już, dokumentów powiązanych z projektem dokumentu będącego przedmiotem postępowania. Może to oznaczać konieczność uwzględnienia informacji i wniosków zawartych w prognozach oddziaływania na środowisko dokumentów planistycznych odnoszących się do terenów sąsiadujących[25]. Informacje zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko powinny być dostosowane do etapu przyjęcia tego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem.

Szczególne znaczenie w tym przypadku ma możliwość przerwania ciągów (korytarzy) ekologicznych, skumulowana emisja zanieczyszczeń oraz oddziaływanie na faunę takich inwestycji, jak elektrownie wiatrowe albo inwestycje hydrotechniczne. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 30.10.2013 r., „nieuwzględnienie w prognozie oddziaływania na środowisko sąsiednich planów miejscowych powoduje, że nie można stanowczo stwierdzić, że oddziaływanie wszystkich parków elektrowni wiatrowych razem wzięte (skumulowane) nie będzie takie, że wpłynęłoby na rezygnację realizacji jednego z nich lub ograniczenie jego zakresu”[26]. Takie powiązanie powinno być jednak nie tylko w kontekście terytorialnym, ale również funkcjonalnym. Określone przeznaczenie i dopuszczalny sposób zagospodarowania mogą bowiem w istotny, skumulowany sposób wpływać na określone elementy środowiska, nawet jeżeli tereny te znajdują się w dalszej odległości od siebie.


Również w tym przypadku dotyczy to oddziaływania na korytarze ekologiczne, nie można jednak wykluczyć także oddziaływania na pewne elementy krajobrazowe albo hydrograficzne. Uwzględniana informacja powinna przy tym odnosić się zarówno do części diagnostycznej innych prognoz, opisujących stan środowiska i prognozowane kierunki jego rozwoju w razie braku przyjęcia planu i programu, jak i zidentyfikowanych możliwych oddziaływań na środowisko. Uwzględnianie takich informacji jest jednym z kluczowych elementów identyfikacji oddziaływań skumulowanych[27].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.


@page_break@

3. Współdziałanie organów w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko

Zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku współdziałanie z właściwymi organami administracji stanowi istotną część strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Obejmuje ono:
– ewentualne uzgodnienie odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko,
– uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko,
– opiniowanie projektu gminnego aktu planowania przestrzennego wraz z prognozą[28].
Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. organami właściwymi w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych oceny oddziaływania na środowisko dla planów miejscowych i studiów uwarunkowań są regionalny dyrektor ochrony środowiska oraz państwowy powiatowy inspektor sanitarny.


W trakcie procedury uchwalania studium uwarunkowań oraz planu miejscowego należy w pierwszej kolejności uzgodnić z tymi organami zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Dopiero po sporządzeniu prognozy zgodnie z wymogami wynikającymi z dokonanych przez te organy uzgodnień oraz projektu dokumentu planistycznego organ może wystąpić do właściwych organów o uzgodnienia i opinie o projekcie planu. Występując o opinie i uzgodnienia, należy jednocześnie udostępnić tymże organom projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko[29].

Jak wskazuje Tomasz Bąkowski, współdziałanie organów w procedurze uchwalania planu miejscowego ma służyć zagwarantowaniu należytej ochrony wartości wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególnie cenne (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.)[30]. Uzgodnienia w prawie zagospodarowania przestrzennego stają się zatem faktycznym narzędziem realizacji polityki administracji rządowej oraz samorządu województwa na obszarze gminy[31]. Jerzy Stelmasiak w odniesieniu do planu miejscowego wskazywał, że uzgodnienia mają charakter prawny, co oznacza, iż powinny wyrażać nie tylko interesy uczestników procesu planistycznego, lecz także porządkować ład przestrzenny na danym obszarze. W ten sposób plan miejscowy powinien wyważać oraz spajać często rozbieżne interesy prawne, realizowane na podstawie unormowań materialnego prawa administracyjnego, z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Taka właśnie sytuacja prawna i faktyczna dotyczy przestrzegania ustawowych wymagań w zakresie ochrony środowiska i przyrody[32]. Dotyczy to w szczególności uzgodnienia odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalenia zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko. Uzgodnienia przewidziane w art. 48 i art. 53 u.u.i.ś. mają charakter wiążący i nie ma w ich przypadku zastosowania instytucja „domniemania zgody” wskutek upływu terminu jak na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.


Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.u.i.ś. organ opracowujący projekt dokumentów, takich jak studium uwarunkowań i plan miejscowy, poddaje projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez właściwe organy. Właściwe organy wydają opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Jednocześnie w odniesieniu do studium uwarunkowań i planu miejscowego w art. 54 ust. 3 u.u.i.ś. wprowadzono częściowe wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy. Zasady opiniowania projektów planów miejscowych oraz studiów uwarunkowań określają bowiem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oznacza to, po pierwsze, że wyłącznie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają zasady uzgadniania projektu studium uwarunkowań i planu miejscowego. Jak zostało jednak wskazane, dokumenty te do uzgodnień i opiniowania są przekazywane wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Bliższa analiza prowadzi jednak do wniosku, że wskazane wcześniej wyłączenie dotyczy jedynie opiniowania samego projektu dokumentu planistycznego. Natomiast użyte w art. 54 ust. 1 u.u.i.ś. sformułowanie „poddaje projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu...” wyraźnie wskazuje, że przedmiotem opiniowania jest również sama prognoza. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku określa więc szerszy zakres przedmiotowy opiniowania niż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[33].

Taka regulacja jest powiązana z wymogami prawa międzynarodowego i unijnego. Obowiązek konsultacji w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko z właściwymi organami wynika w pierwszej kolejności z art. 9 Protokołu kijowskiego do Konwencji z Espoo. Wymaga on wyznaczenia organów, które mają być konsultowane, a które ze względu na swoje szczególne obowiązki w dziedzinie środowiska lub zdrowia są potencjalnie zainteresowane wpływem na środowisko, w tym na zdrowie, wynikającym z realizacji planu lub programu. Projekt planu lub programu i sprawozdanie dotyczące środowiska są udostępniane tym organom, a organy te mają mieć wczesną, we właściwym czasie, i skuteczną możliwość wyrażenia swojej opinii o projekcie planu lub programu i sprawozdaniu dotyczącym środowiska.

Analogicznie, zgodnie z art. 6 dyrektywy 2001/42/WE, państwa członkowskie „wyznaczają organy, które mają być konsultowane”, a które ze względu na swoje szczególne obowiązki w dziedzinie środowiska są potencjalnie zainteresowane wpływem na środowisko wynikającym z realizacji planów i programów. Projekt planu lub programu i sprawozdanie dotyczące środowiska zostają udostępnione tym organom, które mają odpowiednio wczesną i realną możliwość, we właściwych ramach czasowych, wyrażenia swojej opinii o projektach planów i programów oraz towarzyszącym im sprawozdaniu dotyczącym środowiska przed przyjęciem planu lub programu lub poddaniem go procedurze ustawodawczej[34].

Należy uznać, że pomimo wyłączenia opiniowania projektów samych studiów uwarunkowań i planów miejscowych spod zasad określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, nadal ustawa ta reguluje określony w niej zakres współdziałania organów.


Potwierdza to przywołany już art. 58 wskazujący państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jako organ właściwy w sprawach opiniowania i uzgadniania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt studium uwarunkowań (art. 11 pkt 6 lit. m) oraz planu miejscowego (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 7) są opiniowane przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego[35]. Wyraźne podkreślenie, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest również właściwy w sprawach opiniowania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, wskazuje na świadomy zabieg ustawodawcy, zmierzający do zagwarantowania udziału właściwych organów w tej procedurze[36].

4. Uzasadnienie i podsumowanie w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku w art. 42 wprowadza obowiązek sporządzenia dwóch dodatkowych dokumentów opisujących przeprowadzoną procedurę. Po pierwsze, jest to obowiązek sporządzenia uzasadnienia zawierającego informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Uzasadnienie to dołącza się do przyjętego dokumentu. Nie jest ono jednak tożsame z uzasadnieniem uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań albo planu miejscowego.

Zgodnie z art. 55 ust. 3 u.u.i.ś. do przyjętego dokumentu załącza się natomiast pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:
1) ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko;
2) opinie właściwych organów;
3) zgłoszone uwagi i wnioski;
4) wyniki postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone;
5) propozycje dotyczące metod i częstotliwości przeprowadzania monitoringu skutków realizacji postanowień dokumentu.


