Samorządowe osoby prawne mają szczególny status – stanowią, z wyjątkiem przedsiębiorstw i spółek handlowych, sektor finansów publicznych podlegający m.in. ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz, jeśli prowadzą działalność gospodarczą, ustawie – Prawo zamówień publicznych. Jednak brak ustawowej definicji samorządowej osoby prawnej oraz sprzeczne orzecznictwo utrudniają egzekwowanie obowiązków antykorupcyjnych ciążących na kierownikach tych osób, co z innej strony może podważać zaufanie do państwa i prawa. Autor podejmuje próbę zdefiniowania tego pojęcia oraz wskazuje na konieczność wprowadzenia jasnych regulacji w tym zakresie.


1. Uwagi ogólne

Pojęcie samorządowych (gminnych, powiatowych i wojewódzkich) osób prawnych jest uregulowane niejednoznacznie, co nie odpowiada potrzebom obrotu prawnego. Są to bowiem osoby prawne szczególnego rodzaju, zazwyczaj wykonujące funkcje publiczne, co wiąże się z posiadaniem specyficznych praw i obowiązków. Definicje powiatowej oraz wojewódzkiej osoby prawnej, sformułowane w art. 46 ust. 2 usta- wy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym[1] i w art. 47 ust. 2 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa[2], odsyłają do bliżej nieokreślonych odrębnych ustaw (kryterium normatywne), co rodzi liczne wątpliwości. Z kolei ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym[3] nie definiuje pojęcia gminnej osoby prawnej, stanowi jedynie, że może ona prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania użyteczności publicznej w przypadkach określonych w odrębnej ustawie (art. 9 ust. 2), tj. ustawie z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej[4], oraz że gminnymi osobami prawnymi są m.in. przedsiębiorstwa (art. 43 u.s.g.). Ustalenie zakresu podmiotowego powiatowych i wojewódzkich osób prawnych komplikuje też istnienie odmiennej definicji samorządowych osób prawnych w art. 4 pkt 9a ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami[5], opartej na kryterium organu tworzącego osobę prawną.

Samorządowe osoby prawne nie są tożsame z podmiotami samorządowego pod sektora finansów publicznych. Z jednej strony nie wszystkie podmioty tego podsektora mają odrębną osobowość prawną – większość z nich działa w formie tzw. stationes municipali w ramach podmiotowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST), która ją utworzyła. Z drugiej strony nie każda samorządowa (komunalna) osoba prawna wchodzi w skład tego sektora. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych[6] sektor finansów publicznych nie obejmuje przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. W jego skład, co do zasady, wchodzą wszystkie inne samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych. Wskazane samorządowe osoby prawne zaliczają się do podsektora samorządowego finansów publicznych, który prócz nich tworzą: jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, samorządowe fundusze celowe oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (dalej: SP ZOZ) i instytucje kultury, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest JST, a także działające w ramach podmiotowości prawnej JST jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze i organy jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.f.p.)[7]. Zgodnie zaś z art. 19 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone w formach określonych w rozdziale 3 u.f.p. oraz na podstawie odrębnych ustaw jako państwowe lub samorządowe osoby prawne albo jako państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z przepisu tego wynika, że wszystkie osoby prawne utworzone przez JST na podstawie odrębnych ustaw należałoby traktować jako samorządowe osoby prawne.

Precyzyjne ustalenie zakresu podmiotowego sektora finansów publicznych (przynajmniej podsektora samorządowego) wymaga analizy całego systemu prawa. Zarazem art. 19 u.f.p. pośrednio wprowadza zakaz powoływania przez JST jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, z wyjątkiem form wskazanych w ustawie o finansach publicznych. Skądinąd w praktyce JST nie tworzą jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, innych niż określone w ustawie o finansach publicznych, tak więc art. 19 u.f.p. w istocie sankcjonuje stan już istniejący. Taka wykładnia art. 19 u.f.p. koresponduje z przepisami dotyczącymi działalności gospodarczej, wprowadzonymi 1.01.2001 r., w tym z kodeksu spółek handlowych[8], jak i z przepisami szeroko pojętego prawa cywilnego (ustawa z 8.08.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa[9] i art. 331 § 1 kodeksu cywilnego[10]), wprowadzonymi w 2003 r. Zgodnie z nimi utworzenie jednostki organizacyjnej posiadającej zdolność prawną (nawet bez osobowości prawnej) wymaga wyraźnej podstawy prawnej.

Na marginesie można zauważyć, że do czasu wejścia w życie ustawy z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym[11] dopuszczalny, zakres tworzenia przez JST podmiotów pozbawionych osobowości prawnej był sporny. W art. 10 u.g.k. doszukiwano się podstawy prawnej udziału gmin w spółkach osobowych (z wyjątkiem spółki partnerskiej, gdzie partnerami mogą być tylko osoby fizyczne uprawnione do wykonywania określonych wolnych zawodów), tworzonych poza sferą użyteczności publicznej (po spełnieniu określonych warunków)[12]. Dało się zauważyć sceptyczne głosy wskazujące, że udział taki rodziłby wiele trudności natury prawnej[13].

Obecnie art. 14 ust. 1 u.p.p.p. stwarza możliwość zawiązywania przez podmioty publiczne (w tym JST, stosownie do dodanego art. 9 ust. 2 u.g.k.) i partnerów prywatnych – w celu wykonania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym – spółek komandytowych lub komandytowo-akcyjnych, w których podmiot publiczny nie może być komplementariuszem.

2. Powiatowe i wojewódzkie osoby prawne

Do samorządowych osób prawnych przeważnie zalicza się także spółki kapitałowe (z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjne) z wyłącznym udziałem JST. Jednak obowiązujące prawo wyraźnie nadaje status samorządowych (gminnych) osób prawnych jedynie gminnym spółkom handlowym (art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 10 u.g.k.) i przedsiębiorstwom[14] (art. 43 u.s.g.). Przepisy ustaw o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa nie zawierają odpowiednika art. 9 ust. 2 i art. 43 u.s.g., wprost zaliczającego spółki handlowe (przedsiębiorstwa) do osób prawnych powiatowych lub wojewódzkich.

