Samodzielność dochodowa samorządu terytorialnego oznacza zdolność prowadzenia własnej polityki fiskalnej przez jednostki samorządu terytorialnego na danym obszarze (Kosek-Wojnar, Surówka 2007, s. 78). Jest to wyrazem tzw. władztwa podatkowego, które przyznawane jest samorządom terytorialnym w zakresie kształtowania wielkości oraz struktury podatków i opłat lokalnych. Do grupy instrumentów fiskalnych, oddziałujących na samodzielność dochodową JST, można zaliczyć również: wielkość dopuszczalnego deficytu budżetowego, poziom zadłużenia, czy możliwości udzielania gwarancji i poręczeń (Kosek-Wojnar 2004, s. 12).
W procesie oceny samodzielności dochodowej samorządu terytorialnego istotna staje się analiza struktury dochodów budżetowych tych jednostek. Elementem warunkującym zachowanie tej samodzielności jest wyposażenie poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w stabilne i wydajne źródła dochodów. Stąd część dochodów budżetowych JST powinna być związana z danym obszarem i prowadzoną tam aktywnością gospodarczą (Kańduła 2003, s. 31). Dotyczy to głownie dochodów własnych, których cechy odpowiadają warunkom samodzielnego działania organów władzy lokalnej i regionalnej. Możliwość oddziaływania na konstrukcję dochodów własnych JST wynika ze wspomnianego pojęcia władztwa podatkowego. Do grupy dochodów własnych, warunkujących samodzielność dochodową JST, zalicza się przede wszystkim: 1) dochody z podatków lokalnych, 2) dochody z opłat, 3) dochody z posiadanego mienia, 4) inne dochody, np. wpływy z samoopodatkowania się mieszkańców, spadki, zapisy, darowizny, czy w przypadku gmin dochody z opłaty adiacenckiej. W literaturze przedmiotu można znaleźć opinie, że do tej grupy dochodów nie powinno zaliczać się udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, tj. w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) oraz w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT). JST nie mają bowiem bezpośredniego wpływu na ich konstrukcję. K. Surówka twierdzi, że zwiększenie udziałów JST w PIT i CIT tylko pozornie zwiększa samodzielność dochodową tych jednostek. Po pierwsze, ograniczone jest władztwo podatkowe samorządów terytorialnych w ramach tych podatków. Po drugie zaś, zwiększa się uzależnienie dochodów JST od stanu koniunktury gospodarczej, w tym od tempa wzrostu PKB czy od wskaźników zatrudnienia i bezrobocia (Surówka 2004, s. 22-23). Samorząd terytorialny może jednak oddziaływać na wielkość dochodów z tytułu udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, tj. w PIT i CIT w sposób pośredni. Stworzenie przez władze samorządowe właściwych, oczekiwanych i często konkurencyjnych warunków do życia i prowadzenia aktywności gospodarczej na danym obszarze może determinować wzrost poziomu tego typu źródeł dochodów. Należy również zaznaczyć, że obowiązująca konstrukcja niektórych podatków i opłat lokalnych ogranicza jednak rzeczywistą samodzielność dochodową JST.
W rezultacie, samodzielność dochodową jednostek samorządu terytorialnego rozpatruje się w kategoriach możliwości gromadzenia przez te jednostki dochodów we własnym zakresie i często na własną odpowiedzialność. W procesie oceny tak rozumianej samodzielności dochodowej wyłączone zostają transfery z budżetu państwa.
Nadmierne zwiększanie samodzielności dochodowej samorządu terytorialnego może powodować pewne dysfunkcje, tj. m.in.: zbytni fiskalizm JST czy znaczące dysproporcje w poziomie dochodów pomiędzy JST. W tym pierwszym przypadku istnieją bowiem obawy, że organy samorządowe mogą wykazywać zbyt dużą ekspansję w zakresie pozyskiwania dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych. To z kolei może doprowadzić do zmniejszenia aktywności gospodarczej osób fizycznych oraz prawnych i negatywnych tego konsekwencji (m.in. odpływ kapitału do innych regionów kraju bądź za granicę). Istnieje również niebezpieczeństwo polegające na redukcji dochodów budżetowych JST w wyniku zaniżania stawek podatkowych, nadmiernego stosowania ulg i zwolnień, niekiedy w nieuzasadnionych przypadkach. W konsekwencji zwiększenie samodzielności dochodowej JST wymaga odpowiedniego przygotowania władz lokalnych do należytego, odpowiedzialnego i skutecznego prowadzenia polityki fiskalnej na danym obszarze.
Jeżeli zaś chodzi o możliwość nadmiernego wzrostu, w wyniku zwiększania samodzielności dochodowej JST, dysproporcji w poziomie dochodów pomiędzy poszczególnymi samorządami terytorialnymi, to ograniczają to działania wyrównawcze państwa w sferze kształtowania dochodów samorządów terytorialnych (określone transfery z budżetu państwa).
Samodzielność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego determinuje także możliwość gromadzenia środków budżetowych w postaci przychodów. Możliwość zadłużania się tych jednostek wynika m. in. z posiadanej osobowości prawnej, własnego majątku czy wielkości generowanych dochodów budżetowych (przede wszystkim dochody własne w węższym ujęciu, tj. bez udziału w PIT i CIT). Pozyskiwanie przychodów zależy m.in. od aktywności organów samorządowych, sytuacji finansowej i ekonomicznej JST, potrzeb społeczności lokalnej czy różnorodnych planów i strategii rozwoju.
Przypisy:
1. Kańduła S., Samodzielność finansowa samorządu gminnego w Polsce po 1993 roku, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2003.
2. Kosek-Wojnar M., Problem samodzielności finansowej jednostek samorządu finansowego, [w:] Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni 2004, nr 2.
3.. Kosek-Wojnar M., Surówka K., Podstawy finansów samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
Pisaliśmy o tym również:
Samodzielność dochodowa jednostek samorządu terytorialnego – sytuacja w Polsce