Ani prognoza oddziaływania na środowisko (co zostało już wskazane), ani uzasadnienie oraz podsumowanie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie stanowią załączników do uchwały w sprawie studium uwarunkowań lub planu miejscowego. Dokumenty te załącza się natomiast do dokumentacji planistycznej, gdyż pozwalają one wojewodzie dokonać oceny dochowania wymogów co do trybu sporządzania aktów planistycznych. Natomiast do dokumentacji planistycznej nie dołącza się (inaczej niż wniosków i uwag wniesionych w ramach procedury określonej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) osobnego wykazu wniosków i uwag zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, gdyż te są objęte właśnie uzasadnieniem i podsumowaniem[37].


Zasadnie także w orzecznictwie zwrócono uwagę, że z brzmienia art. 55 ust. 3 u.u.i.ś. wynika, iż załącza się je do przyjętego dokumentu, a zatem następuje to już po podjęciu uchwały. Prawidłowość tej wykładni potwierdza także brzmienie ust. 4 tego artykułu, z którego wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ sporządzający projekt miejscowego planu „przekazuje przyjęty dokument wraz z podsumowaniem właściwym organom”, którymi są regionalny dyrektor ochrony środowiska oraz państwowy powiatowy inspektor sanitarny[38].

5. Udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko

W przypadku studiów uwarunkowań i planów miejscowych następuje nałożenie się procedur dotyczących udziału zainteresowanych zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powoduje to liczne problemy w stosowaniu przepisów. Wątpliwości budzi, czy czynności polegające na ogłaszaniu o przystąpieniu do sporządzania aktu planowania, o jego wyłożeniu i możliwości zgłaszania uwag mogą być prowadzone wspólnie dla aktu planowania i prognozy oddziaływania na środowisko, czy muszą to być czynności osobne[39]. W doktrynie aprobuje się jednak stanowisko, że analiza przepisów obu ustaw, mająca również na względzie kontekst ekonomii i sprawności działania organów, wskazuje na zasadność przyjęcia, iż organ sporządzający studium lub plan miejscowy może pod względem organizacyjnym łączyć czynności procedury planistycznej i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko poprzez zamieszczanie informacji o nich we wspólnych publikacjach, jednoczesne wyłożenie do publicznego wglądu oraz przyjmowanie uwag i wniosków[40].


Zgodnie z art. 54 ust. 3 u.u.i.ś. zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów planów miejscowych oraz studiów uwarunkowań określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie zakresu przedmiotowego wniosków i uwag dopuszczalnych na podstawie obu ustaw ma podstawowe znaczenie dla interpretacji wyżej wymienionego przepisu. Możliwość składania uwag i wniosków w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej w związku z opracowaniem gminnych aktów planowania przestrzennego, obejmuje bowiem szerszy zakres niż składanie uwag i wniosków do studium uwarunkowań i planu miejscowego. „Środowiskowa” partycypacja społeczna obejmuje, zgodnie z art. 29 w zw. z art. 54 ust. 2 u.u.i.ś., prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (w tym przypadku do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko). Nie jest to zatem prawo ograniczone do składania wniosków i uwag wyłącznie do projektu dokumentu, lecz ich przedmiotem mogą być wszelkie aspekty związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko. Mogą to być wnioski i uwagi dotyczące nie tylko samej treści dokumentu objętego obowiązkiem przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, ale również treści i metod sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, a także zakresu i aktualności materiałów wyjściowych (np. opracowania ekofizjograficznego). Określony wyżej zakres przedmiotowy uwag i wniosków wykracza poza ten, który można uznać za dopuszczalny na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazywałam w artykule poświęconym relacji uwag i wniosków do studium uwarunkowań i planu miejscowego do uprawnień społeczeństwa w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, nie sposób więc uznać, że składanie uwag i wniosków przez społeczeństwo w procedurze opracowania i uchwalania studium uwarunkowań i planu miejscowego w całości jest regulowane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[41]. Wówczas byłoby bowiem niemożliwe wnoszenie wniosków i uwag dotyczących procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a takie uprawnienie wynika zarówno z wykładni celowościowej przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jak i prounijnej interpretacji przepisów. Uprawnienie społeczeństwa do wyrażenia opinii w przedmiocie prognozy oddziaływania na środowisko zostało potwierdzone wprost w wyroku TSUE z 20.10.2011 r. (C-474/10). W uzasadnieniu wyroku (§ 50) TSUE podkreślił, że „art. 6 ust. 2 dyrektywy 2001/42 w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko wymaga, by do celów konsultacji właściwymi organami i społeczeństwem w przedmiocie danego projektu lub programu faktycznie ustalony termin był wystarczający i dawał im w ten sposób realną możliwość wyrażenia we właściwym czasie ich opinii o tym projekcie planu i programu oraz o sprawozdaniu dotyczącym wpływu tego planu lub programu na środowisko”. Odebranie społeczeństwu możliwości wnoszenia wniosków i uwag dotyczących prognozy oddziaływania na środowisku jest więc naruszeniem art. 6 ust. 2 ww. dyrektywy.