Niezasadne wydają się natomiast wątpliwości co do możliwości udziału JST w spółdzielniach, motywowane tym, że cechą konstytutywną spółdzielni jest obowiązkowe wspólne prowadzenie działalności gospodarczej w interesie jej członków. Działalność gospodarcza (oczywiście w sferze użyteczności publicznej i w interesie wspólnoty samorządowej) jest jedną z dopuszczalnych sfer działalności JST.

Odmienną, bardzo wąską definicję powiatowych i wojewódzkich osób prawnych wprowadzają natomiast art. 46 ust. 2 u.s.p. i art. 47 ust. 2 u.s.w., zgodnie z którymi powiatowymi i wojewódzkimi osobami prawnymi są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy wprost przyznają taki status albo które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat lub województwo. W powyższych przepisach zastosowano więc kryterium normatywne polegające na odesłaniu do odrębnych ustaw. Odesłanie to jest jednak niefortunne. Rozumienie art. 46 ust. 2 u.s.p. na podstawie wykładni językowej prowadzi do wniosku, że nie występują żadne powiatowe osoby prawne. Nie istnieją bowiem podmioty uznane wprost za takie osoby ani osoby prawne, które mogą być utworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat. Jest to wykładnia prowadząca do absurdu, co oznacza konieczność zastosowania innych metod. Wykładnia celowościowa sugerowałaby zaliczenie do powiatowych osób prawnych związków powiatów, gdyż mogą tworzyć je wyłącznie powiaty (art. 65 ust. 1 u.s.p.); nie jest jednak jasne, czy w takim związku może uczestniczyć miasto na prawach powiatu (art. 74 u.s.p. dopuszcza ich udział jedynie w związkach gmin). Z literalnej wykładni art. 47 ust. 2 u.s.w. wynika zaś, że wojewódzkimi osobami prawnymi są jedynie wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego[15] oraz wojewódzkie kolumny transportu sanitarnego, tworzone, przekształcane i likwidowane wyłącznie przez sejmik województwa jako organ założycielski[16].

Tak wąskie rozumienie pojęcia samorządowych osób prawnych nie znalazło powszechnej aprobaty ani w orzecznictwie, ani w doktrynie i nauce prawa[17]. Jednym z rozwiązań kompromisowych, zmierzających do pogodzenia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jest propozycja uznania za samorządowe osoby prawne tych, które zostały utworzone samodzielnie przez JST bez udziału innych osób (kryterium majątkowe w ujęciu negatywnym). Za taką interpretacją przemawia też art. 19 u.f.p., zgodnie z którym samorządowymi osobami prawnymi są wszystkie osoby prawne tworzone przez JST na podstawie odrębnych ustaw.

Orzecznictwo także nie wypracowało jednoznacznej definicji samorządowych osób prawnych. Znaczne wątpliwości budzi zwłaszcza status SP ZOZ. W omówionych niżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w mieście na prawach powiatu SP ZOZ jest gminną osobą prawną, a Sąd Najwyższy odwrotnie – uznał, że gminny SP ZOZ nie jest gminną osobą prawną.

I tak, NSA w wyroku z 5.07.2006 r.[18] uznał, że SP ZOZ jest samorządową (gminną) osobą prawną, a zarządzenie zastępcze wojewody, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego prowadzącego niepubliczny zakład opieki zdrowotnej w lokalu wynajmowanym od ww. SP ZOZ, było prawidłowe, gdyż radny naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 24f u.s.g.).

NSA przyjął, iż „określenie, że powiatową osobą prawną jest m.in. podmiot, który może być utworzony wyłącznie przez powiat (art. 46 ust. 2 u.s.p.), odnosi się do sytuacji, gdy daną osobę prawną tworzy sam powiat”. Wyrok dotyczył miasta na prawach powiatu, które podnosiło, że skoro ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia gminnej osoby prawnej, należy odpowiednio stosować art. 46 ust. 2 u.s.p., wprowadzający wąskie rozumienie powiatowych osób prawnych. NSA odmówił racji temu poglądowi, wywodząc, że „miasto na prawach powiatu pozostaje gminą, której organy wykonują – oprócz zadań gminy – także zadania i kompetencje powiatu. Brak definicji gminnej osoby prawnej w ustawie o samorządzie gminnym jest uzasadniony, gdy uwzględni się odmienne uregulowania dotyczące działalności gospodarczej gmin, powiatów i województw”.

Sąd odwołał się do art. 43 u.s.g. stanowiącego, że mieniem komunalnym są własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, a także do przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z nimi „SP ZOZ gospodaruje samodzielnie przekazanymi mu w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym, a zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego SP ZOZ może być dokonane przezeń na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył” (art. 53 ust. 1 i 2), przy czym organ ten „może pozbawić zakład składników przydzielonego (lub nabytego) mienia w razie połączenia, podziału lub przekształcenia zakładu, a w razie likwidacji takiego zakładu jego majątek staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej JST” (art. 53a). W konkluzji NSA uznał, że „zakres kompetencji samorządowego podmiotu założycielskiego w stosunku do SP ZOZ potwierdza i (...) przesądza o tym, że SP ZOZ utworzony przez JST jest – odpowiednio – gminną, powiatową albo wojewódzką osobą prawną. (...) Rozwiązania ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie są przy tym sprzeczne ani z przepisem art. 43 u.s.g., ani z przepisem art. 46 ust. 1 i 2 u.s.p.”

