Starosta jako adresat decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę

Czy starosta, jako organ właściwy do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, może podpisać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę, jeżeli adresatem decyzji o przeniesieniu będzie osoba pełniąca funcjęstarosty?

Gmina posiada prawomocną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kompleksu garaży, która została wydana przez starostę. Następnie gmina sprzedała poszczególne boksy garażowe osobom fizycznym. W akcie notarialnym istnieje zapis, zgodnie z którym gmina wyraża zgodę na przepisanie udzielonego pozwolenia na budowę na poszczególnych właścicieli. Między innymi właścicielami kupionych garaży są starosta i wicestarosta.

Czy starosta jako organ właściwy do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę może podpisać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę przedmiotowych garaży?

Okoliczność, że osoba pełniąca funkcję starosty ma być adresatem decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę powoduje, że organ ten (starosta) na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podlega z mocy prawa wyłączeniu od załatwienia sprawy przeniesienia pozwolenia, a sprawę załatwić powinien organ wyższego stopnia lub wyznaczony na mocy art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego inny podległy organ.

Uzasadnienie

Zaistniała w rozpatrywanym przypadku sytuacja prowadzi do rozważenia, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia z mocy prawa właściwego organu administracji publicznej od orzekania w niniejszej sprawie. W myśl bowiem art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Ustawodawca posłużył się w tym zakresie niezdefiniowanym prawnie pojęciem "interesu majątkowego". Pojęcie "interesów majątkowych" osoby piastującej funkcję organu administracyjnego, należy interpretować jako wszelkie przysporzenie korzyści majątkowych. W doktrynie w zasadzie zgodnie wyłącza się możliwość zawężającego tłumaczenia powyższej kategorii. Nie powinno mianowicie ograniczać się jedynie do spraw oddziaływujących w sposób bezpośredni na interesy danej osoby (...), lecz także prowadzących w sposób chociażby pośredni do przysporzenia lub ograniczenia stanu majątkowego". Za takie sprawy uznaje się sprawy, "w których chodzi o wydanie decyzji administracyjnych mogących mieć w jakiejkolwiek postaci wpływ na stan majątkowy osób wymienionych w art. 22 pkt 1 i 2 (obecnie w art. 25 § 1 pkt 1 i 2)" (J. Starościak (w:) Komentarz IV, 1970, s. 49), a także "sprawy oddziaływające w sposób bezpośredni na interesy danej osoby, a także prowadzące w sposób chociażby pośredni do przysporzenia lub ograniczenia stanu majątkowego" (R. Orzechowski (w:) Komentarz, 1989, s. 107). Należy wskazać, że intuicja językowa nakazuje wiązać pojęcie "interesy majątkowe", o których mowa w tym przepisie, z pojęciem "prawa majątkowe" używanym w doktrynie prawa cywilnego. W przypadku zatem, gdy sprawa administracyjna dotyczy praw majątkowych w rozumieniu prawa cywilnego, np. prawa własności nieruchomości, wówczas sprawa taka musi być niewątpliwie uznana za sprawę dotyczącą interesów majątkowych w rozumieniu art. 25 § 1. Sprawa może dotyczyć interesów majątkowych nie tylko wtedy, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu jest konkretne prawo majątkowe w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, ale także wówczas, gdy sprawa dotyczy majątku osoby ujętego jako "ogół praw majątkowych przysługujących pewnej osobie oraz ogół obciążających ją majątkowych obowiązków" (S. Grzybowski, Prawo cywilne, 1978, s. 216). Przepis art. 25 § 1 nie wymaga, aby sprawa miała wpływ na stan majątkowy osób wymienionych w tym przepisie w sensie przysporzenia lub uszczuplenia. Wystarczy gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków majątkowych tych osób, co należy oceniać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz 25 publ. LEX).

W myśl art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego - organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Na mocy art. 40 ust. 3 - stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji.

Jeżeli zatem właścicielem nieruchomości jest osoba pełniąca funkcję starosty, a przedmiotem sprawy jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej zamierzenie, które między innymi realizowane będzie na tej nieruchomości i którego jednym z adresatów będzie ta osoba, mamy bez wątpienia do dotyczenia z okolicznością o której stanowi omawiany wyżej art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego . Sprawa ta dotyczyć bowiem będzie interesu majątkowego osoby pełniącej funkcję starosty, wszak przeniesienie powyższej decyzji sprawia, że nastąpi prawne przysporzenie na rzecz właściciela nieruchomości, który będzie mógł (wraz z innymi osobami) rozpocząć realizację inwestycji.

Wyłączenie organu następuje tutaj z mocy prawa i nie jest konieczne wydanie w tym przedmiocie odrębnego postanowienia. Zgodnie z art. 26 § 2 pkt 1 - sprawę załatwi wówczas organ wyższego stopnia, a zatem właściwy miejscowo wojewoda, z tym że organ ten może wyznaczyć inny podległy sobie organ. Starosta, który podlega wyłączeniu powinien przekazać wojewodzie wniosek stron o przeniesienie pozwolenia na budowę. Zazwyczaj w praktyce, organ wyższego stopnia korzysta z możliwości, o której stanowi art. 26 § 2 dz. 2, a zatem jest wysoce prawdopodobne, że na mocy postanowienia wojewody wyznaczony zostanie starosta sąsiedniego powiatu, który dokona przeniesienia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się natomiast do osoby zastępcy starosty, warto nawiązać do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1984 r. sygn. akt II SA 106/84 ONSA 1984/1 poz. 33, OSPiKA 1985/11 poz. 215, w którym słusznie wywiedziono, że przewidziane w art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączenie organu administracji państwowej od załatwienia sprawy dotyczącej jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego  oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej również "z upoważnienia" tego organu przez podległego mu pracownika.

W takiej bowiem sytuacji nie chodzi jedynie o wyłącznie konkretnego pracownika, lecz o wyłączenie organu administracji publicznej, a więc i podległych temu organowi pracowników. Wyrok ten nie stracił na aktualności również pod rządami aktualnie obowiązujących przepisów ustrojowych z zakresu samorządu terytorialnego.

Osoba pełniąca funkcję zastępcy starosty działa z upoważnienia przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, władnego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych, a wyłączenie starosty powoduje, że cały organ staje się niezdolny do orzekania w konkretnej sprawie.


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.)