Niemniej jednak analiza obwieszczeń i ogłoszeń o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań lub planu miejscowego do publicznego wglądu[42] wskazuje, że znaczna część samorządów ogranicza się wyłącznie do zastosowania treści ogłoszeń zgodnie ze wzorami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin[43] oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[44]. Prowadzi to do braku poinformowania społeczeństwa o możliwości aktywnej partycypacji, poprzez wnoszenie wniosków i uwag, w sporządzaniu prognozy oddziaływania na środowisko i jej wpływie na ostatecznie przyjmowany dokument[45].

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak również i na to, że nie można wykluczyć, iż uwagi i wnioski składane do projektu studium będą się wiązały z wyłożoną wraz nim prognozą oddziaływania na środowisko, a nawet będą się odnosiły krytycznie do treści merytorycznej prognozy[46].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.


@page_break@

6. Skutki naruszenia przepisów dotyczących strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla gminnych aktów planowania przestrzennego

W odniesieniu do studium uwarunkowań i planu miejscowego ustawodawca przewidział szczególny rygor w zakresie oceny ich zgodności z prawem. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wskazano powyżej, wprowadzenie tego rodzaju przepisów jest naruszeniem zasad sporządzania planu, powoduje więc stwierdzenie nieważności planu. Taka ocena zostaje dokonana przez wojewodę jako organ nadzoru lub sąd administracyjny.


Procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w świetle omówionych wcześniej przepisów jest immanentnym elementem procedury sporządzania studium uwarunkowań lub planu miejscowego. Naruszenia tej procedury będą więc jednoznaczne z naruszeniem trybu sporządzania dokumentu planistycznego i jeżeli będą istotne, to będą prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. W pierwszej kolejności dotyczy to braku strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Natomiast naruszeniem zasad – a nie trybu – sporządzania studium uwarunkowań lub planu miejscowego będzie uchwalenie planu, mimo że w prognozie oddziaływania na środowisko zostało wykazane możliwe znaczące negatywnie oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Materialnoprawną podstawą zakazu realizacji takich planów jest bowiem art. 33 i art. 34 u.o.p. Sprzeczność z prawem – w tym przypadku przywołanymi wyżej przepisami ustawy o ochronie przyrody – powstaje już w momencie uchwalenia studium uwarunkowań lub planu miejscowego. Co istotne, ocena, czy możliwe jest negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, musi być dokonywane przez pryzmat zasady przezorności. Oznacza to, że wszystkie racjonalne wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść ochrony obszaru Natura 2000, a przeciwko skutkom realizacji planu[47].

Głównym powodem stwierdzenia nieważności uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań lub planu miejscowego było jednak, jak dotychczas, głównie nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (dotyczyło to przede wszystkim procedur zakończonych uchwałą niedługo po wejściu w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku)[48] oraz naruszenie wymogu opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko[49]. Wyroki odnoszące się do spełnienia wymogów zakresowych i jakościowych prognozy oddziaływania na środowisko są jednak nieliczne[50].

7. Wnioski

Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest kluczową procedurą przy sporządzaniu studium uwarunkowań i planu miejscowego, poza wymogami stawianymi przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Współczesne problemy planowania przestrzennego – nieracjonalne przestrzennie i przyrodniczo określanie możliwego zagospodarowania terenu – nakazują uznać, że jest to instrument, który w znaczny sposób mógłby się przyczynić do poprawy jakości planowania przestrzennego w Polsce. Szczególne znaczenie ma tu prognoza oddziaływania na środowisko, która jest sporządzana przez właściwe organy gminy i powinna stanowić podstawowe źródło wiedzy o wpływie przyjmowanego dokumentu na środowisko[51]. Jak jednak pokazuje praktyka, strategiczna ocena oddziaływania na środowisko w przeważającej większości procedur jest traktowana wyłącznie jako wymóg formalny, bez głębszej analizy jej poprawności merytorycznej. Dotyczy to przede wszystkim prognozy oddziaływania na środowisko. Tymczasem weryfikacja jej prawidłowości i należytej jakości powinna w pierwszej kolejności być dokonana poprzez uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oraz wyrażanie opinii przez współdziałające w tej procedurze organy ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej.