Odmienny pogląd wyraził SN w wyroku z 28.02.2006 r.[19]. W sprawie tej sądy pracy obydwu instancji uznały, że SP ZOZ utworzony przez gminę nie jest gminną osobą prawną, a kierownik tego SP ZOZ – zwolniony z pracy za niezłożenie oświadczenia majątkowego – nie miał obowiązku jego złożenia. SN podtrzymał ten pogląd, wskazując, że choć SP ZOZ może być uznany za gminną jednostkę organizacyjną, jednak pojęcie to nie jest tożsame z gminną osobą prawną. SN dokonał rozróżnienia między„jednostką organizacyjną gminy”, „gminną osobą prawną” oraz „gminną jednostką organizacyjną”.Według SN, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g., gmina w celu wykonania swoich zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, a w tym:„gminne osoby prawne (art. 9 ust. 2, art. 98a ust. 1), gminne jednostki organizacyjne (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 18a ust. 1, art. 24a ust. 2, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5) oraz jednostki organizacyjne gminy (art. 9 ust. 2, art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 i 5, art. 24j ust. 1, art. 24k ust. 1 i 3, art. 24m ust. 1, art. 47 ust. 1, art. 98a ust. 1). Jednak nie każdy publiczny ZOZ utworzony przez gminę ma osobowość prawną (art. 35b u.z.o.z.) i stanowi odrębny od niej podmiot prawa (art. 33 k.c.). (...) Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, że gmina może utworzyć publiczny ZOZ również w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie SP ZOZ byłoby niecelowe lub przedwczesne (art. 35c ust. 1). (...) Należy więc rozróżniać publiczne ZOZ utworzone przez gminę, które są SP ZOZ posiadającymi osobowość prawną, od publicznych ZOZ, które jej nie mają. Te pierwsze są gminnymi jednostkami organizacyjnymi. (...) Te drugie stanowią jednostki organizacyjne gminy”.SN podniósł także, że pozwany ZOZ, którego kierownik nie złożył oświadczenia,„nie został utworzony przez radę gminy na podstawie uchwały o utworzeniu SP ZOZ (w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). W związku z reformą systemu opieki zdrowotnej z 1.01.1999 r. JST przejęły uprawnienia organu administracji rządowej, który tworzył SP ZOZ w rozumieniu przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 47 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną[20])”. Pozwany SP ZOZ „został przejęty przez gminę zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 22.06.2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw[21] (...), i jako SP ZOZ posiadający osobowość prawną nie stanowi jednostki organizacyjnej gminy w rozumieniu przepisu art. 24h ust. 1 u.s.g. (...). Przy pozytywnym stwierdzeniu, że SP ZOZ jest gminną jednostką organizacyjną, nie można jednocześnie stwierdzić, że jest jednostką organizacyjną gminy lub gminną osobą prawną (...) ZOZ może być jednostką organizacyjną gminy, gdy jest prowadzony jako jej zakład lub jednostka budżetowa, ale nie jest nią, gdy jest SP ZOZ posiadającym osobowość prawną. Gdy dla tego ostatniego organem założycielskim jest gmina, to może być on gminną jednostką organizacyjną”.

SN wskazał też, że„gminna osoba prawna jest pojęciem węższym niż jednostka organizacyj- na (art. 9 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.) i również nie ma ustawowej definicji”. Niemniej z art. 9 ust. 2 u.s.g. wynika, że gmina i gminna osoba prawna mogą prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. „W takim rozumieniu SP ZOZ nie może być utożsamiany z gminną osobą prawną, gdyż ZOZ nie prowadzą działalności gospodarczej i nie stosuje się do nich przepisów ustawy z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej[22] (art. 8a u.z.o.z.). Po wtóre, skoro w podanej systematyce jednostek organizacyjnych gminy wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym (art. 9 i n.) odróżnia się gminną jednostkę organizacyjną od gminnej osoby prawnej, to jest to podział rozłączny, w którym publiczne ZOZ tworzone przez gminę nie stanowią gminnych osób prawnych, a tylko gminne jednostki organizacyjne lub jednostki organizacyjne gminy, w zależności od analizowanej już formy organizacyjno-prawnej, SP ZOZ nie jest więc gminną osobą prawną”. SN uznał ponadto, że „przymiotnik «gminna» dla osoby prawnej i brak jej definicji w systemie prawa wskazuje tu – co najmniej semantycznie – na zależność osoby prawnej od gminy i odnosi się niewątpliwie do spółki z udziałem gminy działającej na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej”.

Stanowisko SN, wyrażone w dość zawiłym wywodzie, wzbudza wątpliwości. Jednostka samorządu terytorialnego, która przejęła SP ZOZ od Skarbu Państwa, staje się organem, który zakład utworzył w rozumieniu ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Dlatego konsekwentnie należałoby uznać, że SP ZOZ zmienił status prawny z osoby państwowej na samorządową. Ponadto z faktu, że samorządowe osoby prawne mogą prowadzić działalność gospodarczą (w przypadkach prawnie określonych), nie wynika, że każda samorządowa osoba prawna taką działalność prowadzi ani że samorządową osobą prawną może być tylko jednostka prowadząca działalność gospodarczą. Teza taka stoi w jawnej sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.f.p. stanowiącym o samorządowych osobach prawnych utworzonych w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Główną słabością poglądu SN jest jednak kreowanie sztucznego i zawiłego podziału na samorządowe osoby prawne i inne osoby prawne z wyłącznym udziałem JST, niebędące jednak samorządowymi osobami prawnymi. Podział taki wydaje się sprzeczny z art. 19 u.f.p. sugerującym raczej, że wszystkie osoby prawne utworzone przez JST są samorządowymi osobami prawnymi.

Powyższe wyroki dowodzą, że definicja samorządowych osób prawnych, oparta zarówno na kryterium podmiotu tworzącego osobę prawną (ustawa o gospodarce nieruchomościami), jak i na kryterium normatywnym (ustawa o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa), jest niewystarczająca.

