Problem z przepisem art. 11i ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (u.z.r.i.d.) to kolejne zgłoszenie w ramach akcji wspólnej akcji serwisu Prawo.pl i LEX „Poprawmy prawo”.
Początkowo ustawa, zwana też specustawą drogową, ograniczała się do dróg krajowych (odzwierciedlała to nazwa „o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych"). Jak wynika z pierwotnego projektu uzasadnienia ustawy, jej celem było „decydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast (...), co jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju”. Chodziło też o przygotowanie Polski do organizacji wspólnie z Ukrainą Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej 2012 (UEFA Euro 2012). Ustawa wprowadziła uproszczone zasady i procedury przygotowania oraz realizacji inwestycji drogowych. Generalnie sprowadziły się one do:
- połączenia w ramach jednego postępowania administracyjnego zakończonego jedną decyzją kilku aspektów (etapów) procesu inwestycyjno-budowlanego, które w normalnej procedurze muszą być realizowane w toku oddzielnych postępowań,
- wprowadzenia wiążącego terminu załatwienia sprawy administracyjnej w pierwszej instancji, tj. terminu, w którym organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne mające na celu wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (tzw. decyzja ZRID), musi wydać decyzję administracyjną kończącą to postępowanie administracyjne w pierwszej instancji,
- ograniczenia stronom postępowania administracyjnego prawa do wzruszenia decyzji ZRID.
Specprawo rozszerzane i przedłużone
Pierwotnie miała ona obowiązywać do 31 grudnia 2007 r. Termin ten był następnie wielokrotnie przedłużany, najpierw do 31 grudnia 2013 r., potem do 31 grudnia 2020 r., następnie do 31 grudnia 2023 r., aż w końcu ustawodawca postanowił skreślić przepis ograniczający czas obowiązywania ustawy.
- Z czasem rozszerzano także zakres ustawy na wszystkie drogi publiczne. W związku z tym, powstał problem roli prezydenta miasta na prawach powiatu, jako wykonującego jednocześnie funkcję zarządcy drogi w takim mieście i organu wydającego decyzje na podstawie ustawy dotyczące inwestycji dotyczące dróg, którymi zarządza lub będzie zarządzał – podnosi Tomasz Grumowicz, radca prawny, prowadzący własną kancelarię, który zgłosił nam problem.
Prezydent w podwójnej roli
Zgodnie z art. 11i ust. 2 u.z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolvenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy o rewitalizacji. Przepis ten pozwala prezydentowi miasta na prawach powiatu, wykonującemu jednocześnie prawa i obowiązki starosty, przy realizacji inwestycji drogowych nie uwzględniać postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje na terenie miasta (gminy), którego jest prezydentem. Dochodzi więc do kolizji tego, co uchwali rada gminy/miasta i tego, co może zrobić prezydent miasta. A może on każdą drogę gminną zbudować w innym miejscu, niż to przewiduje plan miejscowy.
- Plan miejscowy jest przepisem prawa miejscowego, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Prezydent miasta, jako organ władzy publicznej, powinien działać również zgodnie z prawem miejscowym, wykonywać uchwały rady gminy. Art. 11i ust. 2 ustawy, który „zwalnia” go z tego obowiązku, narusza zasadę legalności działania organów państwa – wskazuje Tomasz Grumowicz.
Prezydenci miast na prawach powiatów chętnie korzystają z rozwiązania specustawy, w sytuacji kiedy np. są w konflikcie z radą miasta, a także dlatego, że jest to rozwiązane prostsze i tańsze w wykonaniu. Mogą pominąć choćby etap uzgodnień, który zawsze budzi spory społeczne.
- Uważam, że możliwość stosowania wspomnianego przepisu powinna być wyłączona w stosunku do prezydentów miast na prawach powiatu. Jeśli starosta chce budować drogę powiatową przebiegającą przez kilka gmin, to uważam takie rozwiązania za słuszne, ale jeśli tylko na terenie swego miasta przepis powinien być wyłączony – mówi radca prawny.
