3. Zagadnienia proceduralne dotyczące uwag i wniosków w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko

W odróżnieniu od przepisów prawa ochrony środowiska, które właściwie nie regulowały proceduralnych aspektów udziału społeczeństwa w opracowywaniu planów i programów, przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zawierają szczegółowe regulacje. Przyjęte rozwiązania proceduralne są przy tym wyraźnie odmienne od rozwiązań wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to zarówno formy, w jakiej mogą być składane wnioski, jak i terminu przewidzianego na ich złożenie. Zgodnie z art. 34 u.uwagi i wnioski w procedurach w udziałem społeczeństwa mogą być wnoszone nie tylko w formie pisemnej, ale również ustnie do protokołu oraz za pomocą środków komunikacji elektronicznej – ale bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym. Jest to forma znacznie szersza niż ta, którą dla uwag i wniosków przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagos­podarowaniu  oraz art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagos­podarowaniu  organ sporządzający projekt studium uwarunkowań albo planu miejscowego określa m.in. „formę i miejsce” składania wniosków. Oznacza to, że forma składania takich wniosków może zostać określona dowolnie. Zazwyczaj będzie to forma pisemna poprzez złożenie pisma w oznaczonym miejscu albo wysłanie pocztą, a także przez pocztę elektroniczną[32]. Należy jednak zapewnić, aby wniosek został utrwalony i skierowany do rozpatrzenia oraz znalazł się w dokumentacji prac planistycznych przekazywanej wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi.

Forma składania uwag do projektu studium uwarunkowań nie została określona przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika ona z załącznika nr 5, stanowiącego wzór ogłoszenia/obwieszczenia o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań do publicznego wglądu, do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin[33], zgodnie z którym uwagi wnosi się na piśmie. Określanie formy realizacji uprawnień społeczeństwa w załączniku do aktu wykonawczego budzi zasadnicze wątpliwości co do poprawności takiej techniki legislacyjnej. Również w tym przypadku należy jednak uznać, że forma pisemna nie jest jedyną, jaka może być dopuszczona przez organ gminy. Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie określa formę składania uwag do projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagos­podarowaniu  uwagi te wnosi się wyłącznie w formie pisemnej, przy czym za taką formę ustawa uznaje również wniesienie uwagi w postaci elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Złagodzenie wymogu co do formy wniosków i uwag, składanych zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie oznacza jednak, że zawsze jest to procedura korzystniejsza dla społeczeństwa niż ta, która wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dłuższe terminy na składanie uwag. Na składanie wniosków został przewidziany tożsamy termin, nie krótszy niż 21 dni (odpowiednio od ogłoszenia o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Natomiast odmiennie uregulowano terminy na składanie uwag.

Dla uwag zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku jest to co najmniej 21 dni od dnia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast uwagi do projektu studium uwarunkowań można wnosić, zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagos­podarowaniu , w terminie nie krótszym niż 21 dni od zakończenia okresu wyłożenia studium (a więc minimum 65 dni od ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań do publicznego wglądu). Uwagi do projektu planu miejscowego można wnosić, zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagos­podarowaniu , w terminie nie krótszym niż 21 dni od zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (a więc minimum 42 dni od ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu).

Ponieważ obie kategorie uwag i wniosków zostały objęte odmiennymi uregulowaniami proceduralnymi, należy sformułować wniosek, że jedyną możliwością spełnienia przez organ gminy wymogów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoległe rozpatrywanie tych wniosków i uwag. Mają one jednak charakter konkurencyjny, co oznacza, że w całości powinny być objęte przepisami albo jednej, albo drugiej ustawy[34]. Będzie to stwarzać zasadnicze problemy praktyczne. Nie jest bowiem wymogiem formalnym przywołanie podstawy prawnej uwagi lub wniosku, czy też jego zatytułowanie pozwalające na właściwą identyfikację. Ponadto tylko w odniesieniu do uwag i wniosków wnoszonych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono obowiązek uwzględnienia ich w dokumentacji planistycznej przedstawianej wojewodzie, podczas gdy uwagi i wnioski „środowiskowe” uwzględnia się, co zostanie omówione niżej, w uzasadnieniu i podsumowaniu dotyczącym udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko.