Kryterium normatywne zakłada w istocie zamknięty katalog samorządowych osób prawnych, co kłóci się z przyznaną JST dużą swobodą w tworzeniu jednostek organizacyjnych dysponujących osobowością prawną (np. art. 2 u.g.k. i art. 19 u.f.p.)[23]. Również kryterium podmiotu tworzącego osobę prawną nie najlepiej oddaje istotę samorządowej osoby prawnej. Należy zauważyć, że JST głównie w latach 1990–1999 przejęły większość podmiotów państwowych. Pogląd SN, wykluczający możliwość uznania jednostek utworzonych przez Skarb Państwa za samorządowe osoby prawne, kłóci się – moim zdaniem – z zasadą subsydiarności zakładającą wykonywanie przez JST, a zwłaszcza przez gminy, istotnej części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność[24]. Zatem kryterium podmiotu tworzącego osobę prawną nie jest najważniejsze i może ono pełnić jedynie rolę pomocniczą. Wydaje się, że podstawową cechą wyróżniającą samorządowe osoby prawne powinno być ich podporządkowanie majątkowe i kapitałowe JST oraz wynikający z niego zakres uprawnień przysługujących organowi założycielskiemu, a więc szeroko rozumiane (w znaczeniu zarówno pozytywnym, jak i negatywnym) kryterium majątkowe (mienia)[25]. Tylko wówczas definicja samorządowej osoby prawnej będzie precyzyjna i umożliwi wyraźne rozdzielenie osób państwowych od samorządowych, a także sektora publicznego od prywatnego. Przyjęcie tego kryterium doprowadziłoby zarazem do ujednolicenia definicji państwowej i samorządowej osoby prawnej. Na kryterium majątkowym oparł się bowiem ustawodawca w art. 1a ustawy z 8.08.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa[26], określając państwowe osoby prawne jako inne niż Skarb Państwa jednostki organizacyjne, posiadające osobowość prawną, których mienie jest w całości mieniem państwowym. Posłużenie się tym kryterium ułatwia też fakt, że ustawowe definicje mienia samorządowego i państwowego są zbliżone i wzorowane na art. 44 k.c. I tak, zgodnie z art. 441 § 1 k.c. mieniem państwowym są własność i inne prawa majątkowe, które przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Mienie komunalne zostało natomiast zdefiniowane jako własność i inne prawa majątkowe należące do gmin i ich związków oraz do innych gminnych osób prawnych (art. 43 u.s.g.), a mienie powiatu oraz województwa jako własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat (województwo) lub inne powiatowe (wojewódzkie) osoby prawne (art. 46 ust. 1 u.s.p. i art. 47 ust. 1 u.s.w.).

3. Samorządowa osoba prawna w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami

Zgodnie z art. 4 pkt 9a u.g.n. samorządowymi osobami prawnymi są osoby prawne powoływane lub tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Definicja ta, sformułowana na potrzeby ustawy o gospodarce nieruchomościami, znacząco różni się od definicji powiatowych i wojewódzkich osób prawnych, znajdujących się w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa (ustawa o samorządzie gminnym, jak wspomniałem, nie definiuje gminnej osoby prawnej), co w praktyce rodzi trudności w stosowaniu prawa.

Przyjmując dosłownie definicję zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, za samorządową wypadałoby uznać osobę prawną założoną przez JST, niezależnie od zakresu uprawnień majątkowych JST wobec tej osoby. Wydaje się jednak, że JST powinna dysponować wobec samorządowej osoby prawnej władztwem kapitałowym przynajmniej w aspekcie negatywnym, tj. polegającym na wyłączności wniesionego wkładu majątkowego i braku wkładu osób trzecich.

Samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 4 pkt 9a u.g.n. mogą być np.: instytucje kultury, samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, stowarzyszenia, spółdzielnie itd., utworzone wyłącznie przez JST, spółki prawa handlowego z wyłącznym udziałem JST, a także związki gmin i powiatów. Co istotne, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wymaga, aby założycielem tych jednostek była tylko jedna JST, a więc samorządową osobą prawną może być spółka kapitałowa z udziałem różnych gmin, powiatów i województw. Jednak spółka taka nie może być uznana za osobę gminną, powiatową lub wojewódzką, ponieważ za taką osobę można uznać jedynie spółkę, której wyłącznymi udziałowcami są gmina, powiat lub województwo.

Artykuł 4 pkt 9a u.g.n. nie wymaga, aby samorządowa osoba prawna podlegała władztwu kapitałowemu jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie pozytywnym, tj. samorząd nie musi dysponować wobec niej konkretnymi uprawnieniami majątkowymi (wymóg art. 441 § 2 k.c. konieczny dla uznania danej osoby za państwową). Dlatego też samorządową osobą prawną, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być także utworzona przez JST fundacja, chociaż JST nie dysponuje wobec niej żadnymi uprawnieniami majątkowymi (może nawet nie mieć wpływu na skład jej organów), niezależnie od wsparcia majątkowego, jakiego jej udzieliła. Zgodnie bowiem z ustawą z 6.04.1984 r. o fundacjach[27] uprawnienia fundatora ograniczają się do wskazania (w oświadczeniu woli o ustanowieniu fundacji) składników majątkowych przeznaczonych na realizację celu, dla którego fundacja została ustanowiona (art. 3 ust. 2 u.f.) oraz określenia w statucie przeznaczenia środków majątkowych fundacji po jej likwidacji, ale jedynie na cele społecznie lub gospodarczo użyteczne, o których mowa w art. 1 u.f. (art. 5 ust. 4 u.f.). Jeśli statut nie określa przeznaczenia środków pozostających po likwidacji fundacji, sąd orzeka o ich przeznaczeniu, uwzględniając cele, którym fundacja służyła (art. 15 ust. 4 u.f.). Likwidacja fundacji jest zaś możliwa jedynie w razie osiągnięcia celu, dla którego była ona ustanowiona, lub w razie wyczerpania środków finansowych i majątku fundacji (art. 15 ust. 1 u.f.).

