Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji[1] przewiduje ustanowienie nowego celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. budowę lub przebudowę budynków służących rozwojowi społecznego budownictwa czynszowego wykonywaną na obszarze Strefy oraz przewidzianą w GPR w ramach przedsięwzięć rewitalizacyjnych, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 5 lit. a komentowanej ustawy[2]. Zgodnie z przywołanym art. 6 pkt 10 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są „inne cele publiczne [niż wymienione w u.g.n. – przyp. KB] określone w odrębnych ustawach”.


Pojęcie „celu publicznego” nie zostało prawnie zdefiniowanie. Zdaniem E. Bończak-Kucharczyk cel ma charakter „publiczny”, jeżeli związany jest „z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla dużej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób”[3]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października,


II SA/Kr 1010/00 stwierdził, że zakres znaczeniowy „celu publicznego” w rozumieniu u.g.n. nie może być rozumiany w sposób dowolny. Przy interpretacji pojęcia „cel publiczny” nie można odwoływać się do jego potocznego znaczenia. Ustawodawca przewidział w art. 6 u.g.n. zamknięty katalog celów publicznych, a wymienione w pkt 10 tego artykułu „inne cele” to wyłącznie cele określone wprost w odrębnych ustawach[4].

Przedstawiony wymóg spełnia regulacja art. 27 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, który bezpośrednio kwalifikuje społeczne budownictwo czynszowe na obszarze Strefy do celu publicznego.

Przepis art. 27 przywołanej ustawy koresponduje z regulacją konstytucyjną. Zgodnie bowiem z art. 75 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Przywołana regulacja konstytucyjna przewiduje jedną z tzw. zasad polityki państwa. Instrumentem wspierającym dostęp obywateli do własnego mieszkania jest odpowiednio ukształtowane prawo mieszkaniowe i budowlane[5].

 
Ustanowienie nowego celu publicznego zapewnia realizację zasady inkluzji społecznej, która stanowi ratio legis komentowanej ustawy. W założeniach Rady Ministrów do ustawy rewitalizacyjnej podkreślono, że celem działań rewitalizacyjnych w zakresie polityki mieszkaniowej jest „poprawa jakości tkanki mieszkaniowej, przy zachowaniu prawa obecnych mieszkańców do zamieszkiwania w tym samym miejscu bądź w przypadku daleko idącej przebudowy budynków – do zamieszkiwania w możliwie porównywalnych warunkach lokalowych”[6]. Projektodawcy zwracali uwagę, że ustanowienie nowego celu publicznego umożliwi kompleksową odnowę obszarów zdegradowanych.
 
Budowa lub przebudowa budynków służących rozwojowi społecznego budownictwa czynszowego musi wynikać z GPR w ramach przedsięwzięć rewitalizacyjnych, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o rewitalizacji. Realizacja nowego celu publicznego jest ograniczona terytorialnie do obszaru rewitalizacji, a także ograniczona temporalnie do upływu okresu, na który Strefa została ustanowiona. Ustalając zakres znaczeniowy pojęć „budowa” i „przebudowa” należy odwołać się do regulacji art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane[7].

 

@page_break@


Ustawodawca określa szczegółowe warunki zakwalifikowania budownictwa mieszkaniowego do społecznego budownictwa czynszowego, co zabezpiecza przed dowolną interpretacją zakresu znaczeniowego nowego celu publicznego. Komentowany przepis odwołuje się w tym zakresie do kryteriów dostępności do lokali mieszkalnych, źródeł finansowania oraz celu określonej inwestycji. 


Przedsięwzięcie może zostać uznane za realizację celu publicznego pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

  • dostęp do lokali mieszkalnych odbywa się na zasadach nierynkowych na podstawie kryteriów określonych przez organy władzy publicznej;
  • na etapie budowy, przebudowy lub użytkowania budynków podmioty realizujące inwestycje korzystają ze wsparcia środkami publicznymi;
  • budownictwo jest realizowane przez podmioty, których głównym celem działania nie jest osiągnięcie zysku (w praktyce inwestycję może realizować np. gmina lub jej jednostka organizacyjna, organizacja pozarządowa, towarzystwo budownictwa społecznego). 


Ustawodawca wymaga, żeby lokalizacja inwestycji mieszkaniowej z zakresu budownictwa mieszkaniowego do społecznego budownictwa czynszowego została ustalona w planie miejscowym ze wskazaniem, że realizacja zabudowy zgodnej z tym planem następuje w ramach realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określony wymóg należy ocenić pozytywnie, ponieważ ustalenia planu miejscowego podlegają ocenie zgodności z prawem przez wojewodę w postępowaniu nadzorczym, a następnie może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego.

Przedstawioną regulację należy traktować jako lex specialis względem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[8]. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem w odniesieniu do inwestycji związanych z realizacją społecznego budownictwa czynszowego ustawodawca wyłącza możliwość wydania tzw. decyzji lokalizacyjnej[9]. 


Ustanowienie nowego celu publicznego jest niezwykle doniosłe, ponieważ umożliwia wywłaszczenie nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji na cele budowy lub przebudowy budynków służących rozwojowi społecznego budownictwa. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis art. 112 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawodawca zastrzega w art. 112 ust. 3 u.g.n., że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. 

 

Przypisy:
[1] Dz. U., poz. 1777 ze zm.
[2] Tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej również jako: u.g.n.
[3] Zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 6 u.g.n. [w:] E. Bończak-Kucharczyk (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyda. III, LEX 2014/el.
[4] ONSA 2001/4/186.
[5] M. Bartoszewicz [w:] M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis 2014/el.
[6] Zob.: http://www.mr.gov.pl/media/4443/zalozenia_rewitalizacji_przyjeta_przez_RM_240315.pdf
[7] Tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej również jako: p.b.
[8] Tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej również jako: u.p.z.p.
[9]Zob. M. Leszczyński, J. Kadłubowski, Ustawa o rewitalizacji. Komentarz praktyczny, Warszawa 2016,
s. 39.