4. Obowiązki organu przeprowadzającego strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko w odniesieniu do udziału społeczeństwa

Udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko obejmuje nie tylko uprawnienia społeczeństwa przejawiające się w omówionej już możliwości składania uwag i wniosków. Obejmuje on również obowiązki proceduralne organu przeprowadzającego ocenę. Ta materia proceduralna nie została objęta wyłączeniem zawartym w art. 54 ust. 3 u.d.i.o.ś. (dotyczy ono jedynie omówionych wyżej „zasad wnoszenia uwag i wniosków”). Należy przy tym pamiętać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa ustaloną sekwencję czynności, jakie są podejmowane w toku gminnych procedur planistycznych.

Czynności te muszą być podejmowane „kolejno”. Zachowanie owej kolejności może przesądzić o prawidłowości trybu sporządzania studium uwarunkowań lub planu miejscowego. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wśród czynności tych nie znalazły się te, które dotyczą udziału społeczeństwa zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie przeczy to jednak przyjęciu tezy o prawie wnoszenia wniosków i uwag zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w procedurze sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego. Tak samo bowiem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało wskazane uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. W świetle przepisów Działu IV Rozdziału 2 u.d.i.o.ś. nie budzi tymczasem wątpliwości, że uzgodnienie takie jest wymagane zarówno przy sporządzaniu studium uwarunkowań, jak i planu miejscowego. Potwierdza to przyjęte wyżej założenie, że w istocie mamy do
czynienia z nałożeniem trzech procedur, które są uregulowane w obu omawianych ustawach.

Podstawowym obowiązkiem organu przeprowadzającego strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko jest podanie do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowywania dokumentów wymagających udziału społeczeństwa. „Podanie do publicznej wiadomości” zostało przy tym uregulowane nieco inaczej niż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określa to art. 3 ust. 1 pkt 11 u.d.i.o.ś. [35] Oznacza to, że właściwy organ, niezależnie od dokonania zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego oraz możliwości wnoszenia wniosków, jak również o wyłożeniu projektu tych dokumentów do publicznego wglądu i możliwości wnoszenia uwag, dokonywanego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien dokonać ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Obowiązek taki nie wynika wprost z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jednak samo poinformowanie o pracach nad dokumentem i uprawnieniach społeczeństwa, bez zaznaczenia, że chodzi o partycypację „środowiskową”, może wprowadzać w błąd. Ratio legis takiego rozwiązania jest celowość wyraźnego podania do publicznej wiadomości, iż w ramach procedur planistycznych jest przeprowadzana strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, że można wnosić w związku z tym wnioski i uwagi oraz że można zapoznać się z niezbędną dokumentacją. W szczególności trzeci element obejmuje informacje znacznie szersze niż zawarte w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań albo planu miejscowego do publicznego wglądu zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezbędna dokumentacja w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obejmuje bowiem również stanowiska innych organów, jeżeli są dostępne w terminie składania uwag i wniosków. Załącznikiem w tym rozumieniu będzie również prognoza oddziaływania na środowisko[36]. Nie ma przy tym żadnego formalnego wymogu, aby informacja ta miała być dokonana odrębnie od informacji o pracach nad studium uwarunkowań lub planem miejscowym, wręcz przeciwnie – wymogi skutecznej komunikacji ze społeczeństwem nakazują raczej łączne zamieszczenie obu obwieszczeń.

Ponieważ ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie określa momentu rozpoczęcia procedury udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, należy uznać, że decyzję w tym zakresie podejmuje organ przeprowadzający procedurę. Powoduje to jednak kolejne wątpliwości interpretacyjne, jeżeli uwzględni się kolejność czynności przewidzianą przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Regulacje wspólnotowe wskazują, że zapewnienie udziału społeczeństwa w opracowywaniu planów i programów ma nastąpić na tyle wcześnie, aby lokalna społeczność mogła zapoznać się z opracowywanymi dokumentami. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Dyrektywy 2003/35/WE Państwa Członkowskie zapewniają, że:
„a) społeczeństwo jest informowane (...), o jakichkolwiek wnioskach dotyczących takich planów lub programów albo dotyczących ich zmiany lub rewizji oraz że istotne informacje o takich wnioskach są podawane do wiadomości społeczeństwa, włączając m.in. informacje o prawie do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i o właściwych władzach, którym mogą być przedkładane komentarze i zapytania;
b) społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne, zanim podjęte zostaną decyzje dotyczące planów i programów”.