Wskazane wyżej cechy ustrojowe fundacji sprawiają, że jest ona tworem w istocie niezależnym od fundatora, niepoddającym się władztwu kapitałowemu ani organizacyjnemu. Dlatego wypada uznać za słuszną regulację ustawy o finansach publicznych, że fundacje nie mogą być tworzone ze środków publicznych (art. 30 u.f.p.) oraz że nie zaliczają się do sektora finansów publicznych (art. 4 u.f.p.). Działalność w sferze publicznej (wykonywanie zadań publicznych) powinna być bowiem realizowana w formach organizacyjnych zapewniających Skarbowi Państwa lub JST władztwo kapitałowe i organizacyjne. Jedynie wówczas będzie zapewniona efektywna kontrola nad obracanymi środkami publicznymi.

4. Szczególny status prawny samorządowej osoby prawnej

Samorządowe osoby prawne mają szczególne prawa i obowiązki, co uzasadnia konieczność precyzyjnego ustalenia ich zakresu podmiotowego. W szczególności osoby te, z wyjątkiem przedsiębiorstw, banków i spółek handlowych, zaliczają się do sektora finansów publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 12 u.f.p.). Ponadto, jeśli prowadzą działalność w sferze użyteczności publicznej, są zobowiązane stosować przepisy ustawy z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych[28]. Szczegółowy tryb i zasady tworzenia osób prawnych określają właściwe ustawy ustrojowe (art. 35 k.c.). Co do zasady jednak utworzenie i rozwiązanie samorządowej osoby prawnej następuje na podstawie uchwały rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i h u.s.g.), rady powiatu (art. 12 pkt 8 lit. f, g, i u.s.p.) lub sejmiku województwa (art. 18 pkt 19 lit. e i f u.s.w.). Z reguły samorządowe osoby prawne nabywają osobowość prawną na podstawie wpisu do właściwego rejestru (art. 37 k.c.), dokonywanego przez sąd rejestrowy (w Krajowym Rejestrze Sądowym, do którego wpisuje się np. spółki handlowe, SP ZOZ) lub właściwego ministra (np. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzącego rejestr związków JST) na wniosek organu wykonawczego (wójta lub zarząd JST) albo przez organ wykonawczy JST z urzędu (rejestry samorządowych instytucji kultury). Wyjątkiem jest tworzenie samorządowych osób prawnych w drodze ustawy (niektóre fundusze celowe).

Kierowników samorządowych osób prawnych powołuje i odwołuje (nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy) zwykle organ założycielski – wójt, zarząd powiatu lub województwa, lub rada nadzorcza – w samorządowych spółkach handlowych kierowanych przez zarząd (art. 10a ust. 6 u.g.k.). Niemniej pracodawcą kierownika jest jednostka organizacyjna, którą on kieruje i w której jest zatrudniony (art. 3 kodeksu pracy[29]), a nie organ, który go powołał. Nie należy też utożsamiać organu powołującego z osobą wykonującą czynności prawa pracy (art. 31 k.p.), co potwierdza orzecznictwo SN[30] oraz NSA[31]. Organ założycielski nadaje też statut samorządowej osobie prawnej.

Z tych względów samorządowe osoby prawne mogą być uznane za tzw. podmioty wewnętrzne w rozumieniu orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, gdyż:

  1. choć posiadają odrębną osobowość prawną, to są poddane kontroli podmiotu, który je utworzył (gmina, powiat, województwo), analogicznej do tej, jaką sprawuje on nad swoimi wydziałami,
  2. wykonują większą część swojej działalności na rzecz zamawiających, którzy je kontrolują.


Podmiotom tym organ kontrolujący może powierzyć wykonywanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (np. w zakresie zadań własnych samorządu) bez stosowania procedury zamówień publicznych. Nie stanowią wówczas pomocy państwa – przy zachowaniu warunków określonych przez Komisję Wspólnot Europejskich[32] – wypłaty na rzecz podmiotów wewnętrznych z tytułu rekompensaty świadczenia usług publicznych[33]. Polskie prawo w istocie nie normuje tzw. transakcji wewnętrznych zawieranych między podmiotem kontrolującym a podmiotem wewnętrznym. Niemniej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., organy stanowiące JST postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej i w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się ten przepis za podstawę przekazania spółce komunalnej wykonywania zadań komunalnych bez zawierania umowy i bez stosowania prawa zamówień publicznych. Podstawą takiego przekazania byłyby uchwała rady (sejmiku) lub statut spółki[34].

Samorządowe osoby prawne są jedynymi podmiotami, obok państwowych osób prawnych, które mogą zrzec się własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz właściwej JST (art. 16 ust. 1 u.g.n.). Inne podmioty, co dotyczy nawet JST[35], nie mają takiej możliwości w związku z utratą mocy (od 15.07.2006 r.) przez art. 179 k.c. Prawa do nieruchomości, pozostałych po zlikwidowanych lub sprywatyzowanych samorządowych osobach prawnych, przechodzą z mocy prawa na właściwą JST (art. 57 ust. 1–4 u.g.n.).

Podmioty reprezentujące samorządowe osoby prawne obowiązane są też stosować ustawę z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej[36] (art. 4 ust. 1 pkt 4). Nie jest jasne, dlaczego ustawodawca obowiązek stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej zaadresował nie do samych osób prawnych, lecz do podmiotów je reprezentujących (zarządów). Osoby prawne (ich zarządy) powinny więc, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.i.p., udostępniać informacje publiczne na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), a także na wniosek lub przez wyłożenie w miejscu publicznie dostępnym (art. 7 ust. 1 pkt 1–2 u.d.i.p.). W świetle art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlegają ogólne informacje o ww. osobach prawnych (pkt 2 lit. a–f), informacje o zasadach ich funkcjonowania (pkt 3 lit. a–f) oraz o ich majątku (pkt 5 lit. c).