Równie istotne jest zapewnienie społeczeństwu możliwości aktywnej partycypacji w strategicznej ocenie, w zakresie wykraczającym poza możliwość składania wniosków oraz uwag do studium uwarunkowań lub planu miejscowego. Ułomne stosowanie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku powoduje, że gminy ponoszą wysokie koszty sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko (w tym zebrania wymaganych informacji), lecz nie prowadzi to do skutecznych efektów w zakresie zapewnienia właściwych wymogów środowiskowych dla przyjmowanych dokumentów planistycznych. Z aprobatą należy się odnieść do zauważalnego pogłębienia analizy poprawności tych elementów w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć są to nadal orzeczenia jednostkowe.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Przypisy:
[1] Ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), dalej: u.u.i.ś. Ustawa weszła w życie 15.11.2008 r.
[2] Protokół w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym
(Konwencji z Espoo), sporządzony w Kijowie 21.05.2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 180, poz. 1074).
[3] Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27.06.2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z 2001 r.).
[4] Por. M. Pchałek, Procedura strategicznych ocen planów i programów a oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć, w: B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 49.
[5] Ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p.
[6] Por. wyrok TSUE z 22.03.2012 r. w sprawie C-567/10, Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL i Atelier de Recherche et d'Action Urbaines ASBL v. Région de Bruxelles-Capitale.
[7] Ustawa z 21.05.2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 119, poz. 804).
[8] K. Gruszecki, Komentarz do art. 48, w: Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2009.
[9] Ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).
[10] Jakkolwiek obarczony wadą ich niekompletności w odniesieniu do procedury sporządzania studium uwarunkowań, co niewątpliwie powinno zostać poddane korekcie na etapie zmian legislacyjnych.
[11] Por. wyroki NSA: z 20.05.2011 r. (II OSK 458/11) oraz z 8.11.2012 r. (II OSK 1645/12) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[12] Z. Wiśniewski klasyfikuje treść prognozy oddziaływania na środowisko na elementy: informujące, oceniające oraz proponujące; por. Z. Wiśniewski, Szczególne uwarunkowania prawne uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarach Natura 2000, w: A. Kaźmierska-Patrzyczna, M. Król (red.), Problemy wdrażania systemu Natura 2000 w Polsce, Szczecin 2013, s. 385. Natomiast Mariusz Kistowski i Marcin Pchałek wyróżniają etapy: dokumentacyjno-analityczny, oceny zgodności z innymi dokumentami, oceny oddziaływania na środowisko, konkluzji i wskazań dotyczących zmian projektu dokumentu oraz podsumowujący Warszawa 2009, s. 76.
[13] A. Fogel, Prawne aspekty informacji przyrodniczej w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, w: M. Rudnicki, A. Haładyj, K. Sobieraj (red.), Europeizacja prawa ochrony środowiska, Lublin 2011, s. 25.
[14] B. Rakoczy, Komentarz do art. 52, w: Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Warszawa 2010.
[15] A. Fogel, Prawne uwarunkowania współdziałania organów w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego, „Człowiek i Środowisko” 2012/1–2, s. 59.
[16] A. Tyszecki, Jak należy rozumieć jakość oceny oddziaływania na środowisko?, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2007/2, s. 10.
[17] Jakość sporządzanych prognoz i raportów oddziaływania na środowisko, w tym fałszowanie danych, jest zresztą problemem występującym często nie tylko w Polsce, lecz na całym świecie, również od dawna podnoszonym w literaturze.
[18] K. Gruszecki, Komentarz do art. 51, w: Komentarz...
[19] K. Gruszecki, Komentarz do art. 52, w: Komentarz... i przywołane tam rozstrzygnięcie nadzorcze nr LEX.I.MO.0911–75/10 Wojewody Mazowieckiego z 14.12.2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 6, poz. 282).
[20] Przykładem mogą być zmiany w zakresie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., albo zmiany w profilu usług nieuciążliwych.
[21] Por. R. Therivel, Strategic Environmental Assessment in Action, Londyn 2004, s. 24.