W doktrynie przeważa pogląd, że konsultacje społeczne najlepiej rozpoczynać po sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko, kiedy wszyscy zainteresowani dysponują pełną wiedzą o opracowanym dokumencie i możliwych skutkach jego realizacji na środowisko[37]. Natomiast na tle poprzednio obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska znacznie dalej idącą interpretację zaprezentował Grzegorz Ninard, wskazując, że postępowanie z udziałem społeczeństwa powinno poprzedzić sporządzenie projektu planu miejscowego przed skierowaniem go na drogę badania spójności jego rozwiązań ze studium uwarunkowań oraz na drogę opiniowania i uzgadniania. Oznaczało to, że organ gminy powinien sporządzić wstępny projekt planu miejscowego i poddać go procedurze zgodnie z art. 32 Prawa ochrony środowiska . Następnie, na podstawie rozpatrzonych uwag i wniosków, powinien dokonać korekty projektu (jeżeli uzna to za uzasadnione) i projekt taki wraz z informacją o zgłoszonych uwagach, wnioskach oraz sposobie ich wykorzystania poddać dalszej procedurze planistycznej[38]. Na gruncie przepisów wspólnotowych wskazuje się, że dokonanie ogłoszenia powinno nastąpić po podjęciu decyzji w sprawie zakresu i stopnia szczegółowości strategicznej oceny oddziaływania na środowisko[39].

Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie usuwają istniejących wątpliwości. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.i.o.ś. podanie do publicznej wiadomości informacji o strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko ma nastąpić „bez zbędnej zwłoki”. Przepis ten należy interpretować w połączeniu z art. 30 u.d.i.o.ś. , zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy (...) wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed (...) przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Możliwe jest zatem uznanie, że wystarczy jednorazowo dokonać ogłoszenia o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz zakreślić termin zarówno na składanie uwag, jak i wniosków.

Jednak w zderzeniu z procedurą sporządzania projektu studium uwarunkowań oraz planu miejscowego takie rozwiązanie budzi zasadnicze wątpliwości. Jeżeli bowiem ogłoszenie nastąpi wraz z ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzaniu studium uwarunkowań albo planu miejscowego, będzie właściwie wyłącznie informacją niezapewniającą w żaden sposób udziału społeczeństwa. Na tym etapie procedury nie będzie bowiem w istocie przedmiotu oceny oddziaływania na środowisko: nie zostanie opracowany projekt aktu planistycznego, a nawet nie będą znane jego założenia, nie zostanie uzgodniony zakres i stopień szczegółowości prognozy, nie mówiąc już o sporządzeniu samej prognozy. Uniemożliwi to zainteresowanym sformułowanie właściwych uwag i wniosków. Natomiast dokonanie ogłoszenia razem z ogłoszeniem o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań albo planu miejscowego wraz z prognozą do publicznego wglądu uniemożliwi wystarczająco wczesne złożenie wniosków o charakterze postulatywnym, zarówno co do treści prognozy, jak i jej zakresu i stopnia szczegółowości, a także możliwości wykorzystania istniejących materiałów i wyników badań[40].

Powoduje to jednostronność konsultacji, gdyż społeczeństwu jest przedstawiany już ukończony projekt dokumentu wraz z ukończoną prognozą, co na przykład ogranicza możliwość określenia i analizy rozwiązań wariantowych. De lege ferenda należy zatem postulować doprecyzowanie tych przepisów, poprzez wyraźne wskazanie, na jakim etapie prac nad projektem studium uwarunkowań albo planu miejscowego powinno być dokonane ogłoszenie zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. Najwłaściwsze wydaje się przy tym „dopasowanie” obydwu procedur i dokonywanie ogłoszeń również dwukrotnie, umożliwiając najpierw składanie wniosków, a następnie uwag w przedmiocie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Po rozpatrzeniu wniesionych uwag i wniosków do przyjętego dokumentu dołącza się, zgodnie z art. 42 pkt 2 u.d.i.o.ś. , uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa. W uzasadnieniu tym należy więc wskazać, ile zostało złożonych wniosków i uwag, a także – przynajmniej skrótowo – wskazać, czego te wnioski i uwagi dotyczyły. Należy również wskazać, w jaki sposób te wnioski i uwagi zostały wzięte pod uwagę, a więc co było przedmiotem analizy, oraz jak zostały uwzględnione. Jak już wskazano, wnioski i uwagi do projektu studium uwarunkowań i planu miejscowego są przedstawiane, w ramach dokumentacji prac planistycznych, wojewodzie. Wymogu takiego nie ma w odniesieniu do uwag i wniosków składanych na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Uwagi i wnioski „środowiskowe” nie są również, przed uchwaleniem studium uwarunkowań lub planu miejscowego, przedstawiane radzie gminy, gdyż są rozpatrywane wyłącznie przez organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa – a więc odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku przewiduje dodatkowo obowiązek załączenia do przyjętego dokumentu pisemnego podsumowania, o którym mowa w art. 55 ust. 3 u.d.i.o.ś.   Podsumowanie to w znacznej części pokrywa się z omówionym wyżej uzasadnieniem przewidzianym w art. 42 pkt 2 u.d.i.o.ś.   (wskazuje się m.in. zgłoszone uwagi i wnioski). Jest to zatem powielenie wymogu prawnego, które należy uznać za niedopatrzenie ustawodawcy, skutkujące niepotrzebnym powielaniem w dwóch różnych dokumentach tych samych informacji.