Samorządowe osoby prawne podlegają kontroli:

  1. Najwyższej Izbie Kontroli pod względem legalności, gospodarności i rzetelności (art. 2 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli[37]) w pełnym zakresie ich działalności,
  2. Regionalnej Izbie Obrachunkowej w zakresie gospodarki finansowej, w tym realizacji zobowiązań podatkowych i zamówień publicznych pod względem zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, a w zakresie zadań administracji rządowej (jeśli samorządowe osoby prawne wykonują takie zadania) także na podstawie kryterium celowości, rzetelności i gospodarności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 5 ust. 1 i 2 usta- wy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych[38]).


Szczególna jest także pozycja prawna osób zarządzających i członków organów zarządzających (kierowników) samorządowych osób prawnych. Odpowiednie przepisy mogą dotyczyć zarówno sfery ich praw i obowiązków służbowych, jak i sfery o charakterze prywatnym. Sfery służbowej dotyczy np. art. 8 ustawy z 3.03.2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi[39]. Ogranicza on wynagrodzenie miesięczne kierowników samorządowych osób prawnych do 4- lub 6-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w IV kwartale roku poprzedniego, ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny. Nietrudno zauważyć, że przepis ten w równym stopniu odnosi się do samorządowych osób prawnych, jak i ich kierowników. Z jednej strony limituje on bowiem poziom dochodów kierownika osoby prawnej, a z drugiej strony poziom wydatków płacowych osoby prawnej.

5. Przepisy antykorupcyjne

Natomiast sfery prywatnej kierowników samorządowych osób prawnych dotykają przepisy o charakterze antykorupcyjnym, w tym sprawozdawczym. Część tych unormowań odnosi się wyłącznie do spraw prywatnych kierowników i w żaden sposób nie wiąże się z działalnością podmiotów przez nich zarządzanych, jak np. zakazy antykorupcyjne obowiązujące po ustaniu pełnienia funkcji określone w art. 7 usta- wy z 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne[40] lub w art. 24m u.s.g., art. 25h u.s.p. i art. 27h u.s.w.

Większość regulacji antykorupcyjnych wywołuje jednak istotne skutki nie tylko w sferze prywatnej kierowników, ale i służbowej, przez co pośrednio dotyczy także zatrudniających ich osób prawnych.

W szczególności, zgodnie z art. 4 ustawy z 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających osób samorządowych nie mogą w okresie pełnienia funkcji być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego i spółdzielni (z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych); być zatrudnionymi lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność ani posiadać w ww. spółkach więcej niż 10% akcji lub udziałów przekraczających 10% kapitału zakładowego; być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą; prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w jej prowadzeniu (z wyjątkiem działalności rolniczej w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego). Naruszenie tych zakazów rodzi konsekwencje nie tylko natury prywatnej, ale i służbowej.

I tak, wybór lub powołanie do władz spółki, fundacji czy spółdzielni z naruszeniem tego zakazu są nieważne (art. 9 u.o.d.g.). Zarazem naruszenie opisanych zakazów jest podstawą do odwołania lub rozwiązania stosunku pracy jednoznacznego z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 52 § 1 pkt 1 k.p.) – najpóźniej w ciągu miesiąca od dnia, w którym właściwy organ uzyskał informację o przyczynie odwołania (art. 5 u.o.d.g.). Tak więc kierownik osoby prawnej traci zarówno posadę prywatną, jak i funkcję publiczną.

Podobna, choć bardziej złożona, sytuacja dotyczy składania przez kierowników osób prawnych oświadczeń o stanie majątkowym (z dołączoną kopią rocznego zeznania podatkowego PIT), oświadczeń o działalności gospodarczej ich małżonków prowadzonej na terenie danej gminy, powiatu lub województwa i o umowach cywilnoprawnych zawartych przez ich małżonków z organami gminy, powiatu lub województwa, względnie z gminnymi, powiatowymi lub wojewódzkimi osobami prawnymi, oraz informacji o zatrudnieniu ich małżonków w jednostce organizacyjnej JST, związku JST albo spółce handlowej z co najmniej 50% udziałem JST (art. 24j u.s.g., art. 25e u.s.p., art. 27e u.s.w.).

Adresatem tego obowiązku nie jest zatrudniająca kierownika osoba prawna, lecz właściwy wójt, starosta lub marszałek. To oni, a nie organy osób prawnych, otrzymują oświadczenia lub informacje od kierowników, oni także analizują otrzymane oświadczenia majątkowe i przekazują je urzędom skarbowym, względnie występują do urzędu kontroli skarbowej o ich kontrolę. Oświadczenia i informacje złożone przez kierowników (nawet w kopiach) nie są przekazywane osobom prawnym, którymi ci kierownicy zarządzają. Zarazem powinny być one ogłaszane na stronie internetowej BIP (art. 24i ust. 1 i 3 i art. 24j ust. 6 u.s.g., art. 25d ust. 1 i 3 i art. 25e ust. 6 u.s.p., art. 27d ust. 1 i 3 i art. 27e ust. 6 u.s.w.). Ogłoszeń tych zwykle dokonują nie osoby prawne, ale właściwe urzędy (gminy, starostwa lub marszałkowski), gdyż tylko one posiadają oświadczenia.

Niezłożenie przez kierownika w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego, oświadczenia o działalności gospodarczej i umowach zawartych przez małżonka albo informacji o zatrudnieniu małżonka[41] powoduje utratę wynagrodzenia za okres od dnia, w którym oświadczenie miało być złożone, do dnia jego złożenia, a nawet odwołanie ze stanowiska lub rozwiązanie umowy o pracę (jednoznaczne z rozwiązaniem umowy bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p.), najpóźniej po 30 dniach od upływu terminu złożenia informacji (art. 24k u.s.g., art. 25f u.s.p. i art. 27f u.s.w.). Z powyższego wynika, że nawet jednodniowe opóźnienie może być traktowane jako niezłożenie oświadczenia skutkujące odwołaniem (rozwiązanie stosunku pracy).