[22] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 199, oraz I. Zachariasz w: H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 192.
[23] Z. Wiśniewski, Szczególne uwarunkowania..., s. 385.
[24] Ustawa z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), dalej: u.o.p.
[25] Jak wskazuje się w literaturze, dla przedsięwzięć powiązanych technologicznie możliwe jest uchwalenie nawet siedmiu planów miejscowych, por. M. Pchałek, Procedura..., s. 58.
[26] Wyrok WSA w Gdańsku z 30.10.2013 r. (II SA/Gd 784/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[27] Według M. Pchałka i Michała Behnkego „oddziaływania skumulowane” to „suma wszystkich wpływów dotykających w sposób holistyczny dany receptor”. Zob. M. Pchałek, M. Behnke, Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE, Warszawa 2009, s. 104.
[28] Z uwagi na objętość niniejszego artykułu problematyka współdziałania organów została ograniczona do opiniowania projektu planu miejscowego lub studium uwarunkowań wraz z prognozą. Pozostałe zagadnienia zostały szczegółowo omówione w: A. Fogel, Prawne uwarunkowania..., s. 51 i n.
[29] Wyrok WSA w Gdańsku z 8.08.2012 r. (II SA/Gd 200/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[30] T. Bąkowski, Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 k.p.a., w: A. Gryszczyńska, B. Konieczna (red.), Ochrona zabytków militarnych Helu, Warszawa 2006, s. 48.
[31] H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2007, s. 40.
[32] J. Stelmasiak, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony środowiska, Lublin 1994, s. 76.
[33] Por. wyrok NSA z 10.05.2011 r. (II OSK 339/11), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[34] A. Fogel, Prawne uwarunkowania..., s. 55.
[35] A. Fogel, Prawne uwarunkowania..., s. 69.
[36] Należy jednak odnotować stanowisko wyrażone w „Zeszytach Metodycznych Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska”, zgodnie z którym pomimo dwukrotnie określonego obowiązku w zakresie opiniowania (ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje jedną opinię, wskazując w podstawie prawnej opinii powiązanie pomiędzy tymi przepisami, zob. I. Grudzińska, J. Zarzecka, Zmiany w postępowaniach administracyjnych w sprawach ocen oddziaływania na środowisko, Warszawa 2011, s. 16.
[37] Por. również wyrok WSA we Wrocławiu z 15.07.2010 r. (II SA/Wr 292/10), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[38] Por.: wyrok WSA w Gliwicach z 20.06.2012 r. (II SA/Gl 673/11); wyrok NSA z 18.11.2010 r. (II OSK 1370/10); wyrok WSA w Gliwicach z 15.06.2011 r. (II SA/GL 116/11) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[39] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 179–180.
[40] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 180; aprobująco również: I. Zachariasz w: H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa..., s. 131.
[41] Szerzej A. Fogel, Środowiskowe aspekty uprawnień społeczeństwa w sporządzaniu studiów uwarunkowań i planów miejscowych, „Samorząd Terytorialny” 2010/5.
[42] Źródło: badania własne. Na potrzeby niniejszego artykułu autorka przeanalizowała ponad 70 obwieszczeń w Biuletynie Informacji Publicznej i ogłoszeń prasowych.
[43] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).
[44] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
[45] Zgodnie z rozporządzeniem z 28.04.2004 r. uwagi powinny m.in. określać nieruchomość, której dotyczą. Prowadzi to do ukierunkowania uwag wyłącznie na konkretne zapisy lub ustalenia studium uwarunkowań lub planu miejscowego.
[46] Por. wyrok NSA z 19.04.2010 r. (II OSK 255/10), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[47] Por. Z. Wiśniewski, Szczególne uwarunkowania..., s. 394.
[48] Wyrok NSA z 8.05.2012 r. (II OSK 430/12); wyrok WSA w Białymstoku z 16.06.2009 r. (II SA/Bk 186/09) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[49] Wyrok WSA w Warszawie z 28.11.2013 r. (VIII SA/Wa 6/13), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[50] Por. przywołany wcześniej wyrok WSA w Gdańsku z 30.10.2013 r. (II SA/Gd 784/12) oraz wyrok WSA w Opolu z 23.04.2013 r. (II SA/Op 417/12) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[51] Według Zygmunta Wiśniewskiego prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem urzędowym, por. Z. Wiśniewski, Szczególne uwarunkowania..., s. 385.