5. Zapewnienie dostępu do informacji w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko

Artykuł 31 u.d.i.o.ś. stanowi, że do prowadzenia postępowań wymagających udziału społeczeństwa przepisy art. 16–20 (a więc przepisy o możliwych przesłankach odmowy udostępnienia informacji o środowisku) stosuje się odpowiednio. Procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie wyłącza zatem stosowania pozostałych przepisów zawartych w dziale II u.d.i.o.ś.  dotyczących zapewnienia dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie.

W ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania dokumentu poddawanego strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko powinna być podana informacja o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu. Nie zawęża to prawa dostępu do informacji o środowisku, gdyż tę materię reguluje dział II u.d.i.o.ś . Nie oznacza to zatem, że tylko w toku udziału w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko można się zapoznawać z „niezbędną dokumentacją”, ale nakłada obowiązek czynnego działania organu w tym zakresie. Działanie to ma polegać na poinformowaniu zainteresowanych o możliwości zapoznania się z określoną dokumentacją oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu. Zainteresowany nie musi zatem wyszukiwać, gdzie znajdują się interesujące go informacje zawarte w „niezbędnej dokumentacji” (w szczególności, w jakiej jednostce organizacyjnej urzędu). Nie musi także sięgać do publicznie dostępnych wykazów, w których zgodnie z art. 21 u.d.i.o.ś. umieszcza się dane o większości takich dokumentów. Powinien dowiedzieć się tego z ogłoszenia[41].

Wyłożenie niezbędnej dokumentacji do wglądu oznacza, że powinna być ona przygotowana do udostępnienia w każdej chwili. Jest to szczególne ułatwienie dla zainteresowanych informacją. Informacje o środowisku i jego ochronie, co do zasady, udostępnia się bowiem na pisemny wniosek – bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od złożenia wniosku, chyba że sprawa jest skomplikowana (wówczas termin ten przedłuża się do dwóch miesięcy). Natomiast dokumenty, o których dane zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach, udostępnia się w dniu złożenia wniosku. Dokumenty te zostały wymienione w art. 21 ust. 2 u.d.i.o.ś. i są to m.in. projekty studiów uwarunkowań i planów miejscowych. Przez „udostępnienie” należy w tym przypadku rozumieć zarówno fizyczne pokazanie dokumentu, jak i umożliwienie zrobienia notatek. Sporządzenie kopii tych materiałów może zostać dokonane w terminie późniejszym, jednak „bez zbędnej zwłoki”.

Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie przewidział katalogu informacji o środowisku. Odstąpił zatem od przykładowego wymieniania dokumentów podlegających udostępnieniu, jak na gruncie poprzedniego stanu prawnego, to jest przepisów prawa ochrony środowiska. Jest to słuszne, gdyż w praktyce często urzędnicy uzależniali udostępnienie jakiegoś dokumentu od tego, czy był on wymieniony w prawie ochrony środowiska, mimo że zawarty tak katalog miał otwarty (a więc niewyczerpujący) charakter. Obecnie zostały wyszczególnione (w art. 21 u.d.i.o.ś. ) jedynie te kategorie dokumentów, o których dane umieszcza się w publicznie dostępnych wykazach. Katalog takich dokumentów został znacznie rozszerzony w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak już wskazano, informacją o środowisku, która podlega udostępnieniu, zgodnie z przepisami działu II u.d.i.o.ś. , będą również projekty opracowywanego studium uwarunkowań i planu miejscowego i to zanim zostaną wyłożone do publicznego wglądu zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również staną się przedmiotem postępowania z udziałem społeczeństwa, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. Wymaga to szczególnego podkreślenia, nadal częstą praktyką urzędników jest bowiem odmowa udzielenia informacji dotyczących treści projektów gminnych aktów planowania przestrzennego, zanim nastąpi ich wyłożenie do publicznego wglądu, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekty te są tymczasem wymienione w art. 21 ust. 1 pkt 2 jako jedne z dokumentów, o których dane zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 3 u.d.i.o.ś. organ administracji nie udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli informacje te dotyczą spraw będących przedmiotem praw autorskich, o których mowa w ustawie z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych[42], jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszyć te prawa. Projekty studiów uwarunkowań i planów miejscowych, a także prognozy oddziaływania na środowisko często są uznawane za objęte prawami autorskimi, co mogłoby przesądzić o odmowie ich udostępniania.