Stosowanie omawianych przepisów wzbudziło liczne wątpliwości i kontrowersje (zwłaszcza w stosunku do radnych i wójtów), były też one przedmiotem kilku krytycznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego[42]. W efekcie, ustawą z 5.09.2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw[43], obowiązek składania oświadczeń i informacji innych niż oświadczenia majątkowe został zniesiony, ale z mocą dopiero od następnej kadencji. Choć ustawa nie precyzuje pojęcia kadencji, chodzi zapewne o kolejną kadencję (V) władz samorządowych (tj. od listopada /grudnia 2010 r.)[44]. Natomiast sankcje za nieterminowe złożenie oświadczenia majątkowego przez kierownika osoby prawnej w postaci utraty wynagrodzenia lub odwołania ze stanowiska pozostają utrzymane bez zmian.

Należy zauważyć, że egzekwowanie sankcji z tytułu niewykonania przez kierownika samorządowej osoby prawnej obowiązków antykorupcyjnych z reguły należy do kilku współdziałających organów. I tak, oświadczeniami kierowników dysponuje wójt, starosta lub marszałek i tylko on może stwierdzić, że dany kierownik nie dopełnił obowiązków i podlega sankcji – zatrudniająca kierownika osoba prawna zwykle o tym nie wie. Odwołanie kierownika leży zaś (z reguły) w kompetencjach innego organu, np. rady nadzorczej w spółkach kapitałowych lub organu założycielskiego (wójta albo zarządu powiatu lub województwa) w innych osobach prawnych. Z kolei pozbawienie wynagrodzenia lub dochodzenie nadpłaconego wynagrodzenia należy do samej osoby prawnej, reprezentowanej przez osobę zarządzającą lub inną wyznaczoną osobę (art. 31 k.p.), a w przypadku spółek kapitałowych – przez radę nadzorczą lub pełnomocnika powołanego uchwałą zgromadzenia wspólników (art. 210 § 1 i art. 379 § 1 k.s.h.).

Każdą z tych sankcji kierownik może zaskarżyć do sądu pracy (przez wniesienie pozwu). Wówczas pozwanym będzie osoba prawna jako pracodawca, choćby sankcję zastosował organ założycielski (odwołanie kierownika). Tak więc to osoba prawna będzie musiała bronić zasadności sankcji i ponieść koszty sądowe w razie przegranej w procesie. Tymczasem faktycznym inicjatorem stosowania sankcji jest przecież organ powołany do otrzymania oświadczenia lub informacji (wójt, starosta, marszałek). Rozwiązanie takie wydaje się dysfunkcjonalne. Jedynie częściowo można je uzasadnić przyjmowanym w doktrynie rozróżnieniem między tzw. wolą wewnętrzną, wyrażaną przez organ zwierzchni lub stanowiący (wewnętrzny akt decyzyjny), a wolą zewnętrzną (złożenie oświadczenia woli w rozumieniu art. 60 k.c.)[45]. W przypadku odwołania ze stanowiska może bowiem wystąpić sytuacja, że wolę podejmuje i wyraża organ zewnętrzny, a osoba prawna występuje jako pozwany, choć nie brała żadnego udziału w powzięciu i wyrażeniu woli.

6. Wnioski

Należy usunąć rozbieżności w pojmowaniu pojęcia samorządowych osób prawnych. Stały się one źródłem chaosu i niepewności, zwłaszcza w powiązaniu z trudnościami, jakie sprawia egzekwowanie obowiązków antykorupcyjnych (w tym o charakterze sprawozdawczym), ciążących na kierownikach tych osób prawnych.

Z jednej strony próba wyegzekwowania obowiązku złożenia oświadczenia może uwikłać samorządową osobę prawną w niepotrzebny proces sądowy. Z drugiej – pobłażliwy stosunek do uchybień w składaniu oświadczeń przez kierowników może rodzić wrażenie wybiórczego i nierównego traktowania osób obowiązanych do ich złożenia.

W tej sytuacji niejasna definicja samorządowych osób prawnych staje się pułapką zarówno dla osób prawnych, jak i ich kierowników. Ani samorządowe osoby prawne, ani ich kierownicy nie mają bowiem pewności co do swojego statusu prawnego. W efekcie status ten jest ustalany dopiero w wyniku sporu sądowego między osobą prawną a jej kierownikiem. Taki stan ośmiesza ustawodawcę i obniża prestiż państwa, zwłaszcza gdy NSA i SN mają rozbieżne poglądy (np. w sprawie SP ZOZ). Ze względu na pewność obrotu prawnego status prawny jednostki sektora publicznego powinien stanowić notorium urzędowe. Aby jednak tak było, konieczne jest oparcie definicji samorządowych osób prawnych na jasnych i czytelnych kryteriach, najlepiej takich, jakie dotyczą osób państwowych. Definicja nie może oczywiście być celem samym w sobie. Chodzi nie tyle o precyzję językowych sformułowań, ile o jasność sytuacji prawnej samorządowych osób prawnych, jak też o precyzyjne określenie ich praw i obowiązków, zwłaszcza w zakresie jawności życia publicznego.