Wyjątek stał się regułą
Joanna Maj, radca prawny, SWK Legal Sebzda-Załuska Wójcik Kamińska Radcowie Prawni, ekspertka od prawa budowlnego, przyznaje, że w praktyce decyzje lokalizacyjne wydane na podstawie specustawy drogowej mogą abstrahować zarówno od istniejącego, jak i planowanego sposobu zagospodarowania terenu, posiadając tym samym prymat nad regulacjami planowania przestrzennego. Wydanie decyzji ZRID może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu. Natomiast plan uchwalany po wydaniu prawomocnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może nie uwzględniać jej przebiegu w tym znaczeniu, że powinien wskazywać obszar objęty decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
- Z samej specyfiki regulacji „specustaw” wynika, że ich unormowania odbiegają, często radykalnie, od „podstawowych” zasad realizacji inwestycji budowlanych, więc w tym przypadku takie wyłączenie nie powinno zaskakiwać – wskazuje Joanna Maj.
Zauważa natomiast, że w rzeczywistości specustawa drogowa obecnie traktowana jest jako podstawowa regulacja dotycząca budowy dróg w kraju, a nie jako ustawa stosowana w przypadkach wyjątkowych, specjalnych. Stąd też powszechne jest realizowanie inwestycji drogowych na mocy specustawy, finalnie sprzecznych z zapisami miejscowego planu.
- Konsekwencją tego stanu rzeczy jest przyjęcie tezy, wedle której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest szczególną formą ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Z punktu widzenia obywateli, których często właśnie miejscowy plan „ochrania” przed tego rodzaju inwestycjami, pozostawienie art. 11i w obecnej treści w istotny sposób tę ochronę wyłącza – wskazuje mec. Maj.
Droga gminna a mpzp
Kolizję uprawień prezydenta miasta działającego jako starosta z jego obowiązkami w tym zakresie dostrzega też Marek Foryś, radca prawny prowadzący własną kancelarię radców prawnych w Gdyni. Wskazuje, że sądy administracyjne nie widzą tu żadnej sprzeczności czy kolizji przepisów. Nawet gdy ta sprzeczność czy kolizja przepisów ustawowych dotyka przepisu Konstytucji. Wychodzą z założenia, że taka była wola ustawodawcy.
- Przypomnę, że sądy administracyjne mogą uchylić decyzję, gdy ta narusza przepisy Konstytucji (zasada bezpośredniego działania konstytucji). Z tego względu warto by zmienić przepisy ustawy, tak by prezydent miasta jako organ właściwy do wydania decyzji, podlegał wyłączeniu w sprawach, gdzie jest równocześnie wnioskodawcą jako zarządca drogi. Wojewoda jako organ II instancji wskazywałby wówczas innego prezydenta miasta, który by wydawał decyzję – proponuje Marek Foryś.
Przypomina, że pierwotny cel ustawy (realizacja dróg publicznych) objął wszystkie drogi publiczne. Uważa, że warto zastanowić się czy rzeczywiście decyzje ZRID, przynajmniej w sprawach dróg gminnych, powinny naruszać postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
- Według mnie warto by art. 11i ust. 2 ustawy nie dotyczył przynajmniej dróg gminnych, gdy sprawa dotyczy miasta na prawach powiatu, którego prezydent działa równocześnie jako organ wydający decyzję ZRID. Tym samym decyzje ZRID dotyczące dróg gminnych musiały być zgodne z mpzp – mówi Marek Foryś.
Podnosi, że mankamenty ustawy dotyczą też rażącej bezczynności lub przewlekłości organów administracji przy ustalaniu odszkodowania. 30 dniowy termin (art. 12 ust. 4b ustawy) na wydanie decyzji nie jest zachowywany.
- Taki termin ustawowy to według mnie fikcja i pobożne życzenie. Dlatego pokrzywdzeni właściciele nieruchomości powinni dodatkowo otrzymać odsetki ustawowe za zwłokę, za każdy kolejny dzień po upływie tego 30 dniowego terminu. Niezależnie od tego, że odszkodowanie ustala się na dzień wydania decyzji – postuluje radca prawny.
Taka sankcja zmobilizowałaby organy administracji do sprawnego wydawania decyzji odszkodowawczych. Podobnie jak w przypadku sankcji odszkodowawczej za naruszenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jego zdaniem 500 zł za każdy dzień zwłoki skutecznie działa na wyobraźnię urzędników.
Zobacz również w LEX: Dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu odszkodowań za utracone prawo własności nieruchomości na przykładzie specustawy drogowej > >
Cena promocyjna: 215.2 zł
|Cena regularna: 269 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 188.3 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.