W pierwszej kolejności należy określić, czy dane opracowania są przedmiotem regulacji zawartych w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych, to jest – czy przyjęty w nich dobór, układ lub zestawienie ma twórczy charakter. Ustawową definicję praw autorskich zawiera art. 1 u.p.a., zgodnie z którym przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór).

Utwory powinien zatem cechować indywidualny, oryginalny i twórczy charakter[43]. Opracowania, takie jak prognozy oddziaływania na środowisko, nie zawsze mają indywidualny, oryginalny i twórczy charakter. Są one bowiem opracowywane w określonym przepisami prawa zakresie, na podstawie określonych tymi przepisami danych wyjściowych i materiałów źródłowych. Z uwagi zatem na szczegółowy zakres takich opracowań, jak również w pewien sposób określoną metodologię ich opracowywania należy uznać, że specjaliści o podobnym poziomie wiedzy, na podstawie tych samych przesłanek, czyli danych wyjściowych (a przy należytym sporządzeniu opracowania powinny być to te same przesłanki), powinni dojść do niemal takich samych wniosków. Należy uznać, że w większości są to zatem opracowania powtarzalne.

Inaczej przedstawia się zagadnienie twórczego charakteru projektów studiów uwarunkowań i planów miejscowych. W art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.a. w przykładowym katalogu utworów stanowiących przedmiot prawa autorskiego zostały wymienione utwory architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne. Jednak nie oznacza to, że zawsze projekty studiów uwarunkowań i planów miejscowych będą korzystać z cechy „twórczości”. Czym innym jest bowiem twórcze planowanie osiedli, sieci komunikacyjnej i terenów zielonych, a czym innym np. zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na budowlany w pasie 50 m od drogi[44].

W odniesieniu do większości opracowań (jak plany miejscowe, studia, opracowania ekofizjograficzne, prognozy oddziaływania na środowisko) w sposób ostateczny ewentualne wątpliwości, czy stanowią one przedmiot praw autorskich, rozstrzyga art. 4 u.p.a. Mówi on bowiem, że „nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego akty normatywne lub ich urzędowe projekty, urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole (...)”. O ile projekty studiów uwarunkowań i planów miejscowych trudno zaliczyć do dokumentów urzędowych[45], o tyle opracowania takie, od momentu włączenia ich do procedur planistycznych, zaliczają się do materiałów urzędowych, które – jak przywołano wyżej – są również wyłączone spod ochrony przewidzianej w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Jak powszechnie przyjmuje doktryna i orzecznictwo, pojęcie „materiałów urzędowych” jest niezwykle pojemne i obejmuje wszelkie opracowania powstające w toku procedury urzędowej. O prawach autorskich można mówić ewentualnie na etapie opracowywania projektu dokumentu wyłącznie przez zespół autorski, we wstępnej fazie. Prawem autorskim będzie objęta zatem koncepcja urbanistyczna czy rewitalizacyjna, jeżeli została ona sporządzona w drodze konkursu, nawet jeśli wyniki tego konkursu zostały upublicznione. Jeżeli jednak gmina przystąpi do realizacji tych koncepcji, poprzez opracowanie gminnych opracowań planistycznych, to najpóźniej z chwilą skierowania projektu studium uwarunkowań albo planu miejscowego do zaopiniowania przez komisję urbanistyczno-architektoniczną przestają one stanowić przedmiot praw autorskich i brak podstaw do odmowy udzielenia informacji o środowisku z uwagi na ochronę praw autorskich.