________________________________________
[1] Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: u.s.p.
[2] Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej: u.s.w.
[3] Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.
[4] Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej: u.g.k.
[5] Tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.
[6] Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.
[7] Szczegółowy opis sektora finansów publicznych zob. E. Malinowska-Misiąg i W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa 2006, s. 265–340.
[8] Ustawa z 15.09.2000 r. (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h.
[9] Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm., w brzmieniu obowiązującym od 15.01.2003 r.
[10] Ustawa z 23.04.1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c.
[11] Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, dalej: u.p.p.p.
[12] Zob. S. Czarnow, Działalność gospodarcza JST, „Samorząd Terytorialny” 2007/10, i S. Czarnow, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego a gospodarka komunalna, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2008/1. Zob. też przepisy art. 22–150 k.s.h.
[13] Zob. np. A. Modras, Status spółki komunalnej w świetle przepisów prawa administracyjnego,„Samorząd Terytorialny” 2004/7–8, s. 62–64 i cytowaną tam literaturę, a także S. Czarnow, Działalność gospodarcza JST..., s. 22–37, i S. Czarnow, Działalność gospodarcza samorządu..., s. 13–22.
[14] Istnienie przedsiębiorstw, których organem założycielskim jest gmina, w świetle art. 14 u.g.k. jest sytuacją w rzeczywistości hipotetyczną. Przepis ten zakładał przekształcenie od 1.07.1997 r. przedsiębiorstw komunalnych w jednoosobowe spółki gminy z mocy prawa, chyba że rada gminy przed tą datą postanowiła o zmianie ich formy organizacyjnej lub o ich prywatyzacji.
[15] Na podstawie wyraźnego przepisu art. 116 ustawy z 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.).
[16] Artykuł 70a ust. 1 i 4 w zw. z art. 70b ust. 3 ustawy z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), dalej: u.z.o.z.
[17] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2007, s. 214–223; P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 310–311; P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, s. 309–314; P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2005, s. 246–250.
[18] II OSK 439/06, ONSA WSA 2007/2, s. 51.
[19] II PK 189/05, OSNP 2007/5–6, s. 63.
[20] Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.
[21] Dz. U. Nr 65, poz. 659.
[22] Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.
[23] Zob. np. S. Czarnow, Działalność gospodarcza jednostek..., s. 22–37.
[24] Zob. np. art. 16 ust. 2, art. 163, art. 164 ust. 3 i art. 166 ust. 2 Konstytucji.
[25] Przyjmuje się, że mienie (majątek w wąskim znaczeniu) to wszelkie stany prawne i faktyczne, z których wynikają konkretne uprawnienia lub roszczenia mające wartość majątkową i są traktowane w obrocie jako prawa majątkowe, w tym prawa rzeczowe i obligacyjne, posiadanie, a nawet prawa majątkowe niemające charakteru cywilnego, ekspektatywy praw, a także środki pieniężne. Do mienia nie zalicza się jedynie dóbr osobistych. Natomiast majątek (w znaczeniu szerokim) to zespół praw i obowiązków majątkowych (aktywów i pasywów w znaczeniu ekonomicznym). Zobowiązania (długi) nie wchodzą w skład mienia, lecz na nim ciążą. Zob. np. W. Szydło: Mienie publiczne w polskim prawie cywilnym i administracyjnym, „Przegląd Prawa Publicznego” 2009/3, s. 17–40.
[26] Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.
[27] Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm., dalej: u.f.
[28] Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm., dalej: p.z.p.
[29] Ustawa z 26.06.1974 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej: k.p.
[30] Np. wyroki SN z 9.05.2000 r. (I PKN 623/99) i z 20.10.1998 r. (I PKN 390/98).
[31] Wyrok NSA z 24.11.1999 r. (II SA 1735/99).
[32] W decyzji Komisji WE z 28.11.2005 r. (2005/842/WE), L 312/67.
[33] Zob. W. Hartung, Zamówienia publiczne a „podmiot wewnętrzny”, „Samorząd Terytorialny” 2008/5, s. 37–51.
[34] Sprawa powierzenia zadań spółkom komunalnym była poruszana w wyrokach: WSA we Wrocławiu z 15.06.2005 r. (II SA/Wr 169/05), OwSS 2005/4, poz. 96, oraz NSA z 11.08.2005 r. (II GSK 105/05), ONSA 2006/2, poz. 62, i z 16.05.2006 r. (II OSK 288/06), OwSS 2006/4, poz. 108.
[35] Uchwała SN z 8.03.2007 r. (III CZP 18/07), OSNC 2008/2, poz. 14.
[36] Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.
[37] Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701.
[38] Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.
[39] Dz. U. Nr 26, poz. 306 ze zm. Ustawa obejmuje dyrektorów, prezesów, tymczasowych kierowników, zarządców komisarycznych, członków zarządów i osoby zarządzające, a także głównych księgowych, likwidatorów i członków organów nadzorczych (art. 2).
[40] Tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, dalej: u.o.d.g.
[41] Termin złożenia tych oświadczeń wynosi 30 dni albo od dnia wyboru lub powołania, albo od zaistnienia przyczyny złożenia oświadczenia majątkowego (co roku do 30 kwietnia), termin zaś złożenia informacji – 30 dni od dnia zaistnienia przyczyny jej złożenia (zob. art. 24h i 24j u.s.g., art. 25c i 25e u.s.p. oraz art. 27c i 27e u.s.w.).
[42] Ostatnio był to wyrok TK z 13.03.2007 r. (K 8/07, OTK-A 2007/3, s. 26), uznający m.in., że art. 24j ust. 3 u.s.g. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (stracił moc 19.03.2007 r.). Przepis ten ustalał zróżnicowane terminy złożenia oświadczeń funkcjonariuszy gminnych o działalności gospodarczej i umowach cywilnoprawnych zawieranych przez ich małżonków (z organami gminy i jej osobami prawnymi) oraz informacji o zatrudnieniu ich małżonków w jednostkach organizacyjnych gminy, w związku gmin lub spółce z 50% udziałem gminy (30 dni od daty wyboru, powołania lub zatrudnienia albo 30 dni od dnia zaistnienia przyczyny złożenia oświadczenia lub informacji). TK stwierdził niezgodność ww. przepisu z zasadą prawidłowej legislacji oraz z zasadą zaufania obywatela do prawa (art. 2 Konstytucji), głównie z powodu nagromadzenia niejasności interpretacyjnych. Niemniej identyczne przepisy, zawarte w art. 25e ust. 3 u.s.p. i art. 27e ust. 3 u.s.w., pozostały w mocy, nie zaskarżono ich bowiem do TK. Ostatecznie uchyliła je ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ale mają zastosowanie do końca obecnej kadencji.
[43] Dz. U. Nr 180, poz. 1111.
[44] Ustawa z 5.09.2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111), wchodząca w życie 25.10.2008 r., mająca zastosowanie od następnej kadencji (art. 6).
[45] Np. wyrok NSA z 9.02.2005 r. (GSK 1424/04), LEX nr 187134.