6. Uwagi końcowe

Przedstawiona wyżej analiza przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dotyczących strategicznej oceny oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego, wykazuje szereg wątpliwości interpretacyjnych, które wynikają z nieuwzględnienia przez ustawodawcę specyfiki procedur planistycznych. Wątpliwości te nie mogą jednak prowadzić do ograniczania udziału społeczeństwa. Możliwość wypowiedzenia się co do prognozy oddziaływania na środowisko jest bowiem kluczowym elementem partycypacji społecznej w tym zakresie.

Dwutorowa, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, procedura składania uwag i wniosków będzie niewątpliwie powodować liczne problemy praktyczne. Trudno jednak na tle obowiązujących przepisów dokonać innej wykładni, która byłaby zgodna z zasadami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Zasadne będzie więc wyraźne wprowadzenie do obowiązującego systemu prawnego norm pozwalających na określenie zakresu obu postępowań. De lege ferenda należy postulować rozszerzenie zakresu przedmiotowego uwag i wniosków dopuszczonych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również co do szeroko rozumianych zagadnień środowiskowych (zgodnie z zakresem określonym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku) i następnie składanie ich i rozpatrywanie w jednej procedurze (procedurze planistycznej).

Anna Fogel

___________________________
Przypisy:

[1] H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2007, s. 44.

[2] Por. J. GoździewiczBiechońska, Partycypacja społeczna w tworzeniu prawa na przykładzie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, „Samorząd Terytorialny” 2008/7–8, s. 36 oraz omówiona tam koncepcja Jürgena Habermasa „prawa jako rozmowy”.

[3] Już w dwudziestoleciu międzywojennym J.G. Pawlikowski wskazywał, że ochronę przyrody stosuje się dla niej samej, bez względu na jej wartości gospodarcze i użytkowe, a motywami uzasadniającymi ochronę są względy przyrodniczonaukowe, historycznopamiątkowe, estetycznokrajobrazowe i zachowania swoistych cech krajobrazu. Są to więc motywy natury idealnej, a nie gospodarczej. Szerzej: J.G. Pawlikowski, Prawo ochrony przyrody, Kraków 1927, s. 4 i n.

[4] Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.

[5]Artykuł 2 pkt 2 u.p.z.p. odwołuje się do definicji zawartej w art. 3 pkt 50 ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.). W doktrynie jest jednak podważana zarówno możliwość, jak i w ogóle zasadność sformułowania prawnej definicji tego pojęcia; por. B. Rakoczy w: J. CiechanowiczMcLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 48.

[6] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 7–8.

[7] „Not In My Background” („nie w moim otoczeniu”) oznaczający oprotestowywanie inwestycji i zamierzeń przez lokalną społeczność, jeżeli miałyby być one planowane/realizowane w sąsiedztwie.

[8] A. Fogel, Partycypacja społeczna w procedurach sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego
– zmiany prawne i problemy faktyczne, „Problemy Planis
tyczne” 2009/1, s. 99.

[9] M. Kistowski, Struktury i przepływy informacji przyrodniczej dla potrzeb planowania przestrzennego, „Człowiek i Środowisko” 2003/1–2, s. 83. Według M. Kistowskiego informację przyrodniczą można ogólnie określić jako „całokształt informacji dotyczących struktury (stanu), dynamiki (funkcjonowania) oraz antropogenicznych przeobrażeń środowiska przyrodniczego”.

[10] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007, s. 142.

[11] Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.d.i.o.ś.

[12] Por. Z. Bukowski w: J. CiechanowiczMcLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 133.

[13] Dz. Urz. UE L 150 z 25.06.2003 r., s. 17.

[14] Dz. Urz. UE L 197 z 21.07.2001 r., s. 30.

[15] Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706.

[16] Por. art. 5 ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu „w zakresie i na zasadach” określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przywołana regulacja potwierdza, że pojęcie „zasad” nie jest tożsame z „zakresem”.

[17] Por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008, s. 184.

[18] Należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 u.d.i.o.ś. prognozy oddziaływania na środowisko zostały zaliczone do „dokumentów zawierających informacje o środowisku i jego ochronie”.

[19] A. Fogel, Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko dla studiów uwarunkowań i planów miejscowych, „Człowiek i Środowisko” 2009/1–4, s. 41–42.

[20] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 180–181.

[21] Por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 73.

[22] Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm., dalej: u.z.p.

[23] Por. A. Haładyj, Partycypacja społeczna w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na tle regulacji Prawa ochrony środowiska, w: S. Kozłowski, P. Legutko
Kobus (red.), Planowanie przestrzenne – szanse i zagrożenia społecznośrodowiskowe, Lublin 2007, s. 145.

[24] Z. Bukowski w: J. CiechanowiczMcLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony..., s. 126. Autor ten stoi na stanowisku, że intencją ustawodawcy było uchylenie przepisów prawa ochrony środowiska w stosunku do miejscowych planów i art. 43 ust. 3 powinien zaczynać się od słów: „zasady udziału społeczeństwa...”.

[25] Por. J. Jendrośka (red.), Ustawa Prawo ochrony środowis
ka. Komentarz, Wrocław 2001, s. 265.

[26] Tak: G. Ninard, Formalnoprawne wymogi ochrony środowiska w procedurze tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, „Samorząd Terytorialny” 2004/9, s. 50–51.

[27] J. Jendrośka (red.), Ustawa..., s. 265.

[28] Por. http://orka.sejm.gov.pl.

[29] L. Mering, M. Pchałek, Nowa jakość OOŚ?, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2008/3, s. 4. Autorzy wskazują m.in. na nieefektywne funkcjonowanie komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko.

[30] A. Fogel, Prawne aspekty..., s. 43.

[31] Por. K. Tybur, Normy prawa wspólnotowego w praktyce organów administracji państw członkowskich, „Przegląd Prawa i Administracji” 2005, t. LXXIII, s. 194.

[32] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 111 i 169.

[33] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

[34] A. Fogel, Prawne aspekty..., s. 45.

[35] Przez „podanie do publicznej wiadomości” rozumie się:
– udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu gminy,
– ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu gminy,
– ogłoszenie informacji w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu (obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty dotyczy miejsca planowanego przedsięwzięcia, a nie dokumentu),
– w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania (ten wymóg nie dotyczy procedur sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego).
Ponieważ w ogłoszeniu należy podać sposób i miejsce składania uwag i wniosków, a ustawa dopuszcza składanie ich drogą elektroniczną, bez konieczności opatrzenia podpisem elektronicznym, należy uznać, że organ prowadzący postępowanie w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko powinien wskazać również adres email.
[36] Sformułowanie „załącznik” należy rozumieć w znaczeniu proceduralnym – a więc jako wszystkie materiały, które są dołączane do projektu studium uwarunkowań lub planu miejscowego (choć nie muszą stanowić integralnej części tych dokumentów jak załącznik graficzny).

[37] J. Jendrośka, Ustawa..., s. 265; E. Florkiewicz, Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko dla dokumentów planistycznych, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2009/2, s. 7. A. Haładyj wskazuje jednak, że ten moment uruchomienia partycypacji społecznej może być zbyt późny – zob. A. Haładyj, Partycypacja społeczna..., s. 149–150.

[38] Por. G. Ninard, Formalnoprawne wymogi..., s. 54.

[39] R. Therivel, Strategic Environmental Assessment in
Action, London 2004, s. 32.

[40] A. Fogel, Prawne aspekty..., s. 47.

[41] A. Fogel, Prawne aspekty..., s. 50.

[42] Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm., dalej: u.p.a.

[43] Por. J. Barta i in., Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Komentarz, Warszawa 2003, s. 60.

[44] Por. J. Goździewicz, Utwór urbanistyczny i jego status w świetle Prawa autorskiego – wybrane zagadnienia, „Monitor Prawniczy” 2006/12, s. 639 i n. Autorka powołuje się na przyjęty w doktrynie niemieckiej podział na planowanie urbanistyczne, czyli działalność związaną z kształtowaniem przestrzeni w wymiarze socjalnym, ekonomicznym i środowiskowym (ekologicznym) i projektowanie urbanistyczne oraz projektowanie urbanis¬tyczne, czyli działania operujące środkami materialnymi dotyczące zagadnień podziału terenu, a także formowania przestrzeni publicznej i prywatnej poprzez kształtowanie zabudowy, instalacji i zieleni. Według J. Goździewicz w tym drugim aspekcie można dopatrywać się cech twórczych, gdyż dotyczy to konsekwencji i prezentacji wizji autorskiej, co odpowiada czynnikowi kompozycji urbanistycznej.

[45] Zgodnie z art. 244 § 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej: k.p.c.) oraz w art. 76 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego „dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania (zgodnie z art. 244 § 1 k.p.c. również przez organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne w zakresie poruczonych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji państwowej), stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone”.



Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 5/2010.

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 150 ze zm.)